尉家旗

摘 要：在現(xiàn)代化社會變遷和體制轉(zhuǎn)型的高風(fēng)險時期，各種風(fēng)險不斷積聚、加大?；攫B(yǎng)老保險作為涉及億萬人民群眾根本利益的一項制度，和人民群眾的基本生活息息相關(guān)。加強對我國基本養(yǎng)老保險制度的風(fēng)險基本理論研究具有極其重要的理論和現(xiàn)實意義。本文根據(jù)養(yǎng)老保險風(fēng)險分類，在了解了養(yǎng)老保險的基本特征基礎(chǔ)上，分析了我國的基本養(yǎng)老保險制度面臨的主要風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險制度；養(yǎng)老保險風(fēng)險；轉(zhuǎn)制成本

1 風(fēng)險概述和養(yǎng)老保險風(fēng)險分類

所謂風(fēng)險是指未來事件發(fā)生及事件發(fā)生造成的損失的不確定性。風(fēng)險與養(yǎng)老保險制度結(jié)合，可引申出養(yǎng)老保險風(fēng)險這個新概念。基本養(yǎng)老保險是指國家為解決勞動者可能遭遇的年老風(fēng)險而采取的規(guī)避和補助措施，包括社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分。其保障能力本身也面臨著很大的不確定性，這種在未來養(yǎng)老保險事件發(fā)生及事件發(fā)生造成損失的不確定性便是養(yǎng)老保險制度風(fēng)險。

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可將養(yǎng)老保險風(fēng)險進(jìn)行不同的分類，如從養(yǎng)老金運作過程來看，可分為籌資風(fēng)險、投資風(fēng)險、管理風(fēng)險、給付風(fēng)險；從內(nèi)因和外因的角度來看，可分為內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險；從金融角度來看，可分為市場風(fēng)險、信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、營運風(fēng)險、政治風(fēng)險等。本文對我國的基本養(yǎng)老保險制度面臨的主要風(fēng)險的討論分析主要針對制度設(shè)計風(fēng)險，運營管理風(fēng)險、投資風(fēng)險以及償付能力風(fēng)險展開。

2 養(yǎng)老保險風(fēng)險的基本特征

養(yǎng)老保險風(fēng)險作為風(fēng)險的一種，必然和其他風(fēng)險種類有著密切相關(guān)的聯(lián)系，除了具有風(fēng)險的共性，如不確定性、客觀性、損害性和投機性等，也有其特性。

養(yǎng)老保險風(fēng)險作為社會保障風(fēng)險中的一種，具有它和其他風(fēng)險的不同之處。它的特性主要有以下四方面：一是風(fēng)險發(fā)生的可測性，比如國家財政部門可以通過養(yǎng)老保險精算理論計算出中國未來30年的養(yǎng)老金的收支缺口，來預(yù)測養(yǎng)老金支出方面是否存在風(fēng)險。二是風(fēng)險發(fā)生單位的普遍性，根據(jù)大數(shù)定律，養(yǎng)老保險覆蓋絕大多數(shù)勞動者，時間跨度上有的長達(dá)幾十年，涉及幾代勞動者的收入及福利待遇，一旦風(fēng)險事件發(fā)生，造成的損失將是巨大的。三是風(fēng)險補償或給付具有彈性，風(fēng)險事件發(fā)生后，社會保障部門組織的風(fēng)險補償或給付金額不是固定不變的，而是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況和物價指數(shù)的變動適時作出必要的調(diào)整。四是風(fēng)險補償或給付的連續(xù)性，養(yǎng)老保險風(fēng)險事件一旦發(fā)生，它的補償或給付是長期的、連續(xù)的，直至被保險人亡故。因而在應(yīng)對諸如人口老齡化的養(yǎng)老金支付風(fēng)險時，需要政府作出長期的預(yù)算安排與風(fēng)險防范措施。

