關(guān)婧

在某地區(qū)或者某組織存在管理交叉漏洞，多個(gè)組織都不愿去管理的區(qū)域叫做“三不管”?！叭还堋钡亟绲慕煌ā⑿l(wèi)生、治安、規(guī)劃等方面隱患重重，由于處在政策、地理空間的邊緣位置，職能、責(zé)任劃分不明晰，行政管理的“手”鞭長(zhǎng)莫及，“多頭管理”往往導(dǎo)致“多頭不管”，“三不管”地界往往成為滋養(yǎng)諸多亂象的溫室。

糾結(jié)10年未解決

萬(wàn)源路地處北京市豐臺(tái)區(qū)與大興區(qū)交界地段，道路兩旁建有航天醫(yī)院、航天中學(xué)、萬(wàn)源廣場(chǎng)、公交車總站、菜市場(chǎng)，周圍小區(qū)人口密布，有12條線路的公交車在此地停靠，人流量、車流量龐大。但是道路狹窄，造成萬(wàn)源路擁堵情況十分嚴(yán)重。一千多米的路，早晚高峰要堵車將近1個(gè)小時(shí)。附近居民稱：“該路段路況不好由來(lái)已久，但問(wèn)題始終沒(méi)有得到解決?！边@段路中，最少有7處管理重疊，一段豐臺(tái)區(qū)管轄，一段大興區(qū)管轄，兩區(qū)互相交叉，別說(shuō)是普通市民了，就是專業(yè)人員也未必搞得清楚。讓這里患上“交通便秘癥”的根源，是“多頭不管”。

家住萬(wàn)源路附近的陳女士告訴記者，早在2005年她已經(jīng)向豐臺(tái)區(qū)、大興區(qū)政府反映過(guò)萬(wàn)源路的問(wèn)題了，當(dāng)時(shí)豐臺(tái)區(qū)給的答復(fù)是：該路為大興區(qū)公路局負(fù)責(zé)管理。而大興區(qū)回復(fù)說(shuō)：萬(wàn)源路不屬于路政局大興分局管轄道路，在該地區(qū)道路中只有東渠路屬路政局大興分局管轄。東渠路改造主要是舊宮鎮(zhèn)政府投資改造的，舊宮鎮(zhèn)政府改造路段也只是集賢橋至成壽寺路段。而萬(wàn)源路起點(diǎn)處104國(guó)道至集賢橋段長(zhǎng)850米屬豐臺(tái)區(qū)和航天部轄區(qū)。對(duì)此，陳女士認(rèn)為：“這是一個(gè)被踢來(lái)踢去的‘皮球，無(wú)人肯為這段路負(fù)責(zé)?！?/p>

由此可見(jiàn)，萬(wàn)源路交通亂象，幾乎已經(jīng)構(gòu)成了一種“存在即是合理”的邏輯，之所以難以改進(jìn)，除了“多頭不管”的棘手之外，當(dāng)?shù)貜?fù)雜的地理分布狀況也是重要阻礙。時(shí)隔近10年的問(wèn)題，如今情況如何呢？

為了了解現(xiàn)在萬(wàn)源路的狀況，記者到了當(dāng)?shù)卣{(diào)查走訪，想看看這“三不管”地區(qū)如今是何模樣。記者來(lái)到萬(wàn)源路，發(fā)現(xiàn)這條路好像是修了，但是只有十字路口以西的路拓寬了，但十字路口以東卻沒(méi)有修過(guò)的痕跡。一位司機(jī)告訴記者：“萬(wàn)源路十字路口以西這幾百米的路修了兩三年，終于修得差不多了，可是路西道路拓寬，涌入了比修路前更多的汽車，但路東沒(méi)修，道路依舊狹窄，這路就更堵了?！泵刻焐习啾亟?jīng)這條路的龔然無(wú)奈地告訴記者：“這條路修了一半，每天上下班還是很堵，要提前1小時(shí)出門才能放心，坐車過(guò)這幾百米的時(shí)候特別擔(dān)心，生怕前面會(huì)出點(diǎn)事故，上班路上總是提心吊膽的?！边@樣看來(lái)這條路只修一半，非但擁堵問(wèn)題沒(méi)有解決，反而導(dǎo)致問(wèn)題更加嚴(yán)重。為什么這條路只修了一半？帶著這個(gè)疑問(wèn)，記者嘗試著聯(lián)系了兩區(qū)的市政委、規(guī)劃局等多個(gè)部門。

