房立洲+陳觀林

導(dǎo)讀：近年來，“城管塔西佗陷阱”有日益加劇的趨勢。在內(nèi)部職能增多、外部輿論誤解的時代語境下，城管人員面臨巨大壓力，影響了城管執(zhí)法效率的提高。著眼于“前饋控制”的分析視角，有助于探討破解“城管塔西佗陷阱”的方法路徑。

近年來，我國的城市管理日益受困于“塔西佗陷阱”①已是一個不爭的事實(shí)。隨著城市化的急速推進(jìn)，一方面是城市管理職能的急劇擴(kuò)張，另一方面卻是城管妖魔化的不斷加劇。在已屢見不鮮的“城管打人事件”等負(fù)面報道中，無論有理無理，不管有為無為，城管都無一例外地被推向輿論的風(fēng)口浪尖，引來集體圍觀，繼而遭致漫天口水，誘發(fā)如潮惡評。城管到底怎么了？為什么今天的城管很受傷？在構(gòu)建和諧社會的語境下，城管到底該如何作為？城管積極作為是對還是錯？今天我們需要建設(shè)什么樣的城管？諸如此類問題，正日益成為困擾各級政府、學(xué)術(shù)界以及社會有識之士的重大課題。本文擬從前饋控制②的視角切入，探求強(qiáng)化城管效能建設(shè)、提升城管社會滿意度的現(xiàn)實(shí)路徑。

一、妖魔化：城管“塔西佗陷阱”的表征

新世紀(jì)以來的城市管理內(nèi)容一直在不斷拓展和深化?！吧瞎芴?，下管地，中間管空氣，地下管管網(wǎng)”，已成了城管人員的自我寫照，有些城市的城管人員為此喊出了“5+2”、“白+黑”、“星期六一定不休息、星期日休息不一定”的城管人員拼命干精神，可見城管工作的艱難和辛苦。但城管內(nèi)容的拓展、范圍的擴(kuò)大和職能的延伸并未給城管帶來良好的社會口碑，恰恰相反，城管工作的滿意度在同級部門比較中，卻始終在低位徘徊（據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，如表1）。

總體來看，城市管理和執(zhí)法的環(huán)境很不理想。城管塔西佗陷阱的突出表現(xiàn)是城管的妖魔化傾向有越發(fā)加重的趨勢，主要表現(xiàn)在以下五個方面：

（一）管理行為的妖魔化

城管人員的執(zhí)法行為，即使是正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ?，一旦與管理對象發(fā)生言語或肢體上的沖突，就被某些別有用心或有所企圖的人冠以“城管又罵人了”、“城管又打人了”等無端指責(zé)，影響了城管人員的正常執(zhí)法活動。

（二）城管隊(duì)伍的妖魔化

城管個別負(fù)面事件的持續(xù)放大或發(fā)酵產(chǎn)生的漣漪效應(yīng)，逐漸波及整個城市管理隊(duì)伍，使得這支隊(duì)伍即使整體作風(fēng)優(yōu)良，素質(zhì)過硬，也難逃被整體矮化、丑化和妖魔化的厄運(yùn)。一個不爭的事實(shí)是，城管隊(duì)伍形象的好壞與管理任務(wù)的多寡多年來一直呈反態(tài)增長趨勢。

（三）政策措施的妖魔化

城市管理似乎總夾在中間，其政策舉措的有或無、嚴(yán)或?qū)?，在使一方滿意的同時，也必定招致另一方的反對。如限制養(yǎng)犬，嚴(yán)了飼養(yǎng)者反對，松了居民反對，總有一方不滿意，使城市管理經(jīng)常陷入兩難。因此，城管任何一項(xiàng)政策、舉措甫一出臺，往往都會遭遇較大的“社會抗體”。隨著城市建設(shè)水平和市民訴求的不斷推高，隨著更多、更嚴(yán)、更細(xì)城管政策、舉措的出臺，必將進(jìn)一步把城管推向社會的風(fēng)口浪尖，這也許是城市化進(jìn)程中城市管理必須經(jīng)歷的“陣痛”和付出的代價。

