蘇愛(ài)紅

【摘 要】 黨的十八屆三中全會(huì)指出要改進(jìn)預(yù)算管理制度。文章針對(duì)現(xiàn)階段地方政府預(yù)算審計(jì)中存在的預(yù)算編制不完整、不科學(xué)、不規(guī)范、不細(xì)化的問(wèn)題，并對(duì)產(chǎn)生問(wèn)題的原因進(jìn)行了分析，從四個(gè)方面指出了深化地方預(yù)算審計(jì)的方向，以有效發(fā)揮審計(jì)在推動(dòng)財(cái)政體制改革及國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的積極作用。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政預(yù)算管理； 原因分析； 深化預(yù)算審計(jì)

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須建立完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的組成主體，承擔(dān)著審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)。近年來(lái)，在對(duì)本級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況及其它財(cái)政收支情況的審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制與黨的十八屆三中全會(huì)精神和新形勢(shì)下公共財(cái)政管理的要求不相適應(yīng)的問(wèn)題，有待在新的形勢(shì)下不斷抓財(cái)政審計(jì)龍頭，規(guī)范財(cái)政管理，深化預(yù)算審計(jì)，發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的積極作用。

一、財(cái)政預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

從財(cái)政部門(mén)組織預(yù)算執(zhí)行情況看，財(cái)政預(yù)算剛性不足，約束力不強(qiáng)。預(yù)算追加次數(shù)較多，金額過(guò)大。財(cái)政預(yù)算編制粗放，批復(fù)不及時(shí)，有的預(yù)算在當(dāng)年九月份還未批復(fù)。超收部分分配使用也不規(guī)范，未經(jīng)人大常委會(huì)通過(guò)或批復(fù)太遲。同時(shí)批復(fù)預(yù)算執(zhí)行率偏低，結(jié)轉(zhuǎn)下年支出數(shù)較大。有些財(cái)政收支反映不完整，有的非稅收入未納入預(yù)算管理，放在非稅收入專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，有的支出掛往來(lái)，結(jié)算不及時(shí)，長(zhǎng)期不清理，容易造成損失。部分專(zhuān)項(xiàng)資金未專(zhuān)款專(zhuān)用，資金使用效益不高。

從部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況看，部門(mén)預(yù)算的編制形同虛設(shè)，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，部分資金使用管理不合規(guī)。預(yù)算資金到位遲，影響了資金的正常使用和工作，不能提供相關(guān)資料，造成財(cái)務(wù)決算資料不夠真實(shí)，有的不反映結(jié)余，有的人為調(diào)節(jié)預(yù)算收支或虛列支出；有的部門(mén)違規(guī)收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止，特別是一些醫(yī)院和學(xué)校，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足。一些部門(mén)所屬二級(jí)下屬單位管理松散，收入反映不完整，不合規(guī)開(kāi)支較大，往來(lái)款項(xiàng)目資金不及時(shí)進(jìn)行清理，掛賬時(shí)間較長(zhǎng)，費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)手續(xù)不健全，審批環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)等。

從財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況看，隱瞞、截留、人為調(diào)節(jié)收入及虛收、虛支、空轉(zhuǎn)財(cái)政收入問(wèn)題并存。表現(xiàn)在人為調(diào)節(jié)收入、虛增收入，如財(cái)政將完成任務(wù)后的財(cái)政收入緩收，留存在有預(yù)算收入上繳任務(wù)的部門(mén)、代征代扣稅款的單位以及部分重點(diǎn)稅源中，次年初上繳或轉(zhuǎn)入非稅收賬戶(hù)儲(chǔ)存、次年上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。截留上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入或?qū)ｍ?xiàng)資金混淆入庫(kù)級(jí)次用于補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。如將財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)入往來(lái)單位或科目。農(nóng)業(yè)資金轉(zhuǎn)入農(nóng)財(cái)專(zhuān)戶(hù)后轉(zhuǎn)出，農(nóng)村衛(wèi)生院建設(shè)資金轉(zhuǎn)到經(jīng)費(fèi)賬戶(hù)列支或先支后收，虛列支出，資金通過(guò)單位轉(zhuǎn)圈，再收回來(lái)，在往來(lái)科目掛賬或增加收入。

