李永清

導(dǎo)讀：大數(shù)據(jù)背后隱含著巨大的管理價(jià)值。如何從我國(guó)城市管理的實(shí)際出發(fā)，深度挖掘大數(shù)據(jù)對(duì)提升城市精細(xì)化管理意識(shí)力、決策力和執(zhí)行力的價(jià)值，將是推進(jìn)城市精細(xì)化管理的重要探索。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，如何扭轉(zhuǎn)城市管理缺位、不到位的局面，預(yù)防和減少“城市病”，是一個(gè)迫切需要探索的重要課題。大數(shù)據(jù)提供了一把破解城市精細(xì)化管理困局的鑰匙。然而，在我國(guó)城市管理中，大數(shù)據(jù)只得到簡(jiǎn)單初步的應(yīng)用，制約了城市精細(xì)化管理能力的提升，下一步應(yīng)把大數(shù)據(jù)作為推進(jìn)城市管理精細(xì)化的具有革命性意義的戰(zhàn)略資源，多用善用。

一、以大數(shù)據(jù)提升城市精細(xì)化管理的意識(shí)力

意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)。提升城市精細(xì)化管理能力，首要的問(wèn)題是增強(qiáng)精細(xì)化管理意識(shí)。近年來(lái)，雖然精細(xì)化管理意識(shí)在逐步加強(qiáng)，但總體上看，精細(xì)化管理意識(shí)仍然較薄弱，面臨著如何強(qiáng)化的問(wèn)題。大數(shù)據(jù)把人們對(duì)精細(xì)化管理的認(rèn)識(shí)提高到了一個(gè)新的階段。

（一）“大數(shù)據(jù)”是一種管理理念

“大數(shù)據(jù)”的核心理念是“一切皆可量化”，[1]因?yàn)樗压芾碚嬲⒃跀?shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用基礎(chǔ)上。由此派生出“4V”分理念：Volume即海量的數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)的完整性，Variety即數(shù)據(jù)間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，Velocity 即數(shù)據(jù)能更快地滿足實(shí)時(shí)性需求，Value即運(yùn)用數(shù)據(jù)分析形成價(jià)值（這是“4V”中最重要的一點(diǎn)）。這四個(gè)分理念不僅與精細(xì)化管理的“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”理念一脈相承，與“注重細(xì)節(jié)、立足專業(yè)、科學(xué)量化”的原則一致，而且能夠豐富、細(xì)化和深化我們對(duì)精細(xì)化管理的認(rèn)識(shí)。如果城市管理者把“4V”意識(shí)內(nèi)化于心，就能極大增強(qiáng)精細(xì)化管理的主動(dòng)性，使精細(xì)化管理成為每一個(gè)管理者的自覺(jué)行為。

（二）大數(shù)據(jù)是一種管理技術(shù)

精細(xì)化管理需要對(duì)管理空間細(xì)化、管理對(duì)象量化、管理流程優(yōu)化，需要運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化、科學(xué)化的手段，使管理的各單元精確、高效、協(xié)同及持續(xù)運(yùn)行，而這離不開(kāi)精確、高效的技術(shù)。在推進(jìn)城市精細(xì)化管理中，我們提出無(wú)縫隙、全時(shí)段、全方位覆蓋和無(wú)死角的管理目標(biāo)，但心有余而力不足，這一目標(biāo)可望不可即；我們建設(shè)城市管理數(shù)據(jù)庫(kù)、地理信息平臺(tái)、數(shù)字化城管、智慧城市，但效果不盡人意，原因是精細(xì)化管理的數(shù)據(jù)收集、提取和處理遇到了技術(shù)瓶頸。數(shù)據(jù)沒(méi)有互聯(lián)、互通、互享、互用，城市精細(xì)化管理難以有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