記者首先電話聯(lián)系了豐臺(tái)區(qū)政府、市政委。豐臺(tái)區(qū)市政委道路科一位工作人員告訴記者，2012年，北京市路政局統(tǒng)一委托豐臺(tái)區(qū)修建萬(wàn)源路（包括大興區(qū)內(nèi)的580米），豐臺(tái)這半條路已基本收尾完成，但是大興區(qū)界內(nèi)由于道路兩旁商戶拆遷問(wèn)題達(dá)不成一致，與周圍居民商討噪音賠償?shù)貌坏酵咨频慕鉀Q，所以路東遲遲沒(méi)有修，如果這些問(wèn)題處理得當(dāng)，那么剩下的580米預(yù)計(jì)下半年內(nèi)便可修繕完成。至于路西什么時(shí)候修，取決于大興區(qū)這邊的辦事效率。

于是，記者又聯(lián)系了大興區(qū)政府、市政委、規(guī)劃局。大興區(qū)規(guī)劃局市政科工作人員告訴記者，萬(wàn)源路屬于大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)管轄，應(yīng)聯(lián)系當(dāng)?shù)卣?，記者把電話又打到大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)政府，辦公室的工作人員向記者表示，他們也接到過(guò)很多市民反映這條路的情況，萬(wàn)源路十字路口以西行政劃分為大興區(qū)，但路邊的門臉?lè)繗w南郊農(nóng)場(chǎng)所有，大興如若拆遷需經(jīng)過(guò)南郊農(nóng)場(chǎng)同意，而且萬(wàn)源北路是航天部家屬院，歸航天部管轄。所以不是說(shuō)大興區(qū)想拆就拆的。

當(dāng)記者想要聯(lián)系南郊農(nóng)場(chǎng)時(shí)，電話一直無(wú)人接聽(tīng)，截至發(fā)稿日，南郊農(nóng)場(chǎng)的電話仍未打通。

記者調(diào)查了解到，阻礙修路的重要原因在于道路兩側(cè)商戶的拆遷問(wèn)題得不到解決。據(jù)悉，四大因素阻礙拆遷：一是拆遷戶的抵觸情緒，安置和補(bǔ)償款達(dá)不到老百姓的要求，為政府的工作帶來(lái)很大的難度；二是政府自身對(duì)拆遷政策及補(bǔ)償款不滿意，無(wú)法給拆遷戶一個(gè)滿意的交待；三是被拆遷地段屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，是屬地政府重要的稅收來(lái)源，一旦拆遷會(huì)給屬地政府帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的損失；四是被拆遷地段有可能被劃分到其他行政單位管轄。

記者從萬(wàn)源路道路兩旁商戶處了解到，他們這個(gè)門臉?lè)吭缭谖辶昵熬驼f(shuō)要拆遷了，但時(shí)至今日拆遷的事宜還是沒(méi)有什么進(jìn)展。

一個(gè)十字路口的問(wèn)題，難倒了6個(gè)部門?；撕芏鄷r(shí)間，問(wèn)了這么多部門，可是到最后，還是有很多疑問(wèn)沒(méi)得到答案。問(wèn)題依舊得不到解決。

絕非個(gè)案 “三不管”地帶頻現(xiàn)