（四）社會口碑的妖魔化

1.媒體放大發(fā)酵

在不少城管“公眾事件”中，一個不容回避的事實(shí)是，不少媒體都成了推波助瀾的始作俑者。其實(shí)，城管作為城市化進(jìn)程中的一個新興群體，其自身也在不斷完善當(dāng)中，且管理內(nèi)容龐雜，大多是社會的“頑癥”，在當(dāng)前城管法規(guī)體系建設(shè)尚不完善的情況下，產(chǎn)生一些負(fù)面問題在所難免，但關(guān)鍵在于作為輿論喉舌的媒體如何引導(dǎo)公眾視角。任何一個事件都是立體的、具有多面性的，如果媒體一遇此類事件，都秉持挖掘負(fù)面新聞以博取眼球的心態(tài)，那城管工作辛苦奉獻(xiàn)的主流就會被抹殺，城管工作的社會生態(tài)也必將處于持續(xù)不斷的惡化之中。前不久發(fā)生的合肥城管集體湊錢買下攤販余貨以及武漢城管曹祥超與攤販“對跪”事件，折射的是城管群體在面對媒體和社會公眾時的恐懼和無奈。

2.公眾圍觀起哄

每一起城管“公眾事件”，實(shí)質(zhì)上都體現(xiàn)了管與被管的博弈。在圍觀人群中，有曾經(jīng)被城管執(zhí)法過的對象，有抱有同情弱者心態(tài)的市民，也有曾經(jīng)是小商小販流動經(jīng)營的受益者。管與被管的階層分野，此時成了城管與圍觀公眾之間的利益對立。隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的普及，如今網(wǎng)絡(luò)圍觀已呈遠(yuǎn)超現(xiàn)場圍觀之勢。廣大網(wǎng)民的不斷拍磚灌水產(chǎn)生了強(qiáng)大的輿論疊加效應(yīng)，直接制造了每況愈下的城管大環(huán)境，也使城市管理多年來積累的正面形象喪失殆盡。

3.部門齟齬抵觸

雖然都是政府的職能工作部門，但無論從縱向還是橫向來看，城管與其他部門的關(guān)系也頗有些尷尬。

橫向來看，城管與其他部門之間的關(guān)系近年來有日益緊密的趨勢。由于不少地方都在積極推行“大城管”，城管作為牽頭實(shí)施部門，要不時給相關(guān)部門分工派活，實(shí)施統(tǒng)一考核，表面上看是城管權(quán)力在加大，殊不知，這是城管管了許多本不是職能范圍內(nèi)的、本該其他部門管而沒有管好的事情，在當(dāng)前行政管理體制下，城管實(shí)際上充當(dāng)了諸多矛盾的“下水道”，[1]如Z市的城市管理職能已從2004年成立之初的150多項(xiàng)拓展為現(xiàn)在的484項(xiàng)。但城管的這種多做多為并沒有提升自身的地位，反而遭致更多類似于“貪權(quán)求大”的惡名。更有甚者，有些部門把城管委叫成了“剩管委”，意思是，我們不想管或者我們難管的事，都由你來管，城管在政府序列中的地位由此可見一斑。

縱向來看，Z市這幾年推行的是“兩級政府，三級管理，四級服務(wù)”的城管體制，城市管理的很多實(shí)際操作事項(xiàng)都隨著“條塊結(jié)合，以塊為主；屬地管理，重心下移”的實(shí)施，如翻斗車般地傾倒給了屬地的街道甚至社區(qū)，導(dǎo)致街道、社區(qū)不堪重負(fù)，產(chǎn)生強(qiáng)烈不滿，這是城管部門在Z市政府滿意單位評價基層測評中年年都排末尾的主要原因。

（五）作風(fēng)效能的妖魔化

對城管，民間有許多帶有矮化甚至丑化的稱謂，如管垃圾的、亂罰款的、抓小販的，等等，雖帶偏見，但也反映出社會對城管執(zhí)法的普遍不滿。這種不滿，有可能是受傳統(tǒng)偏見的耳濡目染，但根源是某些城管人員在實(shí)施管理、執(zhí)法行為時過于簡單、低效、粗暴和不合情、不合理的做法。同時，處在城市化過程中的城市較之以往自會暴露出較多的問題，城管成了矛盾比較多、難題相對集中的領(lǐng)域之一，如廣告設(shè)置如雨后春筍，渣土亂投屢禁不絕，違章搭建層出不窮，車輛亂停比比皆是，游商販賣此禁彼出，等等。殊不知，這些矛盾和難題都是城市建設(shè)中的老大難問題，有些由于體制、時間等因素一時很難解決，但生活訴求被不斷推高的社會公眾卻難于接受——盡歸之于城管作風(fēng)懶散、素質(zhì)不高、效率低下。城管部門作為城市運(yùn)行的“總管家”，“挨板子”就成了家常便飯，一些城市建設(shè)和發(fā)展的“欠賬”、“壞賬”和“死賬”都被記在了“城管頭上”。endprint

