張哲

摘要：現(xiàn)代社會(huì)，人民與國(guó)家的基本關(guān)系就是稅收關(guān)系，國(guó)家依賴(lài)對(duì)人民征稅來(lái)維系其存在。稅收與憲政國(guó)家并不具有內(nèi)在必然的聯(lián)系，稅收的歷史遠(yuǎn)比憲政的歷史悠長(zhǎng)，只

是當(dāng)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一個(gè)特定的歷史階段的時(shí)候，隨著人的主體意識(shí)的普遍覺(jué)醒，稅收及國(guó)家的征稅權(quán)力才受到了必要而正當(dāng)?shù)南拗啤?/p>

在我國(guó)，稅收有著漫長(zhǎng)的歷史，但是在西方國(guó)家已臻成熟的稅收立憲在我國(guó)還似乎并不明朗。這一問(wèn)題說(shuō)到底就是稅收立法權(quán)的歸屬問(wèn)題，我國(guó)當(dāng)前的稅收立法體制相對(duì)混亂，尤其是相對(duì)于高速發(fā)展的經(jīng)

濟(jì)環(huán)境，稅收法定的滯后性就更為明顯。這種情形引發(fā)我們深思。

針對(duì)這一問(wèn)題，本文將以稅收立法權(quán)的合理分配為出發(fā)點(diǎn)，將憲法稅條款的完善作為切入點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：稅收立法權(quán) 憲法稅條款 稅收立憲 稅收分權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-026X（2014）02-0000-01

一、我國(guó)稅收立法權(quán)劃分的現(xiàn)狀

稅收立法權(quán)的劃分就是要解決由那些主體擁有稅收立法權(quán)、以及擁有多大的稅收立法權(quán)的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)就是稅收立法權(quán)在權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的橫向配置以及在中央和地方之間、地方

各級(jí)之間的縱向配置問(wèn)題。在我國(guó)稅收立法權(quán)分配體制整體框架內(nèi)，依然存在著諸多問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.稅收立法權(quán)在不同機(jī)關(guān)，不同層次主體之間的劃分不夠明確清晰。在法治成熟的國(guó)家，稅收立法權(quán)的劃分都有有憲法或憲法性文件作出明確的規(guī)定。但是目前我國(guó)對(duì)稅收立法權(quán)的劃分問(wèn)題尚無(wú)統(tǒng)一的

法律作出規(guī)定，而各相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定都過(guò)于籠統(tǒng)，操作性差。這些都給稅收立法實(shí)踐帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，嚴(yán)重削弱了稅收立法在資源配置方面的有效性，對(duì)國(guó)家法制建設(shè)也產(chǎn)生了極為消極的影響。

2. 稅收立法權(quán)劃分的內(nèi)容不盡合理

（1）在橫向劃分方面，《立法法》頒布實(shí)施以前，稅收立法權(quán)一直都集中在行政機(jī)關(guān)而非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院及其財(cái)稅主管部門(mén)在稅收政策的制定方面長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位。（2）稅收立法權(quán)在縱向劃

分方面存在的問(wèn)題是，法律規(guī)定與實(shí)際狀況出入甚大。也就是說(shuō)，在法律規(guī)定上，稅收立法權(quán)高度集中在中央；而在稅收實(shí)踐上，地方卻擁有較大的稅收立法權(quán)。（3）現(xiàn)行稅法解釋不規(guī)范。目前，對(duì)稅

法解釋的權(quán)限，在有關(guān)立法中并沒(méi)有作出具體規(guī)定。在實(shí)踐中稅法解釋權(quán)主要是由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局行使，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局為了協(xié)調(diào)不同部門(mén)、不同行業(yè)的利益關(guān)系，在有關(guān)的解釋文件中大

量越權(quán)設(shè)定課稅要素、作出擴(kuò)大或縮小解釋、規(guī)定稅收減免等導(dǎo)致課稅要素法定原則遭到破壞，在某種程度上違背了稅收法定主義的要求。

