倪紅日

基于我國(guó)稅收征管的基礎(chǔ)，稅制改革必須考慮征管成本。

目前，圍繞“營(yíng)改增”的稅制改革正在如火如荼地推進(jìn)。成效顯著的同時(shí)，也面臨著一些更加艱難的選擇。由于“營(yíng)改增”既涉及到增值稅和營(yíng)業(yè)稅兩大稅種的改革，又涉及到中央與地方分稅制的進(jìn)一步調(diào)整，由此又牽扯到消費(fèi)稅改革，所以，需要有統(tǒng)籌兼顧的思維來(lái)設(shè)計(jì)下一步進(jìn)程。

第一個(gè)統(tǒng)籌兼顧的思維是，稅制改革需要統(tǒng)籌稅收收入功能與調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)功能之間的關(guān)系。“營(yíng)改增”既要著眼對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更要重視增值稅等稅制的收入功能。在實(shí)現(xiàn)收入功能和發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作用之間，不宜過分強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)功能，需要統(tǒng)籌兼顧兩種功能作用。

第二個(gè)統(tǒng)籌兼顧的思維是，稅制公平性與稅收政策之間的關(guān)系。目前“營(yíng)改增”應(yīng)該矯正的是增值稅與營(yíng)業(yè)稅對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的不公平性，而改革后的稅制目標(biāo)應(yīng)該是公平和中性，而非造成產(chǎn)業(yè)之間的另一種情形的不公平性。

第三個(gè)統(tǒng)籌兼顧的思維是，稅制改革與中央、地方的分稅制之間關(guān)系。調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，是中央文件已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的原則。本輪的稅制改革已經(jīng)涉及到了中央和地方分稅制的進(jìn)一步完善問題，“營(yíng)改增”后，地方稅源很可能會(huì)發(fā)生重大變化，因?yàn)闋I(yíng)業(yè)稅是地方稅的最大收入來(lái)源，約占地方本級(jí)稅收收入的50%左右。在“營(yíng)改增”后，如何解決地方稅源問題，是“營(yíng)改增”中必需考慮和解決的問題。

為此，根據(jù)各方討論，大致可以歸納為三種意見：第一種是將營(yíng)業(yè)稅全部改為增值稅后，開征新的零售稅，作為地方稅的主要稅種。在開征零售稅的同時(shí)，為穩(wěn)定宏觀稅賦，需要降低增值稅的稅率。

第二種是，將全部營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，徹底取消營(yíng)業(yè)稅稅種，結(jié)束增值稅與營(yíng)業(yè)稅雙軌狀態(tài)；同時(shí)將特種消費(fèi)稅改革為一般消費(fèi)稅，將消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)。

第三種是，將部分行業(yè)的營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，繼續(xù)保留營(yíng)業(yè)稅，在我國(guó)維持增值稅和營(yíng)業(yè)稅并存格局。根據(jù)“營(yíng)改增”規(guī)模狀況，適度將中央稅下放給地方（車船稅），或者小幅調(diào)整中央與地方共享稅分享比例。我們假定30%的營(yíng)業(yè)稅收入改為增值稅，地方財(cái)政收入只會(huì)減少3500多億元，將車船稅劃歸地方稅，就彌補(bǔ)了地方稅收入減少的60%多。這樣中央和地方財(cái)政分稅制調(diào)整的難度會(huì)大大降低。

筆者建議在3年內(nèi)先按照第三方案進(jìn)行，同時(shí)研究第二和第一方案以及更多的方案，對(duì)中央與地方分稅方案進(jìn)行系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，然后經(jīng)過評(píng)估再確定進(jìn)一步的行動(dòng)方案。

第四個(gè)統(tǒng)籌兼顧的思維是，稅制改革與稅收征管之間的關(guān)系。著眼于我國(guó)現(xiàn)實(shí)稅收征管能力和改革成本的考慮，我國(guó)稅收征管的基礎(chǔ)，一是中國(guó)的納稅人數(shù)量多；二是，中國(guó)人基本上沒有自然人直接納稅的傳統(tǒng)習(xí)慣，公民納稅遵從度相對(duì)較低。因此稅制改革必須考慮征管成本。

第五個(gè)統(tǒng)籌兼顧的思維是，各個(gè)稅種之間的關(guān)系。目前“營(yíng)改增”已經(jīng)涉及到了增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅的聯(lián)動(dòng)改革。例如，環(huán)境保護(hù)稅的開征，初期只涉及到部分污染物排放。收費(fèi)改為稅收問題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，環(huán)境保護(hù)稅制度涉及到與現(xiàn)行多個(gè)對(duì)化石燃料征稅的稅種（如資源稅、消費(fèi)稅等）的重組問題，所以都需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的思維和設(shè)計(jì)。endprint