無論哪種形式的妖魔化，歸根結(jié)底，都是社會對城管集體仇視的爆發(fā)性發(fā)作，是城管領(lǐng)域久治不愈且在不斷變異的“流感”。只有辨明其“發(fā)病機(jī)理”，才能找到治愈的“良方”。

二、社會資本流失：產(chǎn)生城管“塔西佗陷阱”的主要原因

最早提出“社會資本”③概念的是法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄，他認(rèn)為：社會資本是實(shí)際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對某種持久性的網(wǎng)絡(luò)的占有密不可分的，這一網(wǎng)絡(luò)是大家共同熟悉的、得到公認(rèn)的，而且是一種體制化關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)。[2]哈佛大學(xué)政治學(xué)與社會學(xué)教授羅伯特·帕特南明確將社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率”。[3]

充足而多樣的社會資本是城市管理得以順利開展的關(guān)鍵所在，也是城市管理工作贏得社會理解、支持和參與的感情紐帶。城管“塔西佗陷阱”的存在，其根本原因是以信任、規(guī)范、社會網(wǎng)絡(luò)等為核心內(nèi)容的社會資本的流失。

（一）信任流失

有主動信任流失和被動信任流失兩個方面。主動信任流失主要源于城管自身。政策法規(guī)的欠科學(xué)性、管理和執(zhí)法行為的隨意性、行業(yè)風(fēng)紀(jì)的松散性、職業(yè)素質(zhì)的短板以及與社會溝通渠道的缺失等，都容易削弱城市管理贏得社會信任的基礎(chǔ)。被動信任流失主要來自于媒體的曝光、公眾的惡評等產(chǎn)生的窗口效應(yīng)、放大效應(yīng)以及變異效應(yīng)等“三大效應(yīng)”。[4]

（二）網(wǎng)絡(luò)阻滯

從全國來看，許多城市已陸續(xù)建立起一套有利于推進(jìn)城市管理的“縱向到底，橫向到邊”的管理網(wǎng)絡(luò)，也為許多城管舉措的實(shí)施提供了體制和機(jī)制上的保證。但總體來看，網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行還不夠順暢，主要表現(xiàn)在：部門間的利益鴻溝和推諉扯皮、社會公眾的排異反應(yīng)以及社會參與城管的停滯狀態(tài)等，所有這些都影響了城市管理的效率和美譽(yù)度。

（三）權(quán)威不足

筆者以為，當(dāng)前城市管理的權(quán)威性并不是像某些人說的那樣在不斷擴(kuò)張，而是被職能不斷膨脹掩蓋下的嚴(yán)重不足。一方面，城管的法律地位有待確定。據(jù)粗疏統(tǒng)計(jì)，城管執(zhí)法涉及的法規(guī)有200多部，但沒有一部是“自己”的，城管至今沒有一套“屬于自己”的專門法規(guī)，“七八頂大蓋帽，管不住一個破草帽”，表面上體現(xiàn)了城管執(zhí)法的軟肋，實(shí)際上彰顯的是法律和制度供給不足的硬傷；另一方面，城管也因?yàn)樯厦鏇]有能直接隸屬掛靠的部門而一直被譽(yù)為“沒有爺娘”，城管工作的開展更多地靠多方奔走呼告以引起政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

（四）規(guī)范失靈

城市管理涉及到對管理對象利益的調(diào)整和行為的約束，如廣告設(shè)置、流動經(jīng)營、停車監(jiān)管等，不能沒有一系列行之有效的制度規(guī)范。從實(shí)際來看，每個城市為了便于管理都建立了一套立足實(shí)際的規(guī)范體系。但規(guī)范建立中的一個“通病”是，內(nèi)部討論多，而社會意見征求和普及宣傳少，公眾對相關(guān)規(guī)范不甚了了，或規(guī)范脫離管理實(shí)際，導(dǎo)致規(guī)范執(zhí)行中因信任缺失而產(chǎn)生“失靈”問題。此外，社會公眾的城管意識薄弱，也是產(chǎn)生規(guī)范“失靈”的又一重要原因。