3.稅收立法權(quán)歸屬不夠穩(wěn)定，經(jīng)常處于變動(dòng)之中。建國(guó)以來(lái)，稅收立法權(quán)的劃分一直沒(méi)有一個(gè)既定的，明確的原則，致使稅收立法權(quán)在權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間，尤其是中央和地方之間變動(dòng)頻繁。稅收

立法權(quán)在權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的劃分雖然應(yīng)該是一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，但這種發(fā)展應(yīng)該是明確的，有規(guī)律可循的。

4.授權(quán)立法存在越權(quán)現(xiàn)象。我國(guó)稅收目前實(shí)行的是一元化立法體制，稅收法律要經(jīng)全國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大或人大常委會(huì)的授

權(quán)，制定稅收條例和實(shí)施細(xì)則，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局或省級(jí)人民政府根據(jù)稅收條例規(guī)定的授權(quán)，制定稅收條例的實(shí)施細(xì)則，其中關(guān)稅的實(shí)施細(xì)則由海關(guān)總署制訂。

5.稅收立法缺乏民主性，民眾的參與程度不夠。和其他立法一樣，稅收立法也應(yīng)該是一個(gè)了解民意、體現(xiàn)民意的過(guò)程；但同其他立法相比，稅收立法更加關(guān)乎民眾的切身利益，更加廣泛的影響著社會(huì)最

大多數(shù)的群體。我國(guó)稅收立法程序不但相當(dāng)繁瑣，而且很少經(jīng)過(guò)民眾廣泛的征求意見(jiàn)與討論。公共管理權(quán)力的配置，主要以政府中心，公民的組織化發(fā)展緩慢，公眾參與的廣度和深度都存在不足，溝通

合作理性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有被普遍接受。

二、中國(guó)稅收立憲的可能途徑探索

現(xiàn)代國(guó)家都將民主憲政作為重要的發(fā)展目標(biāo)之一，而我國(guó)的憲政歷程之所以如此的艱辛和沉重，很大程度上是因?yàn)閼椃ǖ臏笮?，尤其是憲法文本的缺失。但是我們更關(guān)切的是這樣的空白在實(shí)踐上是否

可以彌補(bǔ)，我認(rèn)為至少有以下幾點(diǎn)是值得嘗試的。

（一）明析納稅人權(quán)利，鼓勵(lì)民眾更多的參與到稅收立法中來(lái)

權(quán)利是憲法的基本元素，憲法在根本意義上就是一項(xiàng)關(guān)于權(quán)利的契約。與此相對(duì)應(yīng)的是我國(guó)憲法第56條有關(guān)公民納稅義務(wù)的規(guī)定。事實(shí)上，這種錯(cuò)位很好的反映了我們國(guó)家過(guò)去在憲政上的誤區(qū)。在憲法中

加入公民納稅義務(wù)條款的動(dòng)機(jī)可能是為了提高公民納稅的責(zé)任和自覺(jué)性，但是，在一個(gè)法治健全的國(guó)家，即使不在憲法中規(guī)定公民的納稅義務(wù)，也無(wú)礙這些義務(wù)的履行。

當(dāng)然一個(gè)不容忽視的事實(shí)是我們國(guó)家公民的納稅意識(shí)還并不強(qiáng)，這是歷史積淀問(wèn)題，并非一朝一夕所能解決，所以在憲法中規(guī)定此款也并無(wú)不可。其次為了保持憲法章節(jié)的完整統(tǒng)一，保留此條款也在情

理之中。

（二）設(shè)立禁止性的條款，明確人民代表大會(huì)稅收立法的專(zhuān)有權(quán)

我們前面論述過(guò)，現(xiàn)在稅收立法上的混亂和無(wú)序很大程度上都是因?yàn)檫@一條款的缺失引起的。憲政原理告訴我們，國(guó)家稅收直接關(guān)系到對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，這和刑罰是對(duì)人身自由甚至生命權(quán)的剝奪