3 我國基本養(yǎng)老保險制度面臨的主要風(fēng)險及其風(fēng)險來源分析

我國的基本養(yǎng)老保險制度和其他許多國家一樣面臨著各種層次的風(fēng)險。中國的養(yǎng)老保險制度正在進(jìn)行由計劃模式逐漸向市場模式轉(zhuǎn)變的改革，制度設(shè)計上還很不完善，存在資金來源緊、缺口大、管理漏洞多、投資渠道窄、監(jiān)管實施難、財政補貼壓力大等諸多問題。特別是隨著人口老齡化趨勢的加劇，按照我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險運作模式，我國基本養(yǎng)老保險的“入不敷出”局面將愈演愈烈。綜合分析我國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度，其所面臨的主要風(fēng)險有：制度設(shè)計風(fēng)險，運營管理風(fēng)險、投資風(fēng)險以及償付能力風(fēng)險。

3.1 制度設(shè)計風(fēng)險

基本養(yǎng)老保險制度的制度設(shè)計風(fēng)險是指由于基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計缺陷導(dǎo)致的風(fēng)險。由于實際情況的復(fù)雜性，實現(xiàn)的制度設(shè)計并不一定能夠保證完全科學(xué)正確。

1.在設(shè)計保障項目方面責(zé)任不明確

長期以來，由于政府與企業(yè)、中央政府與地方政府之間養(yǎng)老保障責(zé)任不明，企業(yè)依賴政府、地方政府依賴中央政府的傾向日趨明顯，中央政府的責(zé)任和包袱越來越重。一些地方利用基本養(yǎng)老保險中過渡性養(yǎng)老金管理混亂，把統(tǒng)籌外項目納人基本養(yǎng)老保險支付范圍，部分地區(qū)統(tǒng)籌外項目已占實際支付的1/3左右，變相提高了基本養(yǎng)老保險的保障水平，增加了各級政府養(yǎng)老保險的隱性負(fù)擔(dān)。

2.在賬戶設(shè)計方面，債務(wù)不清晰，放大基金缺口和“空賬”

養(yǎng)老保險歷史債務(wù)是我國社會保障改革過程中最難解決的轉(zhuǎn)制成本。在設(shè)計養(yǎng)老保險改革方案，也就是從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的體制時，沒有采取專門方式處理轉(zhuǎn)軌成本。由于當(dāng)時只是將個人賬戶作為一個計發(fā)辦法，個人賬戶只是一個“名義賬戶”，各地沒有做實個人賬戶，無法割斷統(tǒng)、賬基金之間的聯(lián)結(jié)，沒有鎖定統(tǒng)籌基金的債務(wù)。由于財務(wù)上實行社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金混賬管理，允許統(tǒng)、賬基金相互調(diào)劑使用，基金管理未能實現(xiàn)向部分積累制過渡的目標(biāo)，仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。一些地方為滿足當(dāng)期支付需要，大量動用“中人”和“新人”積累的個人賬戶基金彌補社會統(tǒng)籌基金收支缺口，其結(jié)果是債務(wù)期間結(jié)構(gòu)的變換，即在暫時減少歷史債務(wù)的同時，持續(xù)擴大統(tǒng)籌基金的現(xiàn)實債務(wù)，增加了政府的養(yǎng)老保險債務(wù)規(guī)模。

3.2 運營管理風(fēng)險

基本養(yǎng)老保險制度的運營管理風(fēng)險是指由于各種潛在的管理失敗引發(fā)的風(fēng)險。包括由于制度不適應(yīng)、管理中出現(xiàn)的錯誤、無效的控制機制以及欺詐、養(yǎng)老基金被挪用導(dǎo)致的管理風(fēng)險。

1.養(yǎng)老金運營管理缺乏一套風(fēng)險控制機制

很長一段時間，各級政府主要注重養(yǎng)老保險的社會效果，忽略了其經(jīng)濟效應(yīng)和運行方式，缺乏一套風(fēng)險控制機制。在征收環(huán)節(jié)，由于政策規(guī)定彈性較大，缺乏統(tǒng)一調(diào)控和措施，各地費基和費率不一、差距很大，高低相差15%左右；由于繳費年限與最終受益之間缺乏制度關(guān)聯(lián)和激勵作用，企業(yè)和職工沒有繳費積極性，普遍縮短繳費期限。在管理環(huán)節(jié)，由于基金混賬管理，統(tǒng)籌基金未按收支需要實行有效管理和監(jiān)控，造成一定隱性損失；個人賬戶基金沒能形成資本、實施投資運營且高額計息，加大了“空賬”規(guī)模和政府負(fù)債。

