潘偉烽　顏旦旦

摘 要：針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位重大火災(zāi)隱患對(duì)社會(huì)公共安全的潛在威脅，提出公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位重大火災(zāi)隱患采取行政強(qiáng)制措施的法律依據(jù)和實(shí)施程序，增強(qiáng)社會(huì)公共消防安全的保障力。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位；重大火災(zāi)隱患；公共消防安全

隨著公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《重大火災(zāi)隱患判定方法（GA653-2006）的發(fā)布實(shí)施，重大火災(zāi)隱患判定的依據(jù)和程序日趨規(guī)范。但在重大火災(zāi)隱患特別是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改的消防執(zhí)法工作方面，各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)目前普遍將關(guān)注點(diǎn)放在《中華人民共和國(guó)消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定（公安部令第73號(hào)）》上，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的重大火災(zāi)隱患，依法責(zé)令限期改正；對(duì)逾期未改的，依法實(shí)施行政處罰。實(shí)際工作中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位重大火災(zāi)隱患的產(chǎn)生往往是由于建筑本身因多產(chǎn)權(quán)而無(wú)人管理公共建筑設(shè)施，或是單位經(jīng)濟(jì)不景氣而疏于管理，導(dǎo)致隱患因小積大、積少成多，造成重大火災(zāi)隱患改周期長(zhǎng)、難度大，是社會(huì)公共消防安全的一個(gè)極不穩(wěn)定因素，稍有不慎，即可能造成嚴(yán)重后果。為此，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大火災(zāi)隱患整改期間及時(shí)采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，是積極督促隱患單位完成整改工作的有效辦法，是保障社會(huì)公共消防安全的重要舉措。

1 法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第五十六條規(guī)定，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)依法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令從危險(xiǎn)區(qū)域撤出作業(yè)人員，責(zé)令暫時(shí)停業(yè)或者停止使用。

2 實(shí)施主體

根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第九條第二款規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理?！吨腥A人民共和國(guó)消防法》第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院公安部門(mén)對(duì)全國(guó)消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。因此，公安消防機(jī)構(gòu)是《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》規(guī)定的對(duì)安全生產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)之一，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在的重大火災(zāi)隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全的，在《中華人民共和國(guó)消防法》沒(méi)有規(guī)定行政強(qiáng)制措施的前提下，可以適用《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，責(zé)令其暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用。

3 實(shí)施程序

現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章對(duì)責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用的行政強(qiáng)制措施具體實(shí)施程序并未作特別規(guī)定，因此公安消防機(jī)構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》對(duì)存在重大火災(zāi)隱患的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位作出責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的基本程序。

3.1 受案

公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在重大火災(zāi)隱患且在隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全的應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)《受案登記表》，案由應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)重大火災(zāi)隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全，“簡(jiǎn)要案情”欄填寫(xiě)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位名稱、地址和法定代表人以及重大火災(zāi)隱患基本情況、認(rèn)定依據(jù)和法律文書(shū)文號(hào)等需要說(shuō)明的情況。

3.2 調(diào)查取證

主要對(duì)重大火災(zāi)隱患單位消防安全責(zé)任人、消防安全管理或消防安全歸口管理部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行詢問(wèn)，詢問(wèn)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)主要包括隱患單位整改資金落實(shí)、整改措施制定、整改工作進(jìn)度和整改期間的防范措施，以證實(shí)單位在重大火災(zāi)隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全的，不得作出責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用的決定，并由公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)終止案件調(diào)查。

3.3 做出決定

消防機(jī)構(gòu)經(jīng)查實(shí)，對(duì)重要火災(zāi)隱患單位確實(shí)在隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全的，應(yīng)當(dāng)做出責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者暫時(shí)停止使用的決定；對(duì)重大火災(zāi)隱患單位在隱患排除前或者排除過(guò)程中可以保證安全的，不得作出責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者暫時(shí)停止使用的決定，并由公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)終止案件調(diào)查。

3.4送達(dá)。公安消防機(jī)構(gòu)作出責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用的決定，應(yīng)當(dāng)在宣告后將有關(guān)文書(shū)當(dāng)場(chǎng)交付單位消防安全責(zé)任人、管理人或消防安全歸口管理部門(mén)負(fù)責(zé)人，并由其在附卷的文書(shū)上簽字或者蓋章，拒絕簽名和蓋章的，由辦案消防監(jiān)督員在附卷的決定書(shū)上注明。采取其它送達(dá)的方式和期限，應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)行法律法規(guī)或規(guī)章要求。

4 實(shí)施過(guò)程中的幾個(gè)問(wèn)題探討

4.1 責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用是否需要告知聽(tīng)證權(quán)利

