胡曉栩

中圖分類號：D922.6文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-01

公眾參與制度是公眾及其代表根據(jù)國家環(huán)境法律賦予的權(quán)利參與環(huán)境保護的制度。世界上許多國家都將該制度作為環(huán)境法的基本原則之一。公眾參與原則，亦稱環(huán)境保護的民主原則。這項原則是指，環(huán)

境法鼓勵廣大群眾積極參與環(huán)境保護事業(yè)，保護他們對污染和破壞環(huán)境的行為依法進行監(jiān)督的權(quán)利。這項原則最集中地體現(xiàn)了現(xiàn)代環(huán)境法的民主與法制要求，是環(huán)境法制建設(shè)的重要保證。

但由于種種原因，作為環(huán)境法基本原則之一的公眾參與制度也存在諸多問題。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、法律規(guī)定過于原則抽象缺乏相配套的實施細則

無論是憲法還是環(huán)境基本法、各專項法律以及各類行政性法規(guī)中都只對公眾參與制度作了原則性的規(guī)定，并未具體規(guī)定依照何種程序、步驟來執(zhí)行該制度；更沒有規(guī)定公眾以何種形式、通過何種途徑來

參與環(huán)境事務(wù)及當(dāng)公眾參與權(quán)受到非法侵害時，應(yīng)當(dāng)采取何種救助措施，侵權(quán)行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。也未頒布有關(guān)公眾參與制度的實施細則。

二、缺乏明確具體的參與事項

環(huán)境法僅籠統(tǒng)地規(guī)定了公眾在環(huán)境事務(wù)上擁有參與權(quán)，但大都未明確規(guī)定具體的參與事務(wù)，使得在大部分的環(huán)境管理事項中習(xí)慣性地排除了公眾參與，特別是在一些有科技背景的環(huán)境管理事項上。誠然

，由于技術(shù)因素的決定，不是所有的環(huán)境管理事項都適合公眾參與，但如果因此而不明確公眾參與環(huán)境管理的具體事項，顯然是不合理的，在實踐上等于否定了公眾參與制度。

三、公眾參與環(huán)境事務(wù)方式單一，缺乏程序上的保障

目前，環(huán)境法規(guī)定的公眾參與環(huán)境管理的途徑主要為征求意見和論證會、聽證會的方式。至于公眾參與環(huán)境決策的途徑則是通過人民代表大會制度由人民代表代為行使。除此之外，環(huán)境法并未規(guī)定其它

途徑來實現(xiàn)公眾參與。公眾參與環(huán)保的途徑也不通暢。由于缺乏程序上的保障，公眾無法利用有效的途徑獲得相關(guān)信息，更不能以合法的身份適當(dāng)?shù)貐⒓拥江h(huán)境管理、決策中去。

四、公眾參與缺乏必要的環(huán)境信息支持

環(huán)境法律法規(guī)雖然對保障公眾獲得環(huán)境信息、促進公眾參與決策等方面做了一些原則性規(guī)定。但這些規(guī)定多是從政府部門管理的要求和角度提出的。并未在立法上明確賦予公眾獲取信息、參與決策方面

的權(quán)利。更缺少有效的程序和制度保障。此外，環(huán)境信息的公示主要通過電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體不定期的公示一些環(huán)境動態(tài)及立法動態(tài)，但對與公眾健康緊密相關(guān)的環(huán)境因素狀況的公示卻明顯

不足。

鑒于公眾參與制度的現(xiàn)狀，針對其缺陷筆者嘗試提出以下幾點建議：

首先，通過立法將公眾參與制度具體化。沒有可行性的法律不過只是一紙空文，充分發(fā)揮公眾參與制度的根本途徑就是設(shè)計一個具體可行的操作模式。對此，一些國家的環(huán)境立法可為我們提供借鑒。俄

羅斯的《聯(lián)邦環(huán)境保護法》第二章即為《公民、社會團體和其他非商業(yè)性團體在環(huán)境保護領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù)》。加拿大的《環(huán)境保護法》最重要的修改包括拓展了公眾參與的具體途徑，將公眾參與的規(guī)