2.養(yǎng)老基金管理混亂，存在違規(guī)風(fēng)險

由于個人賬戶管理權(quán)限高度集中，而且管理層次參差不齊，會產(chǎn)生基金的違規(guī)風(fēng)險。主要問題是：基金管理分散，成本過高，而效率很低；缺少專業(yè)的投資管理人才，基金管理混亂，收益率較低，缺少監(jiān)督與制衡機制，基金管理不透明，挪用情況時有發(fā)生，違規(guī)風(fēng)險大。只要繼續(xù)用這種管理運營辦法，養(yǎng)老金貶值、違規(guī)等風(fēng)險將嚴(yán)重威脅個人賬戶的安全，最終還可能使政府財政背負(fù)很大的財政負(fù)擔(dān)。況且僅僅出于對安全的過分關(guān)注，對風(fēng)險的過于擔(dān)憂，而使規(guī)模巨大的個人賬戶基金不進(jìn)行市場化運營，痛失基金增值的良機，實際上是一種更大的隱性風(fēng)險。

3.3 投資風(fēng)險

基本養(yǎng)老保險制度的投資風(fēng)險是指由于系統(tǒng)性市場不景氣、不良的投資戰(zhàn)略或者投資選擇不當(dāng)，使投資沒有產(chǎn)生預(yù)期回報帶來的風(fēng)險。包括信用風(fēng)險，貶值風(fēng)險，缺乏足夠的投資多樣化所導(dǎo)致的風(fēng)險、資產(chǎn)及其支付債務(wù)之間不匹配引發(fā)的風(fēng)險、由于行政干預(yù)將養(yǎng)老金投向沒有經(jīng)濟回報或有大量風(fēng)險的資產(chǎn)而產(chǎn)生的風(fēng)險等。

對于繳費結(jié)余養(yǎng)老金的使用，目前主要限于存入銀行和購買國債，而銀行存款和國債收益率低于工資增長率。因此，實際上并沒有對基金實行有效的保值增值，長此以往將使得養(yǎng)老金個人賬戶及統(tǒng)籌賬戶難以提供養(yǎng)老保險制度期望的替代率，養(yǎng)老金每年的貶值率所造成的基金損失將異常驚人。但是養(yǎng)老金投資是有風(fēng)險的，高收益也意味著高風(fēng)險。

1.政治、經(jīng)濟政策不穩(wěn)定的風(fēng)險

一國政治、經(jīng)濟政策不穩(wěn)定的風(fēng)險會造成金融資產(chǎn)價值的巨大波動，在發(fā)展中國家，政治、經(jīng)濟政策的不穩(wěn)定因素大于政治、經(jīng)濟制度較為成熟的國家；還有經(jīng)濟周期造成的投資風(fēng)險和不確定經(jīng)濟因素造成的投資風(fēng)險。1998年的金融危機與2008年的金融危機，給各國養(yǎng)老保險基金造成了巨大的損失，表明了養(yǎng)老保險基金貶值風(fēng)險是值得所有采取基金制的國家高度重視的風(fēng)險來源。

2.對養(yǎng)老基金投資限制過多造成投資不穩(wěn)定和低效率

從國外的情況看，個人賬戶社會保障基金的管理運作，是在市場化的基礎(chǔ)上政府管理和市場運作相結(jié)合。我國基本養(yǎng)老保險基金管理的現(xiàn)行規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個月的支付費用外，應(yīng)全部用于購買國債券和存人專戶，嚴(yán)禁投人其他金融和經(jīng)營性事業(yè)，任何部門、單位或個人不得利用基本養(yǎng)老保險基金在境內(nèi)外進(jìn)行其他形式的直接或間接投資。這種嚴(yán)格的基金投資管理政策僅追求較低風(fēng)險，忽略了養(yǎng)老基金必須達(dá)到一定投資收益率，會造成投資的不穩(wěn)定和低效率。這不僅不符合基金制養(yǎng)老金制度改革的本質(zhì)要求，而且使個人賬戶養(yǎng)老基金面臨巨大的通貨膨脹風(fēng)險和經(jīng)濟增長風(fēng)險。

3.4 償付能力風(fēng)險

償付能力風(fēng)險又稱為給付風(fēng)險。對于基本養(yǎng)老保險制度而言，償付能力風(fēng)險包括長壽風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險等。

