李真

【摘 要】 中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金既是財政、教育行政管理領(lǐng)域內(nèi)簡政放權(quán)的有效載體，也是地方高校持續(xù)發(fā)展的重要保障。地方高校專項資金運行中存在諸如投入規(guī)模和范圍偏窄、重申請而輕管理、績效評價體系不健全以及省級財政責(zé)任不明晰等問題。其原因主要在于計劃導(dǎo)向的專項資金分配體制、地方財政配套投入機制失衡、相關(guān)保障措施不力等，在簡政放權(quán)的背景下，需要擴大專項資金的籌措規(guī)模和支持范圍、完善專項資金的項目申請與管理、合理確定專項資金的建設(shè)內(nèi)容以及強化績效評價機制。

【關(guān)鍵詞】 簡政放權(quán)； 財政支持； 地方高校； 專項資金

中圖分類號：F812.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）22-0002-05

一、問題提出

地方高校是我國高等教育體系的重要組成部分，是區(qū)域內(nèi)知識積累、生產(chǎn)與傳播的主要場所以及科技創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化的重要平臺。從我國高等教育發(fā)展軌跡來看，高等教育地方化進(jìn)程是我國高等教育管理體制改革和簡政放權(quán)的重要成果之一。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中關(guān)于“高等教育要逐步形成中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級政府辦學(xué)為主、社會各界參與辦學(xué)的新格局”的論斷，開啟了高等教育地方化體制形成的大幕。1999年國務(wù)院將高等職業(yè)教育和部分本科教育的權(quán)責(zé)移交給省級政府，加大了后者的教育行政權(quán)與統(tǒng)籌發(fā)展權(quán)。此時，部門辦學(xué)體制基本結(jié)束。21世紀(jì)以來，在“共建、調(diào)整、合作、合并”的理念下，逐步形成了中央和地方兩級管理、三級辦學(xué)的高教管理新體制。實踐表明，不斷發(fā)展的市場經(jīng)濟對高校辦學(xué)理念、教學(xué)改革、學(xué)校內(nèi)部管理體制等都提出了新要求。 因此， 放松政府規(guī)制、簡政放權(quán)、擴大辦學(xué)自主權(quán)不僅成為學(xué)界的一個理論共識，也成為教育、財政行政部門的一個決策認(rèn)識。

近年來，隨著我國高等教育規(guī)模的不斷擴大①和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，地方高校立足服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟，主動承擔(dān)起了為地方經(jīng)濟培養(yǎng)創(chuàng)新人才的社會任務(wù)。但是，在高等教育快速擴張的背景下，大學(xué)生就業(yè)難、高校債務(wù)過重甚至一度出現(xiàn)財務(wù)危機等問題漸次顯現(xiàn)；在高等教育簡政放權(quán)的過程中，地方高校定位不準(zhǔn)確，學(xué)科優(yōu)勢不明顯，辦學(xué)經(jīng)費緊缺，師資隊伍整體素質(zhì)有待提高，科研創(chuàng)新水平不高，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟能力欠缺等問題，也嚴(yán)重制約了地方高校的可持續(xù)發(fā)展。如何鼓勵和支持地方政府更好地興辦高等教育事業(yè)成為當(dāng)前教育行政管理部門，特別是國家層級的教育行政部門所必須面臨和解決的問題。

為支持高等教育的管理體制改革和高校下劃調(diào)整的平穩(wěn)過渡，中央財政在2000年和2010年分別設(shè)立中央與地方共建高校專項資金和中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金，從而建立了連續(xù)和系統(tǒng)的中央財政支持地方高校發(fā)展的制度與模式。事實證明，專項資金是高校重要的發(fā)展資金來源之一，特別是一些辦學(xué)質(zhì)量較好、有一定特色的地方高校在得到支持后發(fā)展更為明顯。一般而言，專項資金與深化辦學(xué)體制改革、建立現(xiàn)代大學(xué)制度、提高人才培養(yǎng)能力和服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平之間，呈正相關(guān)關(guān)系。而合理使用和評價教育經(jīng)費、確保專項資金的投入和產(chǎn)出達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，關(guān)系到地方高校的穩(wěn)定發(fā)展。在中央財政專項資金的引導(dǎo)、注入和約束、激勵下，在簡政放權(quán)的邏輯下，中央財政支持地方高校專項資金的使用、管理和監(jiān)督過程如何清晰界定，如何進(jìn)一步提升中央支持地方高校發(fā)展專項資金在學(xué)校事業(yè)發(fā)展中的使用效益，是目前亟待解決的問題。