城市精細(xì)化管理的技術(shù)框架由空間信息目錄和交換技術(shù)、空間信息承載與可視技術(shù)、空間信息數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)以及應(yīng)用服務(wù)門戶技術(shù)4個(gè)重點(diǎn)技術(shù)方面構(gòu)成，[2]大數(shù)據(jù)技術(shù)與這個(gè)技術(shù)框架是吻合的。大數(shù)據(jù)時(shí)代，達(dá)到“太字節(jié)”（Terabyte， TB）量級(jí)以上的數(shù)據(jù)，現(xiàn)有IT技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和軟硬件工具難以在有限的時(shí)間內(nèi)，對(duì)其進(jìn)行有效的感知、獲取、管理、處理和利用，只有物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、三網(wǎng)融合等新技術(shù)的發(fā)展，才能滿足應(yīng)用需求。這些大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)整合、共享、開(kāi)放和集成運(yùn)用，能夠搭建新一代智慧化信息平臺(tái)，使科技與城市管理更加融合，為城市管理精細(xì)化水平升級(jí)提供了有力的技術(shù)保障。

（三）大數(shù)據(jù)是一種管理文化

大數(shù)據(jù)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的概念，而是一種內(nèi)涵豐富的管理文化。它通過(guò)技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，以及數(shù)據(jù)的全面感知、收集、分析、共享，為人們提供了一種全新的看待世界的文化。第一，它是一種尊重事實(shí)的文化。數(shù)據(jù)是對(duì)客觀事實(shí)的記錄，如果不尊重?cái)?shù)據(jù)，不以敬畏之心對(duì)待數(shù)據(jù)，就會(huì)把數(shù)據(jù)當(dāng)作“可以任意打扮的小姑娘”。第二，它是一種追求精確的文化。我們可以用圖案、聲音、文字來(lái)描繪事實(shí)，而用數(shù)據(jù)描述的事實(shí)，是最精準(zhǔn)、最銳利的。第三，它是一種推崇理性和邏輯的文化。有了數(shù)據(jù)就要計(jì)算，計(jì)算與邏輯、理性密切相關(guān)。[3]在城市管理的范疇里，大數(shù)據(jù)的意義在于對(duì)城市實(shí)施更全面、透徹的管理，為公眾提供更便捷、實(shí)時(shí)的服務(wù)。

從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)對(duì)管理的挑戰(zhàn)，其實(shí)是對(duì)管理文化的挑戰(zhàn)：在管理終端數(shù)量增長(zhǎng)、數(shù)據(jù)空間變化和市民期望升高的形勢(shì)下，城市管理如何實(shí)現(xiàn)從平面的、實(shí)體的事件管理向虛擬的、立體的數(shù)據(jù)拓展轉(zhuǎn)變。

這種基于數(shù)據(jù)的管理文化，實(shí)質(zhì)是精細(xì)化管理文化，是對(duì)粗放式管理文化的根本性變革，無(wú)論是對(duì)管理的體制機(jī)制，還是對(duì)管理的手段方式，都是一次全新的設(shè)計(jì)和創(chuàng)造。用這種新管理文化對(duì)城市精細(xì)化管理進(jìn)行導(dǎo)引、調(diào)節(jié)、控制，必將激活流程、運(yùn)作、資源、責(zé)任、監(jiān)督等管理要素，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)矯正管理行為，從而有效提高精細(xì)化管理水平。

二、以“大數(shù)據(jù)”提升城市精細(xì)化管理的決策力

決策支持系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化混合的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)特征與“大數(shù)據(jù)”特征高度吻合?！按髷?shù)據(jù)”技術(shù)的深入研究和應(yīng)用，必將為城市精細(xì)化管理的決策力的提升帶來(lái)新的發(fā)展動(dòng)力和更為廣闊的空間。[4]

（一）大數(shù)據(jù)有利于決策的科學(xué)化，使精確決策成為可能

決策的精確性來(lái)源于信息的全面性、準(zhǔn)確性和信息的對(duì)稱性。小數(shù)據(jù)時(shí)代，信息很難滿足“三性”要求：城市管理者對(duì)于數(shù)據(jù)（包括信息、檔案與資料等）在決策當(dāng)中的重要性認(rèn)識(shí)不夠，收集數(shù)據(jù)的意識(shí)不強(qiáng)；城市管理“點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)”，然而有關(guān)的數(shù)據(jù)非常匱乏；城市管理的數(shù)據(jù)收集不及時(shí)；城市管理的數(shù)據(jù)碎片化，數(shù)據(jù)種類不齊全、內(nèi)容不詳盡；數(shù)據(jù)條塊化分割、冗余重復(fù)；數(shù)據(jù)歸納不科學(xué)、分析不專業(yè)，數(shù)據(jù)的挖掘和梳理不夠。這些導(dǎo)致數(shù)據(jù)在決策中的應(yīng)有作用不能完全發(fā)揮。