三、作為困境：城管“塔西佗陷阱”的弊害分析

“塔西佗陷阱”的存在，使城管部門（人員）作為或不作為、勤作為或懶作為都將面臨利益、名譽(yù)以及形象等方面的風(fēng)險，有時哪怕不經(jīng)意的一個主客觀因素，都能使這種風(fēng)險系數(shù)放至無限大。城管“塔西佗陷阱”的弊害主要有：

（一）執(zhí)法自信受挫

這樣那樣的城管負(fù)面新聞的廣泛傳播，使城管人員在履責(zé)時容易產(chǎn)生“一朝被蛇咬，十年怕井繩”的畏難情緒和“做多錯多”的消極心理，而自身利益、名譽(yù)以及形象等方面的考量也使其在履責(zé)時顧慮重重，生怕因一時行為給自己招致非議和厄運(yùn)。因此，即使在面對占道經(jīng)營、無證游商等依法該取締的違法行為時，城管人員執(zhí)法的積極性、底氣和“硬度”也大打折扣，甚至睜一只眼閉一只眼，任其在眼皮底下我行我素，從而大大影響了執(zhí)法的效率和效果。不可否認(rèn)，這也是當(dāng)前某些城市一些城管老大難問題久難根治、反而愈演愈烈的原因之一。

（二）不法行為滋長

城市管理中“管”與“被管”歷來是此消彼長，博弈激烈，管理人員的自信不足、激流勇退直接導(dǎo)致了管理對象的肆無忌憚，得寸進(jìn)尺。一些商販面對過于“柔性”的執(zhí)法，膽量和欲望迅速增大，違規(guī)占道、亂搭亂建、違規(guī)養(yǎng)犬等行為就逐漸從“地下”走向“陽光”，同時引發(fā)一向依法行事的店家、業(yè)主產(chǎn)生強(qiáng)烈的“破窗效應(yīng)”，“法”被踐踏之時，“搭便車”就成了常態(tài)，“公地悲劇”④于是愈演愈烈。

（三）社會運(yùn)行失調(diào)

整潔有序是城市正常運(yùn)行的“臉面”。但唯有較高文明素養(yǎng)的公民和有序高效的管理，才能確保城市的整潔有序，而這又有賴于堅(jiān)定、高效的城管執(zhí)法。在執(zhí)法猶疑、疲軟的環(huán)境下，垃圾亂拋、不法經(jīng)營、車輛亂停、噪音擾民等行為就會無休止地侵占正常有序的“公共空間”，使城市運(yùn)行患上“功能紊亂失調(diào)癥”，陷城市居民于無窮的痛苦之中。

（四）社會和諧弱化

城管妖魔化和“塔西佗陷阱”，是對城管的不信任、不認(rèn)同、不理解、不支持等社會情緒的集中反映，反過來會進(jìn)一步削弱城市管理執(zhí)法的權(quán)威，加大管理執(zhí)法的難度，使管理對抗事件易發(fā)、多發(fā)，陷入惡性循環(huán)并進(jìn)一步在更廣的范圍內(nèi)滲透蔓延，給和諧社會構(gòu)建帶來不利的影響。

（五）政府公信走低

政府的公信力是建立在對社會有序而高效的管理基礎(chǔ)之上的。城管作為的“失位”和管理效率的下降，也大大影響政府在社會公眾中的口碑。城管“塔西佗陷阱”的存在，不只“城門失火”，也“殃及池魚”，作為主管的政府難辭其咎。因此，一個垃圾到處飛的城市，一個游商滿街走的城市，一個市場亂哄哄的城市，很難想象政府在社會公眾中會有較高的社會滿意度，也很難想象其經(jīng)營城市能有充足而豐富的社會資本。

四、前饋控制：消除城管“塔西佗陷阱”的策略設(shè)計(jì)

城管“塔西佗陷阱”的存在，固然有客觀上的原因，但要求城管必須在主觀上引起足夠重視，強(qiáng)化策略設(shè)計(jì)和制度安排，未雨綢繆，前移關(guān)口，推進(jìn)每一項(xiàng)工作時都力求“考慮準(zhǔn)備在前面，行動落實(shí)在后面”，努力在主客觀、內(nèi)外部、軟硬件等方面實(shí)現(xiàn)“前饋控制”。endprint

