仝明金

菏澤市通過審批制度改革，過去那種“跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了罪，辦個事要跑十幾個部門，蓋幾十個公章”的事情，如今已經(jīng)得到很大程度的改變。通過對79家企業(yè)調(diào)查隨訪，對部門審批工作效率和工作人員辦事態(tài)度的滿意率在95%以上，能夠感受到行政審批制度改革帶來的可喜變化，為優(yōu)化營商環(huán)境創(chuàng)造了條件。

一、效果可圈可點(diǎn)

（一）優(yōu)化了審批方式。從改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境的目標(biāo)出發(fā)，優(yōu)化審批方式，規(guī)范審批行為，方便市場主體，激發(fā)市場和社會活力，市政府強(qiáng)力推行“兩集中兩到位”，將部門所有的行政審批職能集中到該部門的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并將該機(jī)構(gòu)集中到市政務(wù)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)行政審批項目進(jìn)中心到位，審批權(quán)限授權(quán)到位，簡化了審批環(huán)節(jié)，壓縮了審批時限，提高了辦事效率。審批時限比法定時限壓縮了64%，比清理前承諾時限壓縮了48%。審批要件減少289個，減少內(nèi)部審批環(huán)節(jié)376個，絕大多數(shù)的行政審批事項的審批環(huán)節(jié)由原來的5個環(huán)節(jié)減少為3個。規(guī)范了政府非稅收入項目管理，實(shí)行集中征收。通過對市級政府非稅收入包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和罰沒收入等項目進(jìn)行清理，對保留下來的收費(fèi)項目由市財政部門在市政務(wù)服務(wù)中心設(shè)收費(fèi)窗口集中征收，實(shí)現(xiàn)了窗口之外無收費(fèi)。2013年，市級財政非稅收入在市政務(wù)服務(wù)中心直接征收完成1.943億元，比上年增收1500萬元，增長7.7%。

（二）推行了聯(lián)合審批。2013年11月，我市首次組織發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、地震等十幾個部門，對丹陽路跨鐵路立交橋建設(shè)工程項目實(shí)行聯(lián)合審批，只用了四個工作日，即完成了該項目的立項審批工作。按照過去正常的審批程序，即使是按各部門承諾的辦理時限，至少也需要90多天的時間才能拿到項目立項批準(zhǔn)手續(xù)。如果按法定辦理時限還會更長。

（三）實(shí)行了陽光操作。過去，有關(guān)部門的審批權(quán)力之所以趨“商品化”，主要原因是審批工作沒有透明度、暗箱操作。改革后，由于公開了審批內(nèi)容、條件、程序、時限，實(shí)行“陽光作業(yè)”，有效地促進(jìn)了黨風(fēng)政風(fēng)轉(zhuǎn)變。市環(huán)保局過去對建設(shè)項目審批沒有實(shí)行公開制，出現(xiàn)過違規(guī)操作現(xiàn)象，建設(shè)單位意見比較大。推行審批制度改革后，對建設(shè)項目審批實(shí)行了“四公開”，即公開建設(shè)項目審批依據(jù)、審批工作制度、審批驗(yàn)收結(jié)果、違規(guī)處罰辦法；建立了監(jiān)督制約機(jī)制，采取聘用環(huán)保監(jiān)督員、重大建設(shè)項目聽取人大代表和政協(xié)委員意見、利用新聞媒體對違規(guī)進(jìn)行曝光、定期走訪征求建設(shè)單位意見等辦法，把審批工作置于社會和群眾監(jiān)督之下，實(shí)現(xiàn)了“明明白白辦事”的承諾。

但是，在調(diào)研中也聽到了一些不同的聲音。個別企業(yè)給出了不滿意票，主要反映辦稅窗口效率較低。對改革前后的變化，認(rèn)為有明顯改觀的占66%，認(rèn)為變化不大的占34%。關(guān)于對行政審批制度改革的意見建議，有25%的受訪者回答了這個問題，并提出了訴求。希望有的審批權(quán)限可以下放到縣區(qū)一級，如苗木生產(chǎn)經(jīng)營許可證、運(yùn)輸超限證等；運(yùn)輸超限證辦理下放到市級后，固然方便了許多，但9天辦理一次，過于頻繁。有的反映，個別部門太苛刻、死板，要求提供的材料過于繁瑣，有些沒有必要的材料不必要提供。有的反映辦事程序應(yīng)該簡化一些、辦事效率再高一些，發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等部門應(yīng)該開展聯(lián)合審批，減少辦理審批的往來次數(shù)。

