呂華

【摘 要】本文從集體土地流轉現(xiàn)狀分析入手，對集體土地流轉及國有建設用地管理存在的問題進行了分析，并提出了相應的對策思考。

【關鍵詞】集體土地流傳；國有建設用地；二級土地市場

集體土地承包經營權流轉（簡稱土地流轉）是對我國沿襲多年的集體土地制度的一項重大改革。是應對我國快速發(fā)展的城市化步伐，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，提高農民收入的總要保障。按照我國土地法的相關規(guī)定，國家可以為了公共利益的需要而對土地進行征收，而這種公共利益的概率較為模糊，難以有效界定。地方政府往往為了自身利益的需要，而向農民征收土地獲得巨大的土地財政收益。從目前的土地使用制度角度來看，我國農村的集體土地屬于集體所用，不能直接在土地二級市場進行流動。而需要在進行征收后才能獲取土地的流通權。現(xiàn)行土地制度不僅不能有效的規(guī)范集體土地流轉及規(guī)范國有建設用地二級土地市場，需要從理論上規(guī)范我國土地流轉制度?；诖耍疚囊约w土地流轉及國有建設用地二級土地市場為研究對象，通過對存在的問題進行分析，通過淺顯的探討和研究，希望能夠對于這種形勢有所幫助。

一、集體土地流轉現(xiàn)狀分析

根據 2012年A市年土地利用變更調查數(shù)據可以看出，A市耕地面積只有497634.50公頃，占總面積的36.48%，而居民點和工礦用地達到了143244.21公頃，達到了12.32%，可以看出A市耕地面積較小，而城鎮(zhèn)建設用地面積明顯偏大。據A從 2002-2011 年的十年的土地變更調查數(shù)據顯示，耕地面積從507634減少到490001公頃，減少了17633公頃。

從圖可以看出，A市耕地變化總體呈現(xiàn)下降趨勢，雖然近幾年來，A市政府都從政策上采取了一些必要的措施，來防止因為城鎮(zhèn)化過快給地方耕地影響多大，但由于受到地方建設沖動以及土地財政的影響，A市耕地變化趨勢呈現(xiàn)了下降趨勢，并在2008年后加快了下降幅度，因此，必須從另一角度即集約利用耕地的經營方式來轉變現(xiàn)有的不利格局，最終確保糧食安全。

二、集體土地流轉及國有建設用地管理存在的問題

1.土地流傳相關法律法規(guī)不完善

當前，隨著城市化發(fā)展步伐的加快，過去部分農村進行了“村改居”，既將原來的農村村民委員會改為城市居民委員會。也同樣將原來的集體經濟組織轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。這樣的規(guī)定，就使得過去的集體土地自然的被轉化為國有土地。這種做法雖然國家明令禁止，但土地管理法的這項規(guī)定也使得為農民集體土地所有權受損提供了合法路徑。目前，在我國的土地管理法中只有征收一種形式，而無征用的形式。這樣的法律規(guī)定，就使得國家在對農村集體土地只能通過征收的形式來獲得其使用權，農民也不得不流轉土地使用權。因此，農民集體土地所有權的單向流轉的根源在于現(xiàn)行土地管理法對農用地使用的嚴格限定。我國的土地管理法，具有明顯的按區(qū)位劃分土地用途的特征。土地管理法的這樣規(guī)定，最初的目的是通過嚴格保護耕地的形式，來確保糧食安全，最大限度的實現(xiàn)我國糧食的自己自足，避免農民將集體土地任意的進行轉化，而使得我國土地紅線難以保障。在這樣的法律規(guī)定的前提下，農民將集體土地進行轉讓為非農業(yè)用地將承擔高昂的代價，因為國家通過土地管理法只是保障了農村集體土地用于農村生產方面，而如果將農村集體土地用于其他的非農用途，土地管理法將難以保障其權益。