二、當(dāng)前專項資金運行中存在的問題

專項資金的撥付是中央財政支持地方高校發(fā)展的重要形式，盡管對地方高校的行業(yè)特色辦學(xué)和優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)，以及在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)高等教育事業(yè)發(fā)展過程中起了重要作用。但是，隨著社會經(jīng)濟和高等教育的不斷發(fā)展，專項資金在支持范圍、投入規(guī)模和管理等制度設(shè)計方面存在的問題日益突出。

（一）專項資金投入規(guī)模和支持范圍偏窄

中央財政對地方高校的財政支持制度促進(jìn)了地方高校從“規(guī)模擴張型”到“質(zhì)量提高型”的轉(zhuǎn)變，但中央財政缺乏全面、統(tǒng)籌的財政支持政策，財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、支持范圍和投入重點都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方高校發(fā)展的需要。

一方面，隨著經(jīng)濟社會和高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，地方高校面臨擴招后在校生生均財政投入增長有限以及貸款建設(shè)新校區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等發(fā)展壓力，而中央財政支持地方高校發(fā)展的投入規(guī)模相對較小，沒有實質(zhì)性解決和緩解地方高校發(fā)展中的資金難題。另一方面，專項資金支持范圍也偏窄。它主要表現(xiàn)為：一是獲得專項資金支持的學(xué)校范圍偏窄，年平均支持300所左右。相比較而言，下劃院校比地方高校得到的支持力度要大；理工類、綜合類高校比文科類、專業(yè)性院校得到的支持要多。二是專項資金的使用范圍偏窄。該資金主要用于支持地方高校的儀器設(shè)備購置、基礎(chǔ)設(shè)施維修改造、基礎(chǔ)實驗室建設(shè)、特色優(yōu)勢學(xué)科實驗室建設(shè)等硬件建設(shè)，而對學(xué)科建設(shè)、機制創(chuàng)新和人才隊伍建設(shè)等高校發(fā)展急需的軟件建設(shè)支持較少，與高校在實際發(fā)展中的需求存在較大距離。

（二）重申請、輕管理現(xiàn)象突出

可以這么說，地方高校辦學(xué)經(jīng)費不足是一個普遍現(xiàn)象。因此，爭取專項資金成為地方高校擴大辦學(xué)資金的重要來源。為成功申報專項資金，各地方高校調(diào)動一切社會資源，關(guān)注于“預(yù)算編制和項目論證”等前期環(huán)節(jié)，而弱化了后期的監(jiān)管。比如管理中對票據(jù)、原始憑證本身的合理、合規(guī)性要求嚴(yán)格，而對專項資金實際經(jīng)費開支過程中的偏離預(yù)算、經(jīng)費支出隨意性或不實、重復(fù)購置現(xiàn)象、突擊采購、擠占挪用等專項資金使用過程和結(jié)果的真實性、有效性等問題的監(jiān)督管理則相對較弱。顯然，它造成了專項資金使用管理上的本末倒置，影響了專項資金的使用效率。另外，目前高校對專項經(jīng)費一般采用項目負(fù)責(zé)人審批、二級學(xué)院和財務(wù)處共同負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理機制，這種制度設(shè)計在實際運行中掣肘較多，財務(wù)管理制度上的院、處分工不清，渠道不暢。

（三）專項基金績效評價體系不健全

簡政放權(quán)并不意味著管理責(zé)任的完全下放和轉(zhuǎn)移。就專項資金而言，績效評價是責(zé)任管理的有效載體之一。因此，地方高校專項資金的使用績效需要省級乃至于中央層級的教育和財政部門進(jìn)行監(jiān)督審查。但在實際執(zhí)行過程中，財務(wù)、審計部門對專項資金的監(jiān)督審查更多地限于形式審查，對地方高校專項資金的績效評價大多流于形式，對資金的使用效益以及預(yù)算執(zhí)行著力較少而對專項資金使用的投入及其分配規(guī)模關(guān)注較多。另外，受專項資金來源的復(fù)雜性、學(xué)校所處地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡等影響，評價指標(biāo)缺乏可量化性，績效評價標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，很難非常客觀地對專項資金發(fā)揮的社會效益和長遠(yuǎn)影響作出科學(xué)準(zhǔn)確的評估，難以制定出可操作的細(xì)則和措施。這些都大大限制了監(jiān)督機制有效作用的發(fā)揮，制約了專項資金支出的使用績效。