據(jù)悉，萬(wàn)源路的“三不管”地帶并非個(gè)例。位于舊宮鎮(zhèn)與亦莊交界處的靈秀山莊小區(qū)現(xiàn)停車亂象。記者發(fā)現(xiàn)，盡管是中午時(shí)分，但該處鮮有空地，擠入了各種不同類型的轎車。原本能同時(shí)通過(guò)3輛轎車的通道如今只剩下一輛小轎車通行的空間。由于此地也屬于“三不管”地帶，致使大批車輛以橫七豎八的形態(tài)凌亂停放，甚至堵塞交通要道。窄小的車距，使倒車、停車變成了一項(xiàng)令人極其頭疼的技術(shù)活兒。駕齡10年的老司機(jī)劉師傅透露，每次從這里出入都成了驚弓之鳥(niǎo)，生怕突然聽(tīng)見(jiàn)金屬磕碰、摩擦的聲響。靈秀小區(qū)停車亂象始終處于“三不管”的尷尬局面，半年多來(lái)停車量一路“瘋漲”，現(xiàn)在每天停在通道的車竟已高達(dá)120余輛。亂停車不僅對(duì)附近居民出行造成困難，甚至一度帶來(lái)安全隱患，人車矛盾不斷發(fā)生。除了車輛間?？窟^(guò)于密集，不少車硬是“鉆空子”，或停在機(jī)動(dòng)車道上，或斜插在街沿上，完全阻斷了人行道。其中，還有部分車輛的車蓋上積了厚厚一層灰，明顯是很久沒(méi)有移動(dòng)過(guò)了?！斑@些都是二手車?yán)习宓能嚕囘€沒(méi)賣出去之前就先停在這里?！备浇用裣蛴浾叻从?，這些無(wú)人照管的車大約在10輛左右。針對(duì)這種亂象，小區(qū)居民說(shuō)，他們找了五六個(gè)部門，卻都說(shuō)管不了，交警部門認(rèn)為此處不是他們的管轄區(qū)，城管表示“可以管小商小販，但管不了停車”。街道就此問(wèn)題上報(bào)過(guò)區(qū)建交委，希望能在此設(shè)立一個(gè)規(guī)范的停車場(chǎng)，以此改善交通亂象，但此路不屬于市政路段，無(wú)法管理。endprint

不僅是交通，環(huán)境污染無(wú)人治理也常常出現(xiàn)在“三不管”地帶。北京大廠邵府鄉(xiāng)和三河燕郊鎮(zhèn)交界處，也屬于“三不管”地區(qū)，此地的臭水溝、垃圾堆是難以攻克的市容環(huán)境頑癥。記者前往途中，離臭水溝還有一段距離時(shí)，一股垃圾的惡臭味就穿透密封的車窗竄入鼻子里。臭水溝外圍由鐵絲網(wǎng)圍墻圈起。在通往臭水溝的小路上，馬路旁的樹(shù)上掛著各種顏色的塑料袋，整條路的路面上都鋪著從垃圾車上撒落的各種垃圾。迎面駛來(lái)一輛垃圾車，車后揚(yáng)起的塵土讓人睜不開(kāi)眼。在當(dāng)?shù)夭稍L時(shí)，記者問(wèn)當(dāng)?shù)卮迕?，臭水溝是否影響到他們?nèi)粘Ｉ?？村民們說(shuō)，不光有影響，而且影響非常大。村民告訴記者，此處夏天的時(shí)候，蚊蠅到處亂飛。每到晚上，味道很大，非常嗆鼻子。本來(lái)應(yīng)該是老百姓散步的地方，現(xiàn)在誰(shuí)都躲著。在這居住了一年多的張慧跟記者抱怨說(shuō)：“現(xiàn)在門口的環(huán)境太差了，垃圾亂七八糟地堆著，果皮藥盒什么都有，氣味刺鼻難聞，夏天沒(méi)法開(kāi)窗戶！”