二、問題不容忽視

（一）明減暗不減。一些部門和地方的行政審批制度改革做表面文章，將審批改為核準(zhǔn)、審核、事前備案，或者對行政審批事項進(jìn)行無關(guān)聯(lián)的合并，出現(xiàn)明減暗不減的問題，辦事程序不但沒有減少，反而增加了審批環(huán)節(jié)。比如：市工商局公布的行政審批事項只有“核發(fā)《營業(yè)執(zhí)照》及相關(guān)許可”1項，但是實(shí)際工作中“相關(guān)許可”包含了40多項審批。

（二）明放暗不放。一些部門雖然取消了部分審批項目，但卻又設(shè)置了前置條件，或把權(quán)力下放給下屬單位或者有關(guān)聯(lián)的企業(yè)，通過他們獲取利益，可謂換湯不換藥。開發(fā)區(qū)是先行、先試區(qū)，在開發(fā)區(qū)的建設(shè)、發(fā)展和管理上，各級政府都賦予其同級政府的管理權(quán)限和審批權(quán)限，但實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，沒有哪個政府部門愿意將審批權(quán)力真正交給開發(fā)區(qū)，區(qū)內(nèi)企業(yè)很難如愿享受優(yōu)質(zhì)便捷服務(wù)。行政審批部門職能“越位”仍然存在。主要表現(xiàn)在行政審批與技術(shù)審查還沒有完全分離。比如，有的行政審批部門將本該由市場或中介組織承擔(dān)的規(guī)劃、建設(shè)等方案審查、施工圖設(shè)計審查以及專業(yè)性、技術(shù)性審圖工作當(dāng)作審批事項，或與審批捆綁在一起，讓建設(shè)單位無法分辨哪些是政府應(yīng)該辦的事，哪些是技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該辦的事。致使很多政府部門做了一些不該管的事，也限制了市場主體作用的發(fā)揮，影響了行政審批效率的提高，同時也為權(quán)力尋租提供了空間。

（三）虛放實(shí)不放。受部門利益影響，“錯放、空放、亂放”的現(xiàn)象仍然存在。有的只下放復(fù)雜的、管理責(zé)任大的，“含金量”較高的仍然留在手中；有的放權(quán)有水分，動輒上百項，但“干貨”不多。我們對2013年取消下放的審批項目進(jìn)行了篩選統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)涉及民生的較多、虛的較多、常年不發(fā)生業(yè)務(wù)的較多，而真正涉及到企業(yè)發(fā)展的、對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有制約權(quán)的，卻牢牢把住，不肯取消、下放。如市民族宗教事務(wù)局下放的“宗教活動場所登記”、市水產(chǎn)局下放的“水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖許可證核發(fā)”等審批項目，都是多年沒開展過業(yè)務(wù)。不少基層政府負(fù)責(zé)人反映：像類似地震設(shè)防這一類的審批項目，究竟有沒有必要保留，地震安全性評價究竟有什么用，有沒有必要都做。對此，我們查閱了有關(guān)條文、咨詢了有關(guān)人員。得到的說法是：建設(shè)工程需要進(jìn)行地震安全性評價，竣工驗(yàn)收時要有地震工作主管部門參與驗(yàn)收。而一些建設(shè)和設(shè)計部門的人卻反映：他們從來都不用地震安全性評價的結(jié)果，而是直接采用《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》和《中國地震動峰值加速度區(qū)劃圖》標(biāo)準(zhǔn)確定抗震設(shè)防要求。有企業(yè)負(fù)責(zé)人提出質(zhì)疑：路東、路西兩個同樣的項目，甚至不是地震動參數(shù)區(qū)劃圖分界線附近的建設(shè)工程都要做同樣的地震安全性評價，是不是重復(fù)評價、重復(fù)收費(fèi)，是法規(guī)方面的缺陷，還是部門利益的驅(qū)使，不得而知。通過進(jìn)一步調(diào)查了解，我們知道，按照現(xiàn)行規(guī)定，地震安全性評價是項目立項的前置條件，不管大小項目都要做震評，能夠做震評的目前只有一家，并不是真正的社會中介組織，而是地震部門的下屬單位。

