王萌萌

摘 要：反腐敗一直是我國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)。近年來(lái)，我國(guó)“審計(jì)風(fēng)暴”查處并打擊了一大批腐敗行為。本文從腐敗治理的現(xiàn)實(shí)和國(guó)家審計(jì)的職能出發(fā)，分析了國(guó)家審計(jì)面臨的獨(dú)立性不高、問(wèn)責(zé)不夠、腐敗治理監(jiān)督合作機(jī)制尚未建立、審計(jì)機(jī)關(guān)自身力量不足等問(wèn)題及其形成原因，并有針對(duì)性地從法律、權(quán)力、權(quán)利和道德四個(gè)層面提出了構(gòu)建國(guó)家審計(jì)推進(jìn)國(guó)家治理的路徑體系的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì)；腐敗治理；國(guó)家治理

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，其目標(biāo)是保障社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)委托人，即是人民群眾的根本權(quán)益，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家“良治”。腐敗就是運(yùn)用公共權(quán)力謀取私人利益，意味著公共權(quán)力的私有化，是國(guó)家治理中最嚴(yán)重的威脅之一。推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，是國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理“免疫系統(tǒng)”必須發(fā)揮的作用，從而更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的良好治理。

1 國(guó)家審計(jì)在推進(jìn)腐敗治理中的重要作用

國(guó)家審計(jì)發(fā)揮著預(yù)防、揭露和抵御社會(huì)經(jīng)濟(jì)中因腐敗而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)、障礙和矛盾的免疫系統(tǒng)功能，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為。而腐敗，本質(zhì)上是一種權(quán)力濫用行為，可見(jiàn)，要有效減少腐敗就必須對(duì)權(quán)力濫用行為進(jìn)行遏制。因而，作為權(quán)力制約機(jī)制的國(guó)家審計(jì)在腐敗治理中應(yīng)當(dāng)而且必須發(fā)揮積極作用。在《聯(lián)合國(guó)腐敗治理公約》中，審計(jì)被認(rèn)為是國(guó)家腐敗治理的“四大支柱”之一。受托責(zé)任論的觀點(diǎn)認(rèn)為，審計(jì)是為了保證受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面、有效履行的一種經(jīng)濟(jì)控制，而腐敗則會(huì)妨礙受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行。

2 國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)腐敗治理中面臨的問(wèn)題

根據(jù)筆者對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的歸納分析，國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)國(guó)家腐敗治理中的不足突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是審計(jì)獨(dú)立性不高。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家審計(jì)管理體制屬于行政型審計(jì)模式，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性受到限制。公眾也反映審計(jì)獨(dú)立性不夠的問(wèn)題。二是審計(jì)問(wèn)責(zé)不夠。這些年通過(guò)加大對(duì)大案要案的查處力度，嚴(yán)懲了一批犯罪分子，但是，審計(jì)問(wèn)責(zé)不夠，追責(zé)力度不強(qiáng)，導(dǎo)致權(quán)力未得到有效的監(jiān)督。三是腐敗治理監(jiān)督合作機(jī)制尚未建立。盡管我國(guó)已經(jīng)形成了中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和國(guó)家預(yù)防腐敗局等監(jiān)督機(jī)制，但是各監(jiān)督主體之間在總體上處于單打獨(dú)斗的狀態(tài)，未實(shí)現(xiàn)信息共享，未形成整體合力。四是審計(jì)機(jī)關(guān)自身力量不足。

3 國(guó)家審計(jì)推動(dòng)腐敗治理的路徑體系構(gòu)建

上述問(wèn)題的形成主要有以下四個(gè)層面的原因：

從法律層面來(lái)看，盡管法律確定了國(guó)家審計(jì)在腐敗治理中的權(quán)力和職責(zé)，但是，由于新中國(guó)審計(jì)制度建立時(shí)間還不長(zhǎng)，我國(guó)審計(jì)法律法規(guī)在腐敗治理方面還不夠完善，主要表現(xiàn)在兩方面：一是法律規(guī)定不夠全面和合理，造成審計(jì)權(quán)力“虛化”。二是法律的約束力不強(qiáng)。

從權(quán)力層面分析，《審計(jì)法》對(duì)審計(jì)職權(quán)做了明確規(guī)定，審計(jì)職權(quán)大致可分為兩部分，一是審計(jì)檢查權(quán)，二是審計(jì)處罰權(quán)。但是由于《審計(jì)法》主要規(guī)定的是審計(jì)職權(quán)，對(duì)于違反職權(quán)的后果規(guī)定卻很少，這導(dǎo)致審計(jì)權(quán)力的約束力并不強(qiáng)。從檢查權(quán)看，也主要集中在資料審查權(quán)，且對(duì)執(zhí)行職務(wù)行為的阻礙有法律后果的也僅此一項(xiàng)。在行使檢查權(quán)時(shí)，更多的還要依賴其他國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)助和配合。從審計(jì)處罰權(quán)來(lái)看，基本上沒(méi)有行政處罰權(quán)，而只有建議權(quán)，這樣一種權(quán)力配置，必然導(dǎo)致屢審屢犯，屢犯屢審，不能從源頭上解決問(wèn)題。