（四）省級財政責(zé)任不明晰

截至目前，我國尚未形成完善的地方財政對高等教育投入的激勵約束機制，缺乏省級財政對高等教育投入統(tǒng)籌安排的責(zé)任界定。在地方高校專項資金項目上也是如此，它主要表現(xiàn)在管理責(zé)任和配套責(zé)任的缺失上。其一，省級財政對專項資金的管理責(zé)任不明確。目前專項資金由中央財政統(tǒng)一評審，省級財政部門主要負(fù)責(zé)組織項目的規(guī)劃、論證、審核以及資金的劃撥，對于專項資金的分配、使用和監(jiān)督方面的管理權(quán)限較小，管理責(zé)任不明晰。其二，省級財政的配套責(zé)任不明晰。專項資金要求省級財政給予配套資金支持，但由于沒有明確地方的配套比例，地方財政實際配套金額隨意性較大。中央財政投入多，地方財政配套少。同時，對于配套資金落實較好的省份缺乏行之有效的獎勵機制，不利于充分調(diào)動地方財政主動配套共建資金的積極性。

三、專項資金制度績效偏低的原因

（一）計劃導(dǎo)向的專項資金分配體制

與20世紀(jì)80年代以前高校經(jīng)費由中央財政部門獨自承擔(dān)并以“戴帽下達(dá)”方式進(jìn)行不同，20 世紀(jì) 90 年代末，隨著高校管理體制的改革和不斷完善，在支持地方高校發(fā)展的專項基金這一制度設(shè)計上，逐漸形成了中央和地方兩級管理、三級辦學(xué)的體制。雖然，專項資金投入和管理主體有所變化，將專項資金的投資和管理職能下劃給省級地方政府，有從一元到多元發(fā)展的趨勢，但不可否認(rèn)的是這一體制依然存在計劃分配的影子。《中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金管理辦法》第七條關(guān)于項目申請和審批中規(guī)定：省級財政部門指導(dǎo)地方高校編制建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃匯總報送財政部備案，財政部對各地報送資料進(jìn)行審核后，確定并下達(dá)項目預(yù)算。由此可見，目前的中央政府財政支持地方高校的專項基金，是根據(jù)各高校的行政隸屬以及區(qū)位等關(guān)系來確定財政投入大小的配置。它表明專項基金投入體制依然是計劃主導(dǎo)，其模式還是由政府主導(dǎo)型的分配體制。顯而易見，這種政府主導(dǎo)下的高等教育財政投入的計劃分配體制的績效還有較大的提升空間。

（二）地方財政配套投入機制失衡

一般認(rèn)為，教育屬于公共產(chǎn)品的范疇。雖然發(fā)展高等教育可以滿足地方政府在城市文化繁榮、經(jīng)濟增長等方面的發(fā)展訴求，但是作為一種地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它天然地具有正外部效應(yīng)。這是因為地方高校的受益范圍可能超出地方政府轄區(qū)的邊界，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高校更是如此。隨著高校就業(yè)制度市場化改革趨勢的不斷深入，導(dǎo)致了畢業(yè)生向京、滬、廣、深等一線城市和東南沿海等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)流入。因此，當(dāng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高等教育投入的收益外溢而其成本得不到相應(yīng)補償時，作為理性經(jīng)濟人的地方政府，為了獲得本地區(qū)利益最大化，減少對區(qū)域內(nèi)地方高校的財政支持力度成為帕累托改進(jìn)的優(yōu)選項。

從本質(zhì)上講，目前的專項資金這一教育財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏公平性②，更未考慮地方高等教育收益的溢出效應(yīng)，忽視了地方高等教育收益與成本不對稱的矛盾。其結(jié)果將必然導(dǎo)致地方高等教育的財政供給達(dá)不到社會需求的最佳水平，在一定程度上限制了欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財政支持地方高校發(fā)展的投入能力和積極性。這一問題的有效解決方法之一是跨地方政府間的教育成本收益的“內(nèi)部化”。但是，相對于縱向的專項基金轉(zhuǎn)移支付而言，在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，特別是教育經(jīng)費的橫向轉(zhuǎn)移制度，還未有效建立起來。