大數(shù)據(jù)的特征之一，就是城市管理者要有“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策”的自覺(jué)。決策時(shí)要“基于實(shí)證”、“基于事實(shí)”，而不是“差不多”的模糊經(jīng)驗(yàn)判斷。要重視數(shù)據(jù)，相信數(shù)據(jù)，靠數(shù)據(jù)說(shuō)話，有收集數(shù)據(jù)的意識(shí)和手段。

大數(shù)據(jù)的特征之二，就是要求數(shù)據(jù)的完整性和綜合性。大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段賦予了人們?cè)诟囝I(lǐng)域、更多層次獲取以往前所未有的信息的機(jī)會(huì)，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出體量大、類型多、電子化的特點(diǎn)，數(shù)據(jù)量級(jí)從TB級(jí)到PB級(jí)、ZB級(jí)；數(shù)據(jù)類型從結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，拓展到文本、音頻、視頻、圖片、地理位置、Web 頁(yè)面、微博、及時(shí)通訊等其他半結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)；電子數(shù)據(jù)占比大幅提高。在這種背景下，城市管理不再是數(shù)據(jù)匱乏，而是數(shù)據(jù)“更多”，即圍繞任何一個(gè)想要解決的城市管理問(wèn)題，我們都可以比過(guò)去任何時(shí)候獲取更多的數(shù)據(jù)，城市管理不再是無(wú)“米”之炊。endprint

大數(shù)據(jù)的特征之三，就是要求數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。城市管理不再僅僅是定性管理，更多的是量化管理，即數(shù)據(jù)能提供城市管理更多細(xì)節(jié)，并且能不斷放大這些細(xì)節(jié)，使城市管理者能把所管理的城市家底摸清楚，精確掌握管理的每一個(gè)對(duì)象、內(nèi)容、狀態(tài)、位置、屬性等，做到心中有數(shù)，一目了然。這種基于事實(shí)和數(shù)據(jù)的量化分析，為城市管理相關(guān)政策的制定提供高準(zhǔn)確率的參考性和預(yù)見(jiàn)性，使決策最大程度貼近事實(shí)，有效避免盲目臆想、憑印象、靠推測(cè)的感性決策。例如城市規(guī)劃方面，通過(guò)對(duì)城市地理、氣象等自然信息和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、人口等人文社會(huì)信息的挖掘，可以為城市規(guī)劃提供強(qiáng)大的決策支持。城市交通擁堵方面，通過(guò)收集數(shù)據(jù)，進(jìn)行車流量的統(tǒng)計(jì)，對(duì)同時(shí)段不同區(qū)域擁堵原因做出分析，就能夠?qū)⒔煌ㄐ畔⒖梢暬?，?duì)同時(shí)段不同區(qū)域擁堵原因做出分析，可為道路規(guī)劃的制定提供參考。將各部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確提煉和構(gòu)建交通預(yù)測(cè)模型，可以有效模擬未來(lái)交通的運(yùn)行狀態(tài)，檢驗(yàn)規(guī)劃方案的可行性，避免“拍腦袋”決策。這為交通科學(xué)決策和管理提供了一條便捷又較為可行的路。突出的案例是，愛(ài)爾蘭首都都柏林已經(jīng)與IBM合作，利用實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)來(lái)簡(jiǎn)化公共交通。大數(shù)據(jù)策略幫助了該地區(qū)的公交順暢運(yùn)行。

（二）大數(shù)據(jù)有利于發(fā)現(xiàn)城市管理過(guò)程中的工作規(guī)律和相關(guān)關(guān)系，使管理者找到更多解決問(wèn)題的最佳方案成為可能