據(jù)悉，街道、路面清潔工作，往往是通過(guò)環(huán)衛(wèi)行政部門主導(dǎo)，以“招標(biāo)”的方式分托給清潔公司，而清潔公司則根據(jù)合同及規(guī)范明文，對(duì)各個(gè)路段的保潔責(zé)任進(jìn)行分配，而那些偏僻地帶或行政跨區(qū)的“曖昧”路段，往往沒(méi)有明確的劃分依據(jù)，或者根本就沒(méi)有被納入到“保潔”的地理版圖中，邊緣地帶的環(huán)保指數(shù)，既不和行政部門的“政績(jī)”直接掛鉤，也不影響清潔公司的收益，這就為滋生垃圾亂象撕開(kāi)了缺口。另外，不堪重負(fù)的垃圾消化設(shè)施也讓邊緣地段的衛(wèi)生狀況雪上加霜。

在采訪過(guò)程中，被臭水溝、垃圾所困的村民的訴求是：第一，在有關(guān)垃圾處理問(wèn)題上，希望政府能起到主導(dǎo)作用，牽頭引導(dǎo)村民，而不是靠村民自發(fā)來(lái)解決問(wèn)題。第二，治理貴在堅(jiān)持。很多村民都反映，上面一要檢查，大家就一起行動(dòng)，立馬就能干凈個(gè)10天半個(gè)月的，可完了以后該臟還是臟，該沒(méi)人管還是沒(méi)人管。關(guān)鍵是政府在這方面應(yīng)有長(zhǎng)效機(jī)制或有效舉措，讓村子能一直干凈下去。第三，在垃圾治理問(wèn)題上政府應(yīng)加大宣傳力度。

治理新法

記者在采訪中了解到，造成“三不管”地帶的原因很多，一是歷史遺留問(wèn)題，當(dāng)初行政區(qū)域在劃分時(shí)，相關(guān)的管理權(quán)限沒(méi)有及時(shí)移交；二是隨著城市的建設(shè)，特別是一些道路被打通之后，原本清晰的界限被高度重疊，導(dǎo)致管理權(quán)限漸漸模糊；三是在土地交易過(guò)程中，“三不管”地區(qū)對(duì)土地進(jìn)行了置換或劃撥，后續(xù)的工作沒(méi)有跟上。

想要解決城市管理邊界不清的問(wèn)題，一方面要建立協(xié)商機(jī)制，出現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)；另一方面，建立長(zhǎng)期的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制也是有效途徑之一，包括跨區(qū)聯(lián)合、跨行業(yè)聯(lián)合、資源共享；此外，個(gè)別區(qū)域可以采取委托執(zhí)法管理的方式，把管理權(quán)賦于單獨(dú)一方，使問(wèn)題盡快得到解決。雙方加強(qiáng)定期的交流溝通，做到齊抓共管；加強(qiáng)互相間的協(xié)作，提升雙方管理能級(jí)。

“三不管”地帶管理權(quán)限互相交叉或模糊不清存在爭(zhēng)議，如果一方治理好了，另一方行動(dòng)滯后，那么治理效果就會(huì)大打折扣。“三不管”地帶到底應(yīng)該怎么管治？

中科院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員陳銳向記者表示：“在區(qū)域?qū)用嫔辖鉀Q一些歷史遺留問(wèn)題。從城市治理角度考慮，需要在運(yùn)行機(jī)制上創(chuàng)新。以前責(zé)、權(quán)、利三者之間沒(méi)有形成一個(gè)有效聯(lián)動(dòng)、有機(jī)制衡的長(zhǎng)效機(jī)制。要想破解‘三不管問(wèn)題，一是要針對(duì)責(zé)、權(quán)、利不同的角色劃分重視運(yùn)行績(jī)效考核的實(shí)操性方案。該方案應(yīng)把目前的政績(jī)觀和百姓重視的問(wèn)題作對(duì)接，既要符合市民的基本利益和訴求，同時(shí)體現(xiàn)目前城市發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，兩者互動(dòng)。二是設(shè)立一個(gè)常設(shè)綜合性的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域性問(wèn)題進(jìn)行整體性問(wèn)責(zé)。建立起整個(gè)全流程的治理多環(huán)節(jié)的調(diào)控機(jī)制。加強(qiáng)城市運(yùn)行的績(jī)效監(jiān)管?！眅ndprint