（四）有人放無人接。有些審批項目，上面放下來，下面卻沒有能力承接，不知道怎樣去接管。有兩個方面的原因：一是制度建設(shè)不配套。原來的審批項目都是法律法規(guī)設(shè)定的，都有法定的辦事程序。下放后，相關(guān)的法律法規(guī)沒有修訂，作為承接的一方，配套的制度沒有建立起來，無法開展工作。二是人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力水平不具備。一些審批項目，不能單靠拍拍腦袋、看看表格就能決定，既要有嚴(yán)密的辦事程序，還要求工作人員具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)技能，需要開展相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。調(diào)研中，我們針對性地對有承接下放審批權(quán)的政府部門進(jìn)行了走訪，發(fā)現(xiàn)有的部門負(fù)責(zé)人對行政審批制度改革一頭霧水，竟然對承接的行政審批權(quán)一無所知，更不用說如何履行好職能，用好自己的審批權(quán)。

（五）審批收費(fèi)不規(guī)范。有些部門費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)寬泛，自由裁量權(quán)很大，造成了尋租行為，既延誤企業(yè)發(fā)展，也使得一些干部走入了迷途。通過打點(diǎn)關(guān)系繞開一些行政審批門檻，是企業(yè)必須面對的生存環(huán)境。行政許可法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對行政許可事項進(jìn)行監(jiān)督檢查，除有法律、行政法規(guī)規(guī)定可以收費(fèi)的以外，一律不得收取任何費(fèi)用。但由于原先部門規(guī)章以及上級業(yè)務(wù)主管部門已對一些許可項目規(guī)定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且有部分收費(fèi)還需上繳。調(diào)研中，不少企業(yè)針對個別行業(yè)審批過濫、收費(fèi)過多、重復(fù)收費(fèi)等問題提出了質(zhì)疑。有企業(yè)反映：“企業(yè)發(fā)展，必須重視消防安全，加大消防安全設(shè)施投入有必要。但涉及消防安全方面的審批越來越多、費(fèi)用越來越高，企業(yè)不堪重負(fù)。表面上看消防投入增加了，實(shí)際上增加的是辦手續(xù)的費(fèi)用。就是消防設(shè)施的建設(shè)，也必須由消防部門下屬的、相關(guān)聯(lián)的、有利益關(guān)系的企業(yè)來設(shè)計、施工、提供產(chǎn)品。”有企業(yè)負(fù)責(zé)人直接提出：“消防支隊目前是部隊建制，并不屬于政府機(jī)關(guān)，其審批、收費(fèi)的主體資格是否具備，值得商榷。”一些企業(yè)反映：“土地測繪中有個項目叫勘測定界測繪，也叫報批測繪，到確權(quán)發(fā)證時還要測繪一次，同樣的地塊，同一個部門要收兩次費(fèi)”，“還是同一個地塊，規(guī)劃部門要測繪、出紅線圖、還要放驗(yàn)線，這些當(dāng)然都要收費(fèi)。而房產(chǎn)部門還要做規(guī)劃審批后的房產(chǎn)測繪，當(dāng)然也要收費(fèi)”，“幾個部門為了各自的收費(fèi)，分別采用不同的坐標(biāo)系，可大地坐標(biāo)系卻只有一個”。同時，一些部門也反映，有些行政許可在實(shí)施和監(jiān)督檢查過程中，確實(shí)需要較大的費(fèi)用，如須復(fù)制大量的資料，印制許可證件、送達(dá)、公告、組織專家論證、聽證等等，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，這些費(fèi)用應(yīng)列入財政預(yù)算予以保障。如何保障，如何編制合理的部門財政預(yù)算，還需要配套的財政政策來支持。