1.長壽風(fēng)險

個人賬戶養(yǎng)老金制度通過正式的制度安排平滑個人一生的收入和消費需求。但是，由于個人賬戶的供款率是比照社會平均預(yù)期壽命厘定，當(dāng)以個人賬戶養(yǎng)老基金積累支付退休金時，有些個人可能面臨因其實際壽命超過社會平均預(yù)期壽命而導(dǎo)致的個人賬戶基金積累不足的風(fēng)險，即長壽風(fēng)險；而另一些人則可能出現(xiàn)個人賬戶積累過剩。因此，個人賬戶養(yǎng)老金將無法應(yīng)對個人長壽風(fēng)險。[4]

2.通貨膨脹風(fēng)險

養(yǎng)老金個人賬戶的通貨膨脹風(fēng)險是由于通貨膨脹率與記賬利率非同步變動引起的，通貨膨脹率與記賬利率的非同步變動關(guān)系，對養(yǎng)老金個人賬戶的危害乃至整個社會養(yǎng)老金的危害是顯而易見。其一，通貨膨脹使養(yǎng)老金只能從數(shù)量上增值，而不能從價值上增值，當(dāng)記賬利率小于通貨膨脹率時，還會使養(yǎng)老金貶值。其二，如果發(fā)生過高的通貨膨脹，即使改變養(yǎng)老基金的投資組合也難以避免貶值的危險。[5]

3.養(yǎng)老基金缺口加大

衡量基本養(yǎng)老保險償付能力風(fēng)險的大小可以用養(yǎng)老保險基金的收支缺口來表示。我國現(xiàn)實行的基本養(yǎng)老保險制度是繳費型的養(yǎng)老保險制度，基本上是企業(yè)職工自己為自己養(yǎng)老。1997年中國才實行社會基本養(yǎng)老保障制度，并且此后相當(dāng)長的一段時間，從制度到資金籌集管理、運作都處在試探摸索階段。社會化養(yǎng)老覆蓋面越來越大，財政對于養(yǎng)老赤字的補貼逐年加大。同時，法律法規(guī)嚴(yán)重缺位而導(dǎo)致的拖欠遲繳的后果也越來越嚴(yán)重。1997年養(yǎng)老改革前參加工作的老職工，他們改革前的工齡期間的巨額繳費被政府長期占用遲遲不予歸還，形成了巨額社保歷史欠賬，導(dǎo)致了養(yǎng)老金的巨大資金缺口。這樣，老職工的養(yǎng)老保障由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向個人賬戶制后就勢必出現(xiàn)“空賬”問題。不僅老職工的“視同繳費”賬戶空賬至今，新職工的個人賬戶被挪用彌補養(yǎng)老金收支缺口。社科院世界社保研究中心此前發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》顯示，截至2011年12月底，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬金額約為2.5萬億元，但實際上賬戶里做實的僅有2703億元，個人賬戶“空賬”已超兩萬億。中國基本養(yǎng)老保險基金的空賬運轉(zhuǎn)，給日后的資金償付問題帶來了巨大的壓力，加上出現(xiàn)了“提前退休”的現(xiàn)象，人口老齡化趨勢的加劇，導(dǎo)致養(yǎng)老基金賬戶資金嚴(yán)重虧空，使得政府必須解決“轉(zhuǎn)制成本”的問題。

參考文獻(xiàn)

[1]鄧大松，薛惠元：《社會保障風(fēng)險管理國際比較分析》[J]，《學(xué)術(shù)與實踐》2011年第2期。

[2]鄧大松，劉昌平等：《改革開放30年中國社會保障制度改革回顧、評估與展望》[M]中國社會科學(xué)出版社，2009年，第6頁。

[3]劉昌平：《實施做實、做大、做強戰(zhàn)略實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展》武漢，武漢大學(xué)社會保障研究中心。

[4]殷俊、趙偉：《社會保險基金管理新論》[M]，第337，338頁，武漢，武漢大學(xué)出版社，2007年。

[5]楊勇：《基于人口老齡化的養(yǎng)老保險風(fēng)險分析》[J]，新疆大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)、人文社會科學(xué)版），2012年1月第1期。