按照程序法定原則，現(xiàn)行的行政執(zhí)法程序沒(méi)有對(duì)行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施前規(guī)定告知聽(tīng)證的義務(wù)?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》也僅對(duì)較大行政處罰決定前明確了應(yīng)當(dāng)告知違法嫌疑人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，而公安消防機(jī)構(gòu)依法責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用是在緊急情況下為保證場(chǎng)所公共消防安全所采取的一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，不屬于行政處罰，因此不能適用聽(tīng)證程序。但在責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用決定作出前，當(dāng)事人提出異議的，公安消防機(jī)構(gòu)仍應(yīng)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，如果但是人提出事實(shí)、理由和證據(jù)成立的，應(yīng)予以采納。

4.2 責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用是否需要由當(dāng)?shù)卣疀Q定

根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，一般情況下負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)可以依職權(quán)直接作出責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用的決定，但也有一些法規(guī)規(guī)章或政府規(guī)范性文件增設(shè)了前置特別程序，公安消防機(jī)構(gòu)在執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)注意收集并嚴(yán)格執(zhí)行。如：《福建省重大火災(zāi)隱患政府掛牌督辦制度（試行）》第十條就明確規(guī)定，對(duì)被掛牌督辦的重大火災(zāi)隱患單位，在隱患整改過(guò)程中無(wú)法保證安全又不自行將危險(xiǎn)部位停產(chǎn)停業(yè)進(jìn)行整改的，公安消防機(jī)構(gòu)要視情依法決定作出責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)、停止使用。責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用將對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活較大影響，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾疀Q定，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)在接報(bào)后7個(gè)工作日內(nèi)作出決定。

4.3 責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用前是否需要組織集體討論

現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)工作制度只對(duì)確定重大火災(zāi)隱患、提出整改意見(jiàn)以及依法作出責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用的行政處罰決定前這兩種情形明確了集體討論要求，而責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用的決定前是否必須進(jìn)行集體討論未作明確規(guī)定。按照行政執(zhí)法責(zé)任制度的基本要求，個(gè)人認(rèn)為對(duì)這類行政案件是否組織集體討論應(yīng)由本級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人決定，但對(duì)責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用將對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活產(chǎn)生較大影響的，公安消防機(jī)構(gòu)宜在報(bào)請(qǐng)當(dāng)定人民政府決定前由負(fù)責(zé)人組織集體討論。

4.4 辦理消防行政強(qiáng)制措施案件是否需要進(jìn)行法律審核

按照《公安部消防局關(guān)于加強(qiáng)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》要求，消防行政和刑事案件辦理實(shí)行承辦、法律審核、行政審批逐級(jí)責(zé)任制度。消防行政強(qiáng)制措施案件也屬于消防行政案件范疇，應(yīng)當(dāng)實(shí)行法律審核制度。對(duì)責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用的行政強(qiáng)制措施案件，應(yīng)當(dāng)以存在重大火災(zāi)隱患的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是否在隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全為重點(diǎn)，對(duì)相關(guān)證據(jù)材料實(shí)施率審核把關(guān)。

4.5 責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用能否以查封為輔助措施

按照行政強(qiáng)制法定原則和行政強(qiáng)制措施不得濫用原則，行政強(qiáng)制措施的方式必須有法律。法規(guī)的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得對(duì)法律設(shè)定的行政強(qiáng)制措施予以變通理解、適用。因此，公安消防機(jī)構(gòu)在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在重大火災(zāi)隱患且隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全的，不得將責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用的措施與查封措施混用，依照其他法律，法規(guī)規(guī)定可以查封的，查封實(shí)施主體、程序亦應(yīng)符合其規(guī)定。

4.6 責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用后能否在實(shí)施行政處罰

采取責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用的強(qiáng)制措施后，隱患單位在整改期限內(nèi)沒(méi)有按照要求整改到位的，公安消防機(jī)構(gòu)仍然應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)消防法》的有關(guān)規(guī)定對(duì)隱患單位和相關(guān)責(zé)任人員實(shí)施行政處罰，不得因?yàn)殡[患整改期間采取了行政強(qiáng)制措施而疏于履行實(shí)施行政處罰的法定職責(zé)。

5 結(jié)束語(yǔ)

對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在重大火災(zāi)隱患且在隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全的，依法責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用，是法律規(guī)定在緊急情況下所采取的一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，作為負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)之一的公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格執(zhí)行，妥善辦理，切實(shí)最多限度地保障公共消防安全，為“平安建設(shè)”提供良好的消防安全環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

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