三、任務(wù)更加繁重

（一）要搞好頂層設(shè)計，打破審批怪圈。行政審批的設(shè)定都有部門的影子。部門利益取向不同，設(shè)定的審批就會附加許許多多的條件。調(diào)研中，有企業(yè)反映：作為危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)，必須要辦理工商登記、取得營業(yè)執(zhí)照，才能開工建設(shè)，才能辦理稅務(wù)登記、購買稅票；辦理工商登記，又需要安全評價、取得安全生產(chǎn)許可證，辦理環(huán)評、通過環(huán)評驗(yàn)收；要通過安評驗(yàn)收、環(huán)評驗(yàn)收，就必須試生產(chǎn)；試生產(chǎn)就會有產(chǎn)品，就得辦理工業(yè)品生產(chǎn)許可證；要辦理工業(yè)品生產(chǎn)許可證，就必須提供土地、安評、環(huán)評驗(yàn)收的諸多證件。這樣循環(huán)審批，環(huán)環(huán)相扣，步步設(shè)置審批前置條件，形成了審批怪圈。先辦哪個審批都不行，哪個部門找你麻煩都有理。諸如這些，就需要高位統(tǒng)籌、頂層設(shè)計，完善相關(guān)的法律法規(guī)，健全聯(lián)合審批制度，避免企業(yè)處處為難。

各級地方政府，要創(chuàng)新審批方式，優(yōu)化審批服務(wù)。一是取消前置，最大限度消除制約項目前期審批工作進(jìn)展的制度障礙。審批部門對設(shè)定互為審批前置條件的要進(jìn)行清理、取消，避免后續(xù)審批事項以前置條件未完成為理由拖延審批。二是并聯(lián)為主。通過流程再造，打破部門界限，同一階段的審批事項同步進(jìn)行。每一個階段，各部門都要加強(qiáng)溝通，采取并聯(lián)審查方式，實(shí)現(xiàn)部門間審批事項并聯(lián)、項目主體單位前期工作并聯(lián)、審批事項與前期工作并聯(lián)。三是信息共享。以政務(wù)服務(wù)中心為平臺，在各相關(guān)部門現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上構(gòu)建并聯(lián)審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審批信息實(shí)時共享、審批業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，減少公文往來耗時，提高審批效率。目前，房管部門與稅務(wù)部門在收取稅費(fèi)方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了信息共享。工商、稅務(wù)、發(fā)改、規(guī)劃、國土、安監(jiān)、環(huán)保等部門也應(yīng)盡快共享審批服務(wù)信息資料，切實(shí)為企業(yè)卸包袱。四是限時辦結(jié)，雙向約束。同一階段，規(guī)定時限內(nèi)，各部門必須辦結(jié)，沒有辦結(jié)的，視為同意。

（二）要與地方政府機(jī)構(gòu)改革緊密結(jié)合。一是通過清理核查，摸清真實(shí)底數(shù)，編制行政審批事項目錄。應(yīng)將核實(shí)后的行政審批事項及已經(jīng)取消和下放的審批事項，一并在媒體公開，接受社會監(jiān)督。對通過市場機(jī)制、行業(yè)自律能夠解決的，以及通過質(zhì)量認(rèn)證、事后監(jiān)管可以達(dá)到管理目的的審批事項予以取消或調(diào)整。對一個審批事項需多部門、多環(huán)節(jié)審批的，原則上按照相同或相近的職能由一個部門承擔(dān)和權(quán)責(zé)一致的要求進(jìn)行調(diào)整，該取消的予以取消。對基層可以實(shí)施的審批事項，按照方便申請人、便于監(jiān)管的原則，下放管理層級。對確認(rèn)保留的審批事項，要制定詳細(xì)的操作規(guī)則和程序，包括設(shè)定依據(jù)、申報條件、流轉(zhuǎn)程序、法定時限以及申報時所需提供的材料等，并以多種形式向社會公開，接受群眾監(jiān)督。同時，要特別重視對非行政許可審批項目的清理，列入清理目錄的要監(jiān)督執(zhí)行到位，嚴(yán)禁設(shè)置新的非行政許可審批項目。

二是通過部門“三定”，明確部門的職責(zé)任務(wù)和審批權(quán)限。在“三定”工作中，認(rèn)真梳理部門報送的各類審批事項，查實(shí)法律法規(guī)根據(jù)，力求做到去偽存真、不留死角，編委審定后載入“三定”規(guī)定予以明確。