定具體化。

其次，鼓勵非政府組織的參與。隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，整個社會越來越趨向多元化。特別是在一些社會問題比較突出、尖銳的領(lǐng)域里，如環(huán)境保護領(lǐng)域，非政府組

織的活動尤為活躍和集中，它們往往發(fā)揮著政府和企業(yè)所沒有或難以充分發(fā)揮的作用，推動了社會進步。民間環(huán)保組織一直是非常重要的環(huán)保生力軍，他們憑借強大的組織實力，廣泛的民眾參與和有力

的法律保障，不僅監(jiān)督企業(yè)的排污、治污行為，還可能影響環(huán)境立法，政府管不了、不想管的事往往就由這些組織來解決。我國由于缺乏規(guī)范非政府組織的制度，民眾的社團意識也比較薄弱，因此，一

直以來非政府組織在環(huán)境保護中的作用并不明顯。我們應(yīng)該完善規(guī)范非政府組織的有關(guān)法律法規(guī)；大力宣傳非政府組織的作用，提高公眾的環(huán)境參與意識；對非政府組織的環(huán)保行為進行支持和配合等等

。

另外，建立公眾參與渠道問責(zé)機制。要保證公眾參與機制的切實施行，必須要在制度上為公眾參與提供可行的渠道與責(zé)任追究機制。公眾的參與權(quán)必須得到實現(xiàn)。公眾反映的環(huán)境問題，提出的環(huán)境意見

和建議，必須要有明確的受理、討論和決定的程序，合理的建議應(yīng)采納。只有這樣才能發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。

最后，還應(yīng)該引入公益訴訟機制。美國環(huán)境法中有“公民訴訟”，公民可以依法對違法排污者或行政不作為的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟。公民被視為“私人檢察官”，與政府的職能相對應(yīng)存在，在實施環(huán)境

法規(guī)中發(fā)揮重要作用。作為發(fā)展中國家的印度、菲律賓等國也已經(jīng)接受公眾就環(huán)境公益受到侵害提起的訴訟。在我國，由于立法與觀念的束縛，尚未正式承認公益訴訟的存在價值，生活中也屢有公民提

起公益訴訟未被法院受理的個案。然而無論是從理論還是實踐層面來看，環(huán)境利益都具有明顯的社會性與公益性，環(huán)境訴訟因此也具有雙重性，在保護個人利益不受侵犯的同時還必須考慮環(huán)境作為社會

公共產(chǎn)品的公共利益問題，公益訴訟正是基于對公共利益的維護才出現(xiàn)的一種訴訟機制。因此，環(huán)境爭議適用公益訴訟具有價值內(nèi)核上的合理性。將公益訴訟引入環(huán)境糾紛解決機制，將與普通民事訴訟

、代表人訴訟及法律援助制度一起構(gòu)成完整的環(huán)境權(quán)益救濟制度。

公眾參與制度作為環(huán)境法中至關(guān)重要的內(nèi)容，對于有效解決環(huán)境問題意義深遠。而構(gòu)建完善的公眾參與制度就在于使公眾得以真正參與環(huán)境管理，以積極主動的姿態(tài)來保護環(huán)境，全面建設(shè)資源節(jié)約，環(huán)

境友好的和諧社會。我國可總結(jié)已有的經(jīng)驗吸取過去的教訓(xùn)，借鑒國外的有益經(jīng)驗及成熟的制度建設(shè)，積極探索尋求符合我國國情，適合社會發(fā)展的公眾參與制度。

參考文獻：

[1]呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學(xué)出版社2000版。

[2]蔡守秋：《環(huán)境資源法教程》，武漢大學(xué)出版社2004版。

[3]李艷芳：《公眾參與環(huán)境影響評價制度研究》，中國人民大學(xué)出版社2004版。

[4]康曉光：《中外NGO治理結(jié)構(gòu)的比較研究》，《中國發(fā)展簡報》2008年第38期。

[5]白巖松：《巖松看日本》，華藝出版社2007年版。

[6]饒世權(quán)：《環(huán)境保護的公眾參與制度研究》，《資源與人居環(huán)境》2007年第8期。

[7]孫凱民，黃河，陳亞男：《當(dāng)前我國社會治理結(jié)構(gòu)中的NGO缺失及其培育》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版） 2007年第1期。