2.征占耕地主要由地方政府主導

從土地流傳現(xiàn)狀來看，批準建設用地，需要土地管理部門進行批準，而縣區(qū)和縣區(qū)以下政府是沒有審批權限的。一些政府官員法律意識不強，權利超限使用，既和個人在土地審批中可能獲得的利益有關，更和當前我國地方政府過度依賴土地財政有關。地方政府對土地征收可以解決財政資金緊張的狀況，而保護耕地是一項長期的工作，在短期利益和長期責任面前，地方政府自然傾向于前者。隨著城市規(guī)模越來越大，而在發(fā)展面前，財政資金緊張狀況一直是其發(fā)展的瓶頸問題，必須要尋求新的收入增長點來滿足發(fā)展的需要。當經營城市不但可以推動房地產及相關產業(yè)發(fā)展，以及為政府帶來大量財政收入的時候，征用土地成為了地方政府一項重要的工作。地方政府賣地和征地的規(guī)模越來越大，土地出讓金作為獨立收入來源占地方預算外和預算內收入的比重也越來越大，不僅是最大的“預算外收入”，而且也是名符其實的“第二財政”。

3.農民在集體土地所有權流轉中處于弱勢地位

農民在集體土地所有權流轉中處于弱勢地位，主要表現(xiàn)在：首先，從農民集體土地所有權流轉的形式來看，這種土地關系是一種單向的關系，只要是國家進行土地權的征收都帶有一定的強制性，農民無法拒絕這種土地權的征收行為，土地管理法也沒有對農民進行相應的權利保障。其次，是征地收益具有很高的不確定性。按照現(xiàn)行制度的規(guī)定，國家在對農民進行集體土地權征收的過程中，一般是通過法定的補償權利來進行征收的，而政府會在較高價位上對土地使用權進行轉讓，這部分轉讓收益歸于政府所有，農民沒有權利進行索取。也就是說，集體土地在經過低價征收和高價出讓環(huán)節(jié)后，其主要收益部分是歸屬國家所有，構成了地方政府的重要財政收入的來源，農民集體并未能享受原屬于集體所有的土地出讓時帶來的增值部分。

三、集體土地流轉及國有建設用地二級土地市場探索

1.從平等保護集體土地來修訂土地管理法

一方面，要對政府的征地行為進行約束，嚴格控制城市建設用地的規(guī)模，減少城市發(fā)展對土地征用的無序發(fā)展問題。要轉變傳統(tǒng)的政府擴張性土地發(fā)展政策，而逐步向內涵式、集約化土地使用方式轉變，來減少城市發(fā)展的占地需求，減弱地方財政對土地的過度依賴問題。另一方面，城市按土地出讓價使用農民集體土地。城市發(fā)展過程中，對土地的需求從過去的單純的征用向租用農民土地方向發(fā)展，也就是說城市只能租用農民集體土地，而不能占用農村集體土地，農村的土地使用權長期歸屬農民所有。這樣也可以讓城市在使用農民集體土地時就必須按市場出讓價支付使用成本，讓農民獲得更多的土地收益。

2.引入集體土地發(fā)展權

我國應通過修改土地管理法中關于城市土地國有的規(guī)定，尊重現(xiàn)階段城市化進程中城市并存國有土地與集體土地的事實，對集體土地不再采取征收的做法，以設置土地發(fā)展權制度來取代現(xiàn)在倍受詬病的征地制度。同時，在發(fā)展過程中，要通過對集體土地發(fā)展權的設置，來發(fā)展和規(guī)范我國集體土地流轉制度，規(guī)范我國國有建設用地市場的需求，完善我國土地二級市場，保障我國農村農民的合法權益。進而可以有效的保護我國耕地資源，防范土地違規(guī)流轉問題的發(fā)生，減少土地流失的擴大化趨勢和浪費問題。通過市場機制的調節(jié)作用，來協(xié)調用地矛盾。

3.開展基于農民權益保護的農村集體土地流轉制度體系試點

黨的十八大三中全會在對農村土地管理上進行了較為嚴格和規(guī)范的規(guī)定，并多次采用了依法這個詞語，可以看出，中央對農村土地管理現(xiàn)狀的擔憂以及對如何規(guī)范農村土地流轉管理的關注。中央提出了要“盡快修訂相關法律法規(guī)規(guī)定，規(guī)范有序的推進農村土地改革，保護農民受益，提高農民收入”?；诖?，需要在開展農村土地流轉試點的基礎上，不斷的推進農村集體土地流轉改革，其開展的主要原則是：在遵守國家相關法律法規(guī)的基礎上，通過完善制度規(guī)定，確保政府在進行農村集體土地征收過程中，做到有法可依、有法必依。

參考文獻：

[1]黃嘉義.農村集體建設用地流轉中的農民權益保障問題.經濟論壇，2011，（12）

[2]鄧大才.關于土地承包經營權流轉市場的幾個重大判斷.學術研究，2009，（10）