（三）地方高校專項資金管理制度不完善

在制度保障層面，雖然省級教育行政部門及相關(guān)高校制定了一些規(guī)章制度，一定程度上起到了提高專項資金管理使用績效的作用。但是在一些細(xì)則制度設(shè)計上還沒有得到進(jìn)一步跟進(jìn)，比如“專項資金激勵機制”、“專項資金管理辦法”、“基本信息的收集整理制度”、“項目跟蹤檢查管理制度”、“項目安全檢查制度”和“儲備項目調(diào)研、論證管理辦法”等；在組織保障上，為高效地完成學(xué)科建設(shè)等專項資金任務(wù)，相關(guān)高校尚未成立諸如發(fā)展項目建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、財務(wù)審計部門全程參加的經(jīng)費管理等組織形式，因而造成對專項資金項目的管理不到位，降低了專項資金的使用效益；在隊伍制度建設(shè)方面，某些地方高校的專項資金項目建設(shè)尚存在人員梯隊行政化、學(xué)歷和年齡結(jié)構(gòu)不合理等影響專項資金使用效率的問題。

四、簡政放權(quán)視角下提升專項資金使用績效的對策與建議

基于簡政放權(quán)的總體思路，在進(jìn)一步加強和完善中央財政對地方高校發(fā)展的資金支持力度、加大各級財政投入的同時，需要進(jìn)一步建立和落實保障有力的地方高校項目管理新機制來加強項目管理。與此同時，切實發(fā)揮地方教育行政部門以及地方高校的積極性，探索在規(guī)劃、申請、審批、項目管理、效益評價等領(lǐng)域的制度化辦法，切實管好用好中央支持地方高校發(fā)展專項資金，以不斷提高專項資金使用績效、發(fā)揮項目對提升學(xué)校綜合實力的支持水平，促進(jìn)高等教育區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）擴大專項資金的籌措方式和支持范圍

在資金籌措方式上，一是調(diào)動地方政府及其所在區(qū)域的地方高校的積極性，可采取中央、地方和高校共同籌集地方高校發(fā)展所需資金的方式；二是在中央和省級政府財政支持層面，更多地采用配套或附加條件的專項資金轉(zhuǎn)移形式，要求接收專項資金的地方高校應(yīng)按一定比例提供配套資金或者要求接受方滿足既定標(biāo)準(zhǔn)。顯然，相對于無條件的財政資金支持而言，這一具有針對性的專項撥款不僅保證了資金的有效使用，也將大大縮小地區(qū)間財政收入的差異。

在具體基金支持對象上，以統(tǒng)籌區(qū)域教育的發(fā)展來考慮建設(shè)項目，設(shè)立高等教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)高校的專項轉(zhuǎn)移支付資金，尤其是要向中西部院校傾斜。因為制度化、規(guī)范化的橫向?qū)ｍ椯Y金轉(zhuǎn)移支付制度，既可以在一定程度上減輕中央財政的壓力，又可以調(diào)節(jié)區(qū)域、地區(qū)間的不均衡，從而提高專項資金的使用效率。因此，統(tǒng)籌資金支持既包括中央財政層面的專項資金的擴大供給，也包括開展省級政府之間的地方高校橫向轉(zhuǎn)移支付。

（二）完善專項資金的項目申請與管理

理論上，專項資金的項目申請與管理水平與其績效緊密相關(guān)。因此，在申請環(huán)節(jié)，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌考慮學(xué)校發(fā)展規(guī)模和教學(xué)發(fā)展規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上提出具有科學(xué)性和前瞻性的項目規(guī)劃。與此同時，建立健全項目管理制度、規(guī)范項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、落實項目責(zé)任制度、嚴(yán)把項目質(zhì)量關(guān)。具體說來，其主要措施包括：采取管、辦分離的原則，強化專項資金管理和監(jiān)督；高校財務(wù)部門全程參與，承擔(dān)總協(xié)調(diào)職能，建立財務(wù)部門與業(yè)務(wù)管理部門信息溝通平臺，避免各專項經(jīng)費重復(fù)購置、造成浪費；強化專項資金預(yù)算執(zhí)行控制，嚴(yán)格控制專項資金預(yù)算安排；嚴(yán)格按照財政部門批復(fù)的項目及預(yù)算執(zhí)行，并制定具體的實施方案；加強專項資金核算的控制與監(jiān)督，保證專項資金“專款專用”；審計部門定期對專項資金的立項、支出及使用情況進(jìn)行專項審計，對截留、挪用或擠占項目專項經(jīng)費等違規(guī)違紀(jì)問題進(jìn)行追責(zé)。