（一）加大宣傳，強(qiáng)化輿論上的前饋控制

在社會公眾對城管的認(rèn)識上，有個“先入為主”的問題。近年來，媒體對城管的負(fù)面報道不少，社會非議也較多，使社會對城管形成了片面和反面的“認(rèn)識定勢”。從另一方面看，也確實(shí)是城管自身的宣傳很不到位，把本該占領(lǐng)的輿論陣地白白拱手讓出。為搶占社會輿論的主導(dǎo)權(quán)，在對城管的認(rèn)識和評價上，城管部門一定不能讓“媒體引導(dǎo)社會”，而應(yīng)堅(jiān)持“全面謀劃，宣傳先行”，確立“城管引導(dǎo)媒體，媒體引導(dǎo)社會”的意識，加大對城管全面工作、政策法規(guī)、隊(duì)伍建設(shè)、重大舉措等方面的正面宣傳，尤其是對一些管理執(zhí)法中的“敏感”區(qū)域，要事先通過宣傳進(jìn)行疏導(dǎo)和“排雷”，努力集聚城管工作的“正能量”。

（二）統(tǒng)籌安排，強(qiáng)化設(shè)計(jì)上的前饋控制

城市管理中的許多老大難問題，有相當(dāng)一部分并不是具體舉措和人員作風(fēng)上的問題，其“根子”其實(shí)在制度設(shè)計(jì)和前端管理上。如污水亂排有可能是規(guī)劃設(shè)計(jì)問題，道路反復(fù)破損可能是建設(shè)上的問題，攤販東壓西冒可能是生存權(quán)未得到妥善安置問題，處置推諉扯皮可能是職責(zé)劃分不清問題，問題該不該管可能是管理標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)問題，等等。只有明其根本，才能實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。因此，城管部門一定要積極爭取，利用一切可為我所用的法制、制度等管理資源，樹立前置思維和戰(zhàn)略眼光，強(qiáng)化立法，編制標(biāo)準(zhǔn)，完善制度，強(qiáng)化管理，細(xì)化舉措，統(tǒng)籌謀劃，力爭使每一項(xiàng)管理舉措及由此產(chǎn)生的后果都有所考慮和預(yù)防，始終把握主動，防患未然。如針對城市家具中的“特殊材質(zhì)”問題，提前實(shí)現(xiàn)“備貨”，可以大大減少因破損修理不及時而造成的管理上的被動。如針對社區(qū)洗頭店夜間噪音擾民問題，可在社區(qū)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)時，就不納入洗頭店設(shè)計(jì)，即可從根本上解決這一民生矛盾。如庭院改善工程，在建設(shè)方案設(shè)計(jì)時就一攬子考慮后續(xù)維護(hù)管理的責(zé)任落實(shí)和資金安排，這樣就會減少不必要的“磨擦”。

（三）科技強(qiáng)管，強(qiáng)化手段上的前饋控制

信息化、機(jī)械化等先進(jìn)手段越來越成為城市管理提升效能的關(guān)鍵增長點(diǎn)。本世紀(jì)初由國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推廣的數(shù)字城管⑤再造了傳統(tǒng)城市管理流程，極大地提高了城市管理效率，從根本上實(shí)現(xiàn)了“發(fā)現(xiàn)問題靠舉報，處置問題靠突擊，解決問題靠批示”的被動局面，實(shí)現(xiàn)了問題的“第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置和第一時間解決”。但數(shù)字城管只是促進(jìn)了問題的快速發(fā)現(xiàn)和解決，還不能更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對所有城市管理對象問題的“未發(fā)先知”。這兩年在杭州、寧波等地逐漸發(fā)展起來的智慧城管⑥在不久的將來，將能很好地解決這一問題。如井蓋破損、污水排放河道、地下管線隱患等，在問題未發(fā)生時，事先安裝的傳感器就已經(jīng)將相關(guān)數(shù)據(jù)信息傳至城管中心系統(tǒng)，有效控制了不良后果和事件的發(fā)生。但建設(shè)“智慧城管”，需要充分利用新一代信息技術(shù)，全面實(shí)現(xiàn)城市管理要素、過程和決策等全方位的智能化，最終推動城市管理公共服務(wù)能力的提升。[5]