“相關(guān)性”，也是大數(shù)據(jù)賦予決策的重要價(jià)值，它意味著城市管理的考量將從因果關(guān)系轉(zhuǎn)向相關(guān)關(guān)系。小數(shù)據(jù)時(shí)代，只能從事簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)采集處理工作，城市管理重在分析問(wèn)題發(fā)生的原因，探尋“為什么”。大數(shù)據(jù)時(shí)代，重在尋找“是什么”，因?yàn)樗梢詫?duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行由粗及細(xì)、由表及里的深度挖掘分析，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行建模，利用所建的模型將城市管理內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性、規(guī)律性從數(shù)據(jù)中找出來(lái)。這就要求管理者養(yǎng)成全方位的數(shù)據(jù)控制和精細(xì)分析數(shù)據(jù)的文化和習(xí)慣，崇尚理性分析，通過(guò)從多個(gè)角度和多個(gè)層次對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)不斷提煉、精心篩選，從而打開(kāi)管理者的思維空間，找到解決問(wèn)題的最佳方案。例如，對(duì)供水、排水、排污、電力、燃?xì)狻V播電視、電話電纜、移動(dòng)通訊等地下管線及其附屬設(shè)施的管理這個(gè)老大難問(wèn)題，大數(shù)據(jù)開(kāi)出了解決良方：經(jīng)過(guò)地下管線普查，建立地下管線數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)地下管線的數(shù)據(jù)即時(shí)交換、共建共享、動(dòng)態(tài)更新。相關(guān)管理部門通過(guò)對(duì)地下管線密度或受力數(shù)據(jù)的區(qū)域橫向比對(duì)，預(yù)測(cè)分析出工程項(xiàng)目對(duì)鄰近管線的影響，從而使建設(shè)方案得到最大程度的優(yōu)化，避免“拉鏈路”現(xiàn)象。

（三）大數(shù)據(jù)有利于管理者精準(zhǔn)了解和把握城市管理現(xiàn)有和潛在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，使決策的針對(duì)性和實(shí)效性增強(qiáng)成為可能

例如在城市的安防管理方面，如何識(shí)別什么樣的建筑物容易發(fā)生火災(zāi)，紐約市政府的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。紐約市政府通過(guò)對(duì)非法建筑業(yè)使用大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集信息，包括對(duì)非法建設(shè)的建筑物等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，原來(lái)只能容納6個(gè)人后來(lái)卻住入60個(gè)人的建筑就比較容易引發(fā)火災(zāi)，且這些建筑物逃生口往往被堵塞，危害更大。紐約市對(duì)1938年之前的建筑是否做過(guò)抵押、被投訴等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，根據(jù)分析一系列過(guò)往記錄，紐約房管部門可以判斷該建筑物是否有火災(zāi)危險(xiǎn)?，F(xiàn)在紐約風(fēng)管局已通過(guò)大數(shù)據(jù)識(shí)別了70%有危險(xiǎn)的建筑物。這樣，就可以根據(jù)危險(xiǎn)建筑物的分布，有針對(duì)性地安排消防力量。[5]

（四）大數(shù)據(jù)有利于制訂精密的管理制度和一系列具體而周密的操作規(guī)范、流程，使城市管理標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化成為可能

每一種管理行為如何做、何時(shí)做、做到什么程度，要遵循哪些規(guī)范，經(jīng)過(guò)哪些流程，都要在管理標(biāo)準(zhǔn)上做出明確規(guī)定。制度規(guī)范要精細(xì)而周密，無(wú)空可鉆，無(wú)機(jī)可乘。流程既要分解精細(xì)又要無(wú)縫鏈接，離不開(kāi)精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)。例如，由于對(duì)街景容貌、園林綠地、環(huán)境衛(wèi)生、廣告設(shè)置等管理對(duì)象的數(shù)據(jù)缺乏，很難制訂一套科學(xué)、系統(tǒng)、完整的精細(xì)化管理指標(biāo)體系?！按髷?shù)據(jù)”彌補(bǔ)了這一不足，它將數(shù)據(jù)化管理貫穿于城市管理工作全過(guò)程，使城市管理的標(biāo)準(zhǔn)化變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