二、財(cái)政預(yù)算管理中存在問(wèn)題的原因

在地方財(cái)政預(yù)算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生上述問(wèn)題的主要原因有以下幾個(gè)方面：一是隨著公共財(cái)政體制的建立，傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制不適應(yīng)新形勢(shì)下財(cái)政管理的要求，財(cái)政改革進(jìn)展不平衡，國(guó)庫(kù)集中收付制度，在縣級(jí)剛剛推開(kāi)，逐步走向正軌。二是政府采購(gòu)預(yù)算編制不完整，采購(gòu)計(jì)劃下達(dá)不及時(shí)，采購(gòu)方式審批不合規(guī)，招標(biāo)組織不規(guī)范，招標(biāo)單位選擇供應(yīng)商，供應(yīng)商資料審查不嚴(yán)等，招投標(biāo)與政府采購(gòu)不銜接。三是預(yù)算外資金收支兩條線執(zhí)行不夠嚴(yán)格，有的預(yù)算外資金未納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理。隨意支付預(yù)算外資金。四是財(cái)政體制不科學(xué)、不合理，財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，影響了基層政府管理公共社會(huì)事務(wù)的能力。1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制改革后，中央財(cái)政收入增加，國(guó)家宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，財(cái)政收入向上集中、事權(quán)向下的矛盾存在。財(cái)政法律法規(guī)體系監(jiān)督體系不健全，制約了財(cái)政工作的規(guī)范化、法制化建設(shè)?！额A(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》較早，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政改革的目標(biāo)不相適應(yīng)，導(dǎo)致了問(wèn)題的發(fā)生。

三、財(cái)政預(yù)算審計(jì)深化的方向

1.科學(xué)編制預(yù)算，從源頭上打好預(yù)算監(jiān)管的基礎(chǔ)。應(yīng)將所有財(cái)政性資金，包括上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，各部門(mén)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金收入、國(guó)有資產(chǎn)收益以及資源出讓收入納入預(yù)算，保證預(yù)算的完整性、全面性，對(duì)暫時(shí)不能納入預(yù)算的也要編制收支計(jì)劃，報(bào)人大批準(zhǔn)后按計(jì)劃支出。財(cái)政預(yù)算不僅要列示收支總量，還應(yīng)詳細(xì)列示具體項(xiàng)目、地點(diǎn)、部門(mén)、資金流程環(huán)節(jié)，防止逃避預(yù)算監(jiān)督的隱蔽性資金，為強(qiáng)化預(yù)算控制和監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)造條件。

2.完善預(yù)算法規(guī)，做到依據(jù)充分。目前預(yù)算與其它部門(mén)政策對(duì)預(yù)算支出安排存在不一致的情況，實(shí)際上反映了當(dāng)前有限的預(yù)算資金與各部門(mén)資金需求之間的沖突。應(yīng)當(dāng)明確，預(yù)算收支的有關(guān)法律依據(jù)只能來(lái)自《憲法》和《預(yù)算法》，其它法規(guī)不宜作出硬性規(guī)定。同時(shí)要理順財(cái)稅管理體制，健全地方政府職能。遵循“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算”的原則，制定符合實(shí)際的財(cái)政管理制度及財(cái)力分配比例，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。防止上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府在預(yù)算方面施加影響，保證預(yù)算監(jiān)督不受干擾。

3.促進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，增強(qiáng)預(yù)算的細(xì)化性和透明度。隨著人大代表參政議政能力的提高和人民群眾民主法制意識(shí)的增強(qiáng)，要求提高預(yù)算透明度，擴(kuò)大預(yù)算公開(kāi)性的呼聲越來(lái)越高。編制預(yù)算時(shí)，要細(xì)化到每個(gè)支出項(xiàng)目，從源頭上控制各單位支出。每年的預(yù)算執(zhí)行情況要在報(bào)紙上向社會(huì)公開(kāi)。這樣才能保證人民群眾了解預(yù)算、參與預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算，保證人大、審計(jì)等部門(mén)正確全面履行監(jiān)督權(quán)，維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性。

4.要以審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告為載體，反映預(yù)算執(zhí)行及其效果的總體情況，并發(fā)表總體評(píng)價(jià)意見(jiàn)，注重查處違法違規(guī)問(wèn)題，建立健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改制度、問(wèn)責(zé)制度，使審計(jì)監(jiān)督效果得到最大限度發(fā)揮，提高審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效。