從權(quán)利層面出發(fā)，公眾既是權(quán)力腐敗的受害者，也是治理權(quán)力腐敗的權(quán)利主體。公眾參與國(guó)家審計(jì)能將社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題、民生問(wèn)題，甚至腐敗問(wèn)題及時(shí)暴露出來(lái)，為審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的安排提供參考，有助于推動(dòng)審計(jì)整改工作的順利開(kāi)展。但是，我國(guó)公眾參與式審計(jì)還剛剛起步，尚存在許多不足：一是公眾參與腐敗治理的意識(shí)不強(qiáng)。二是公眾參與國(guó)家審計(jì)的途徑還比較單一。三是公眾參與國(guó)家審計(jì)缺乏操作性條款。

從道德層面觀察，審計(jì)機(jī)關(guān)以德治腐，就是通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的良好自律對(duì)被審計(jì)單位或個(gè)人施加影響，提高他們的道德修養(yǎng)，減少腐敗行為的發(fā)生?？梢哉f(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)在社會(huì)公眾中的總體形象較好，得到了普遍贊同，但是，也存在一些不足，如審計(jì)機(jī)關(guān)形象在地區(qū)之間、層級(jí)之間發(fā)展不均衡，審計(jì)經(jīng)費(fèi)自理也未普遍推行，這都對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的整體形象造成了一些不良影響。針對(duì)上述問(wèn)題及原因，我們?cè)噺姆?、?quán)力、權(quán)利和道德四個(gè)層面出發(fā)，構(gòu)建國(guó)家審計(jì)推動(dòng)腐敗治理的路徑體系：

（一）法律層面。治理腐敗的根本在于健全法制，從制度上加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理腐敗的重要組成部分，除了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面的制度完善、促進(jìn)建立健全反腐敗監(jiān)督法律制度體系外，更要完善國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)國(guó)家治理腐敗方面的自身法律建設(shè)。首先，在反腐倡廉的制度體系或根本性法律中明確國(guó)家審計(jì)的權(quán)力和職責(zé)，使國(guó)家審計(jì)治理腐敗有規(guī)可循，師出有名。其次，完善審計(jì)法律法規(guī)。進(jìn)一步明確審計(jì)權(quán)限，擴(kuò)大審計(jì)在腐敗治理中的權(quán)力，對(duì)于不配合審計(jì)的情形要提出相應(yīng)的法律后果和責(zé)任追究條款；對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索落實(shí)較少的問(wèn)題，制定并落實(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)移送案件線索的反饋落實(shí)機(jī)制。

（二）權(quán)力層面。國(guó)家審計(jì)是一種權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的行為，因此，國(guó)家審計(jì)的權(quán)力規(guī)定必須切實(shí)有效。一是增加國(guó)家審計(jì)在腐敗治理中的權(quán)力，比如，為了盡快落實(shí)審計(jì)線索，在外圍調(diào)查結(jié)束后，審計(jì)人員可以提請(qǐng)其他監(jiān)督機(jī)關(guān)適時(shí)介入案件線索查處，聯(lián)合監(jiān)督職權(quán)，取得更充足的證據(jù)，提高案件線索的查處率。二是完善國(guó)家審計(jì)權(quán)力。按照有權(quán)必有責(zé)，違法必懲處的原則，除了對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的權(quán)力提出制約要求外，也要對(duì)阻礙審計(jì)權(quán)力行使的行為提出處罰措施，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)相應(yīng)處罰權(quán)。

（三）權(quán)利層面。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)看，公眾是腐敗監(jiān)督的外部力量，也是最根本的力量，最近發(fā)生的劉鐵男案件，就是由網(wǎng)絡(luò)實(shí)名舉報(bào)引發(fā)的。在國(guó)家審計(jì)中引入包括社會(huì)組織、民間機(jī)構(gòu)、新聞媒體、人民大眾在內(nèi)的公民參與，并從審計(jì)計(jì)劃立項(xiàng)、審計(jì)項(xiàng)目參與、審計(jì)線索發(fā)現(xiàn)、審計(jì)結(jié)果利用、審計(jì)問(wèn)題整改等各環(huán)節(jié)建立具體制度規(guī)定，可以提高權(quán)利制約腐敗的效果。

（四）道德層面。腐敗會(huì)侵蝕社會(huì)倫理道德，破壞公平與正義原則，因此，腐敗也是一個(gè)道德問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)推動(dòng)道德制約腐敗有兩個(gè)著力點(diǎn)：一是促進(jìn)道德規(guī)定的完善，可參照美國(guó)的做法，推動(dòng)出臺(tái)《公務(wù)員道德法》。二是加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身形象建設(shè)。要加強(qiáng)以“責(zé)任、忠誠(chéng)、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”為核心的審計(jì)文化建設(shè)，通過(guò)提高審計(jì)軟實(shí)力，樹立國(guó)家審計(jì)治理腐敗良好形象，并通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)的示范效應(yīng)，促進(jìn)社會(huì)廉政氛圍的形成。

腐敗治理是一個(gè)長(zhǎng)期的、綜合性的系統(tǒng)工程，國(guó)家審計(jì)立足于充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職權(quán)，通過(guò)完善審計(jì)治腐的法律體系，增強(qiáng)審計(jì)治腐的監(jiān)督權(quán)力，建立審計(jì)治腐的公民參與機(jī)制以及樹立審計(jì)治腐的良好職業(yè)形象，推動(dòng)以法、以權(quán)、以民、以德等多層面、全方位的國(guó)家腐敗治理，有效回應(yīng)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需求，既是對(duì)自身職權(quán)行使是否適當(dāng)、到位的檢視，又是對(duì)國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的具體路徑進(jìn)行的有益探索。

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