（四）固本強(qiáng)基，強(qiáng)化隊(duì)伍上的前饋控制

隊(duì)伍建設(shè)是城市管理的根本。城管的被妖魔化、掉入“塔西佗陷阱”固然有社會的偏見、誤解等客觀的因素，但隊(duì)伍在作風(fēng)、能力和素質(zhì)等方面存在的短板也是一個不容忽視的因素。城管工作要取信于民，必須加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，著力在轉(zhuǎn)變作風(fēng)上下功夫，主動下基層接地氣，落實(shí)“四問四權(quán)”（問情于民，問需于民，問計(jì)于民，問績于民；知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)），確保務(wù)實(shí)為民，廉潔高效。要不斷提高自己的能力素質(zhì)，懂業(yè)務(wù)，會管理，察民意，講藝術(shù)，有境界，通過過硬的自身素質(zhì)成功化解管理執(zhí)法中有可能出現(xiàn)的矛盾隱患，將一切問題消解在萌芽狀態(tài)中。

（五）全民共管，強(qiáng)化參與上的前饋控制

城管工作千頭萬緒，涉及到方方面面，不能只靠城管一個方面的“單打獨(dú)斗”。實(shí)踐證明，在社會治理中，除了政府強(qiáng)化管理，吸引社會公眾的有序參與，在有效化解管理分歧中也具有特殊的功效。社會參與理論是指在社會事務(wù)的治理中，應(yīng)當(dāng)從以往政府或市場為中心的單一參與模式，向政府、市場、社會、公民等多個群體或組織為中心的多元參與模式轉(zhuǎn)變。多中心治理理論是由諾貝爾獎得主經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆提出的，是公共事務(wù)管理領(lǐng)域的創(chuàng)新性成果，基于深入的理論論證和豐富的實(shí)證分析，其核心是“在私有化和國有化兩個極端之間，存在其他多種可能的治理方式，并且能有效率地運(yùn)行”。[6]如在容易引發(fā)爭議的犬類管理和河道治污中，Z市充分調(diào)動社會力量參與管理。通過在個別社區(qū)成立犬類自治協(xié)會，實(shí)現(xiàn)“社會的事社會管”，由協(xié)會對違規(guī)養(yǎng)犬的事在社區(qū)進(jìn)行張榜公示，強(qiáng)化社會組織內(nèi)的自我教育和輿論壓力，由此減少管理對象與城管部門的直接矛盾，在管與被管之間建立了一個緩沖地帶；在河道治理中充分發(fā)揮“民主”的作用，堅(jiān)持“河道治理不治理以及怎么治理由百姓說了算”，通過在報紙上廣泛征集民意，按民意多少確定要治理的河道，從而找到最佳的治理方案和利益平衡點(diǎn)。在庭院改善中，Z市還探索出社區(qū)居民自發(fā)成立“民間改善辦”的做法，推選熱心居民擔(dān)任改善辦主任，定期召集由居民代表組成的改善辦成員，負(fù)責(zé)收集居民意見、查看現(xiàn)場、監(jiān)督實(shí)施、落實(shí)整改、組織評議等工作，并建立了周例會制、輪值辦公制、即時溝通制和全程參與制等制度，將庭院改善真正辦成一項(xiàng)民生工程、實(shí)事工程，改到了百姓心坎上，求得了城市管理與民生訴求的“最大公約數(shù)”。此外，Z市通過組織城管志愿者、熱心市民組建“城管和事佬”隊(duì)伍化解基層矛盾的做法，也是在主動排解管理糾紛中的一項(xiàng)有益實(shí)踐。