（三）合理確定專項資金的建設(shè)內(nèi)容

從重點建設(shè)與特色發(fā)展等關(guān)鍵環(huán)節(jié)出發(fā)，專項資金的建設(shè)內(nèi)容主要應(yīng)從特色重點學(xué)科、省級重點學(xué)科、教學(xué)實驗平臺、科研平臺和專業(yè)能力建設(shè)、人才隊伍建設(shè)等方面著手進(jìn)行。在特色重點學(xué)科建設(shè)方面，從學(xué)科方向、隊伍建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流和條件建設(shè)等出發(fā)，重點突出創(chuàng)新人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)；在省級重點學(xué)科建設(shè)方面，以經(jīng)批準(zhǔn)的?。ㄊ校┘壷攸c學(xué)科、重點實驗室、重點研究基地為基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)；在教學(xué)實驗平臺建設(shè)方面，以所在高校特色專業(yè)為依托，完善實驗教學(xué)體系、教學(xué)大綱、實驗教材。重點支持承擔(dān)全校性基礎(chǔ)課程實驗教學(xué)的實驗室建設(shè)、實驗教學(xué)體系建設(shè)、實驗教學(xué)管理體制改革等；在科研平臺建設(shè)和專業(yè)能力實踐基地建設(shè)上，立足提高地方高校研究型人才和創(chuàng)新型應(yīng)用人才的培養(yǎng)質(zhì)量，重點建設(shè)高水平、有特色、符合區(qū)域經(jīng)濟及社會發(fā)展需要的科研平臺和專業(yè)能力實踐基地；在人才隊伍建設(shè)方面，優(yōu)先進(jìn)行省級重點學(xué)科、重點實驗室、人文社科基地的高層次人才引進(jìn)和隊伍建設(shè)，積極開展與國內(nèi)外高水平大學(xué)開展交流與合作活動。

（四）強化績效評價機制

科學(xué)有效的績效評價機制是保障績效評價具體落實和績效評價目標(biāo)實現(xiàn)的重要前提。由此可見，完善專項資金支出績效評價將有利于提高專項資金支出預(yù)算的合理性以及財政資金的使用效率。大致說來，與專項資金支出績效評價相關(guān)的流程及其主要任務(wù)包括前期準(zhǔn)備、實施評價、評價報告以及結(jié)果反饋等內(nèi)容。其中前期準(zhǔn)備需要做整體規(guī)劃專項資金的績效評價、專項資金績效評價技術(shù)準(zhǔn)備、針對專項資金收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料等工作；實施評價階段有資料審核、現(xiàn)場評價以及綜合評價三個步驟。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)撰寫全面反映專項資金支出活動的績效水平的評價報告，并及時將評價結(jié)果反饋給財政部門和各級教育行政部門，作為編制下一年度績效計劃和部門預(yù)算的重要依據(jù)。以此為手段，不斷促進(jìn)高校專項資金的使用和管理效率，最終逐步形成專項資金績效評價的長效機制。

五、結(jié)語

市場經(jīng)濟體制改革進(jìn)程中的高等教育管理體制也正逐步由統(tǒng)一的集權(quán)管理向分權(quán)驅(qū)動的簡政放權(quán)模式轉(zhuǎn)變。在此背景下，財政支持地方高校專項資金進(jìn)一步促進(jìn)了高等教育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和自我發(fā)展能力。但是，目前地方高校專項資金運行過程中依然存在諸多問題，為有效配置資源并提高專項資金績效，需要對財政支持地方高校發(fā)展專項資金的范圍、方式、重點等問題進(jìn)行績效評價。因此，在合理處理“適當(dāng)集中財權(quán)”與“分級管理”關(guān)系的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定專項資金的規(guī)劃、分配、監(jiān)督、評價等制度設(shè)計，將是提高中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金績效的基本路徑。

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