一樣，都是公權(quán)力對(duì)私人最基本權(quán)利的侵犯。因?yàn)檎仁嵌愂绽娴墨@得者，又是向人民提供公共服務(wù)的執(zhí)行者，如果僅依照其自立的行政法規(guī)來(lái)規(guī)范其征稅行為，可能會(huì)導(dǎo)致其征稅權(quán)力的不合理擴(kuò)

大和提供公共服務(wù)義務(wù)的不合理縮小，故必須以法律約束之，排除政府侵犯人民利益的任何可能性。

（三）規(guī)范授權(quán)立法，明確授權(quán)邊界和授權(quán)內(nèi)容

我們?cè)诘诙c(diǎn)中論述了稅權(quán)保留的必要性，同時(shí)我們必須承認(rèn)，在稅收實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)有著更多的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和因地制宜的需要，這就要求我們?cè)趪?yán)格控制立法權(quán)的同時(shí)考慮到這些實(shí)際情況，而這也就

是稅收授權(quán)立法誕生的原因。因此，必須在憲法上明確限制行政機(jī)關(guān)征稅權(quán)，以此防止行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用。由于稅收立法工作具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性和實(shí)踐性，稅收制度和稅收征管中的有些問(wèn)題

又處于不斷的變化當(dāng)中，以中國(guó)當(dāng)前社會(huì)條件，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)務(wù)院及稅收主管部門(mén)在稅收立法工作方面仍將發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（四）理順縱向關(guān)系，增加地方稅收分權(quán)的條款

法制化水平較高的國(guó)家，稅權(quán)的縱向劃分一般通過(guò)憲法予以明確規(guī)定，或至少由最高立法機(jī)構(gòu)通過(guò)法律作為依據(jù)。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，其稅收立法體制也有明顯的聯(lián)邦制特點(diǎn)，即稅收立法權(quán)相對(duì)分散，

州及地方在稅收立法上擁有較大權(quán)力。

我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊的體制痕跡還未完全消除，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的框架僅初步建立。新舊體制并存一方面必然導(dǎo)致體制摩擦，另一方面也免不了會(huì)存在體制真空，財(cái)稅領(lǐng)域也不例

外。

結(jié)論

經(jīng)過(guò)幾代人不懈的努力，我國(guó)終于確立了依法治國(guó)的方略。而縱觀(guān)民主法治成熟國(guó)家的發(fā)展歷程，我們都能發(fā)現(xiàn)稅收法治對(duì)整體的法治進(jìn)程都有巨大的推動(dòng)作用?，F(xiàn)代稅收正是西方政府自我揚(yáng)棄、自我

提高以致憲政制度興起的內(nèi)在原因和動(dòng)力；現(xiàn)代稅收制度的建立進(jìn)程，也是憲政制度逐步完善的過(guò)程。1稅收和憲政是一個(gè)相互促進(jìn)的過(guò)程，稅收在初期催生了憲政并以其經(jīng)濟(jì)動(dòng)因推動(dòng)憲政的成熟和發(fā)展

。而憲政又反過(guò)來(lái)保障稅收的法定和公民的權(quán)利。這樣一個(gè)相榮相生的過(guò)程必將長(zhǎng)期持續(xù)，所以在這樣一個(gè)歷史條件下提倡以稅收立憲來(lái)推進(jìn)稅收法定，對(duì)于中國(guó)憲政進(jìn)程也將會(huì)有深遠(yuǎn)的意義。

我們也有理由相信，經(jīng)過(guò)對(duì)稅收立憲深入的思考之后，在我國(guó)現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，對(duì)憲法稅條款進(jìn)行謹(jǐn)慎而與時(shí)俱進(jìn)的修改，必將明顯有益于我國(guó)稅權(quán)劃分體制和稅收立法機(jī)制，同時(shí)對(duì)推動(dòng)稅收法治在

我國(guó)的建立也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。