（六）多方調(diào)研，強(qiáng)化源頭上的前饋控制

調(diào)查研究也是實(shí)現(xiàn)管理關(guān)口前移的一個重要方法。城市管理中的大多數(shù)管理矛盾和執(zhí)法沖突，集中到一點(diǎn)都是管理尺度把握的準(zhǔn)確性問題，過與不及都會激發(fā)管理雙方的對抗，而“度”的準(zhǔn)確把握有賴于研究實(shí)踐。當(dāng)前城市管理中存在的一些突出問題和矛盾，有的其實(shí)早有“苗頭”，完全可以通過事先的研究加以預(yù)防，實(shí)現(xiàn)堵源治本。如城管民意方面，可以通過對以往執(zhí)法中“事故多發(fā)地帶”以及相關(guān)案卷的研究分析，努力發(fā)現(xiàn)普遍民意的利益關(guān)注點(diǎn)以及城管形象的失分點(diǎn)，由此制定有的放矢的治理預(yù)案。中醫(yī)理論認(rèn)為，“有其內(nèi)必形諸于外”。但凡事后爆發(fā)的一些焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，總有一些可以為治理提供線索的“蛛絲馬跡”，即使日常監(jiān)管也莫不如此，關(guān)鍵在于研究和發(fā)現(xiàn)。城市防汛應(yīng)急方面，有些地方總是一到雨天就大面積積水，其根子可能是道路低洼、管道堵塞、下水道設(shè)施設(shè)計(jì)不科學(xué)等原因，所以必須通過城管部門的大量實(shí)地考察研究，努力發(fā)現(xiàn)表層原因下的深層次規(guī)律，如此才能真正掌握主動，把好事辦實(shí)，把實(shí)事辦好，收到事半功倍之效。endprint

城市管理工作繁難辛苦，在如火如荼的城市建設(shè)和改善民生中的意義和地位越來越突出。遺憾的是，日益加重的妖魔化和“塔西佗陷阱”卻成了城管部門的“阿喀琉斯之踵”，也成了城管工作人員管理執(zhí)法中“不能承受之重”的一道心理暗影。補(bǔ)強(qiáng)這一“腳踵”，消除這一“暗影”，除了需要全社會的努力，城管部門也必須迎難而上，破舊立新，尤其要有統(tǒng)籌的思想、主動的姿態(tài)和戰(zhàn)略的眼光，努力“把一切工作做在前面”，如此，城管“塔西佗陷阱”才能逐步被填平，城管工作終能成為城管人員和社會公眾心中崇高而光榮的職業(yè)。

注釋：

①塔西佗陷阱：得名于古羅馬時代的歷史學(xué)家塔西佗，通俗地講就是指當(dāng)政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認(rèn)為是說假話、做壞事，這一定律在近年來的社會群體突發(fā)事件中有充分的體現(xiàn)。

②前饋控制：指通過觀察情況、收集整理信息、掌握規(guī)律、預(yù)測趨勢，正確預(yù)計(jì)未來可能出現(xiàn)的問題，提前采取措施，將可能發(fā)生的偏差消除在萌芽狀態(tài)中，為避免在未來不同發(fā)展階段可能出現(xiàn)的問題而事先采取的措施。

③社會資本是相對于經(jīng)濟(jì)資本和人力資本的概念，它是指社會主體（包括個人、群體、社會甚至國家）間緊密聯(lián)系的狀態(tài)及其特征，其表現(xiàn)形式有社會網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、信任、權(quán)威、行動的共識以及社會道德等方面。

④當(dāng)資源或財產(chǎn)有許多擁有者，他們每一個人都有權(quán)使用資源，但沒有人有權(quán)阻止他人使用，由此導(dǎo)致資源的過度使用，即為“公地悲劇”。如草場過度放牧、海洋過度捕撈等。

⑤數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)，簡稱數(shù)字城管，是綜合運(yùn)用“3S”（GIS、GPS、RS）和”2C”（Computer、Communication）等現(xiàn)代信息技術(shù)，量化管理行為，再造管理流程，從而實(shí)現(xiàn)管理效率提升的一種城市管理新模式。

⑥智慧城管是充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、信息融合、網(wǎng)絡(luò)通訊、數(shù)據(jù)分析與挖掘等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，強(qiáng)化信息獲取自動化、監(jiān)督管理精細(xì)化，業(yè)務(wù)職能協(xié)同化，服務(wù)手段多樣化，輔助決策智能化、執(zhí)法手段人性化，通過信息資源整合實(shí)現(xiàn)城市管理要素、城市管理過程、城市管理決策等全方位的智慧化。

參考文獻(xiàn)：

[1]單士兵.用合理的制度破解“對跪”困境[N].人民日報，2013-04-16（5）.

[2]李惠斌，楊雪冬.社會資本與社會發(fā)展[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[3]羅伯特·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[4]唐鈞.“共管”破解城管困境[N].人民日報，2013-04-03（5）.

[5]陳觀林，李圣權(quán)，王赟萃.架設(shè)浙江智慧城管的“12 319”[J].信息化建設(shè)，2013（10）.

[6]周悅，崔煒.社會參與理論下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀分析與機(jī)制構(gòu)建[J].前沿，2012（17）.

責(zé)任編輯：王 縉endprint