三、以大數(shù)據(jù)提升城市精細(xì)化管理的執(zhí)行力

（一）大數(shù)據(jù)為精細(xì)化執(zhí)行提供了科學(xué)的方法支持

實(shí)現(xiàn)城市管理由粗放到精細(xì)的轉(zhuǎn)變必須有精細(xì)化的管理方法。目前城市管理運(yùn)用較多的方法有兩種：一是網(wǎng)格化管理法。以若干平方米為基本單位，將城市劃分為若干個(gè)邊界清楚、無(wú)縫對(duì)接的網(wǎng)格單元，把城市管理對(duì)象定位在單元網(wǎng)格內(nèi)，使城市管理者與城市管理問(wèn)題準(zhǔn)確定位。大數(shù)據(jù)為合理劃分網(wǎng)格、精細(xì)描述管理對(duì)象、精確采集管理服務(wù)信息、精準(zhǔn)處理管理問(wèn)題提供了技術(shù)支撐，能夠?qū)崿F(xiàn)管理對(duì)象全面覆蓋、資源信息全面共享、崗位責(zé)任層級(jí)落實(shí)，保證管理活動(dòng)快速靈敏反應(yīng)。二是城市部件管理法。根據(jù)城市管理靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩方面的屬性，將管理對(duì)象細(xì)分為幾類部件，運(yùn)用地理編碼技術(shù)，將部件按照地理坐標(biāo)定位到萬(wàn)米單元網(wǎng)格地圖上，通過(guò)城市管理信息平臺(tái)對(duì)其進(jìn)行分類管理，實(shí)現(xiàn)城市管理內(nèi)容的具體化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化，這些也必須建立在“大數(shù)據(jù)”的基礎(chǔ)之上。

（二）大數(shù)據(jù)為精細(xì)化執(zhí)行提供了強(qiáng)大的動(dòng)力支持

實(shí)施精細(xì)化管理重在落實(shí)，落實(shí)的關(guān)鍵是要以精細(xì)化的考核來(lái)驅(qū)動(dòng)管理者的執(zhí)行力。大數(shù)據(jù)提供了精細(xì)化的目標(biāo)管理考核體系，讓考核數(shù)據(jù)化。它在精細(xì)化管理對(duì)象的基礎(chǔ)上，結(jié)合每個(gè)管理者的責(zé)任把分解后的工作目標(biāo)任務(wù)分解為每個(gè)人的具體工作目標(biāo)任務(wù)。這些具體工作目標(biāo)任務(wù)都是量化的考核指標(biāo)。管理部門通過(guò)數(shù)據(jù)來(lái)查看、評(píng)估管理者的工作動(dòng)態(tài)，進(jìn)行績(jī)效考核，從而保證目標(biāo)考核制度得到有效落實(shí)。

（三）大數(shù)據(jù)為精細(xì)化執(zhí)行提供了有力的聯(lián)動(dòng)支持

精細(xì)化執(zhí)行必須得到許多部門的支持與配合，這就需要建立多部門信息互通、相互協(xié)作的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。小數(shù)據(jù)時(shí)代，不同政府部門擁有自己的信息系統(tǒng)，很多數(shù)據(jù)相互隔離，老死不相往來(lái)，形成了一個(gè)個(gè)信息孤島，制約了數(shù)據(jù)活力的激發(fā)和效益的發(fā)揮。大數(shù)據(jù)帶來(lái)數(shù)據(jù)信息大共享，在技術(shù)上通過(guò)跨系統(tǒng)、跨部門的數(shù)據(jù)集成打破信息孤島，使各個(gè)部門的既有數(shù)據(jù)庫(kù)可以實(shí)現(xiàn)高效互聯(lián)互通，極大提高各部門之間的協(xié)同執(zhí)行力。

（四）大數(shù)據(jù)為精細(xì)化執(zhí)行提供了有效的監(jiān)督支持

現(xiàn)有對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督存在的主要問(wèn)題是，城市管理的數(shù)據(jù)信息公開(kāi)度低，互動(dòng)不強(qiáng)，非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)各界和廣大市民在監(jiān)督中參與度低，主體作用得不到體現(xiàn)。大數(shù)據(jù)提供的監(jiān)督支持表現(xiàn)在：大數(shù)據(jù)要求數(shù)據(jù)的開(kāi)放，增加了城市管理的透明度；強(qiáng)調(diào)管理互動(dòng)，政府這個(gè)城市管理主體要和其他主體互動(dòng)，如果不互動(dòng)，很多數(shù)據(jù)就沒(méi)有價(jià)值。因此，非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)各界和市民對(duì)政府公布的數(shù)據(jù)可以質(zhì)疑，可以提起審核，這樣，監(jiān)督就落到了實(shí)處。

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責(zé)任編輯：王 縉endprint