三是進(jìn)一步強(qiáng)化部門職責(zé)。部門“三定”中既要明確審批權(quán)限，還要明確監(jiān)管職能和責(zé)任。要處理好簡政放權(quán)和正確履行職能的關(guān)系，“放”和“管”兩個輪子要一起轉(zhuǎn)起來。減少審批事項后，政府部門要轉(zhuǎn)變管理理念，進(jìn)一步加強(qiáng)日常監(jiān)管，強(qiáng)化事中、事后的監(jiān)督，改進(jìn)管理方式，有效履行職責(zé)，既不能越位管理，也要避免管理缺位，克服“一放就亂”的弊病。特別是涉及到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展上，要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)對社會關(guān)注、群眾關(guān)心的土地使用、能源消耗、污染排放等事務(wù)的管理，要從體制層面研究完善管理的措施和辦法，妥善解決好改革后誰來管、怎么管、如何管好管住的問題，形成權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有力、公平公正的監(jiān)管體系，構(gòu)造政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、企業(yè)負(fù)責(zé)的市場監(jiān)管格局。對已取消調(diào)整的審批項目，要制定替代管理措施，防止管理脫節(jié)；對改變管理方式的項目，要規(guī)范辦事程序，加強(qiáng)監(jiān)督檢查；對保留的審批項目，要明確審批部門和審批人的責(zé)任，做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一；對違法審批出現(xiàn)問題的，不但要追究批而不管的責(zé)任，也要追究應(yīng)審批監(jiān)管而未履行審批監(jiān)管職能的責(zé)任。

（三）要大力發(fā)展社會中介組織。加大扶持力度，著眼于培育和發(fā)展以外，還應(yīng)該出臺中介組織管理辦法，明確中介組織在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用，從而為部分政府審批職能的過渡和轉(zhuǎn)換創(chuàng)造良好條件。要推動政府部門取消或放寬市場準(zhǔn)入，讓中介機(jī)構(gòu)有生存、生長的土壤。將原本由政府包攬的技術(shù)審查逐步推向市場，行政審批部門不再承擔(dān)技術(shù)性審查工作，改由具備法定資質(zhì)的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)依照國家規(guī)范進(jìn)行審查，行政機(jī)關(guān)只根據(jù)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的審查結(jié)果，簽發(fā)格式化的審批意見書，也為下一步網(wǎng)上審批奠定基礎(chǔ)。

（四）要加強(qiáng)對行政審批制度改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，完善行政審批事項管理體制機(jī)制。一是完善行政審批制度改革工作的體制機(jī)制。探索建立行政審批制度改革辦公室與政務(wù)服務(wù)中心管理辦公室合署辦公的模式。各有關(guān)部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，密切配合，各司其職，共同做好工作。行政審批制度改革辦公室是行政審批改革的實(shí)施機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)本級行政審批事項的組織清理、規(guī)范實(shí)施、動態(tài)管理、編碼以及《目錄》的編制、更新、信息共享、考核評估等工作，并經(jīng)本級人民政府授權(quán)公布《目錄》；機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)本級《目錄》所列行政審批事項實(shí)施部門的職責(zé)審查工作，并結(jié)合行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革對職責(zé)任務(wù)和行政審批事項提出調(diào)整意見；政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級《目錄》所列行政審批事項的合法性審查工作；監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本級《目錄》所列行政審批事項實(shí)施情況的行政監(jiān)察工作；政務(wù)服務(wù)中心管理辦公室負(fù)責(zé)納入集中受理、辦理的行政審批事項和相應(yīng)配套服務(wù)事務(wù)的組織、協(xié)調(diào)管理和服務(wù)等工作。

二是研究制定《行政審批事項目錄管理辦法》。在清理核查的基礎(chǔ)上，編制行政審批事項目錄，保留的行政審批事項要納入本級行政審批事項目錄進(jìn)行統(tǒng)一管理，對所有行政審批事項統(tǒng)一編碼，確立唯一身份，并納入管理系統(tǒng)實(shí)行動態(tài)管理。行政審批的實(shí)施、監(jiān)督和公開等都應(yīng)以《目錄》為依據(jù)，未納入《目錄》的行政審批事項不得實(shí)施。行政審批事項的新增、減少，以及行政審批主體、依據(jù)、條件、程序等出現(xiàn)變化的都要到政府行政審批制度改革辦公室辦理登記、備案。實(shí)施行政審批的政府部門要定期梳理本部門各類行政審批事項，明確行使審批權(quán)的主體、依據(jù)、運(yùn)行程序和監(jiān)督措施等，報市行政審批制度改革辦公室登記備案后，在政府網(wǎng)站集中公布。

三是推進(jìn)行政審批和監(jiān)管分離、行政審批與行政事業(yè)性收費(fèi)分開。審批人員和監(jiān)管人員不能身兼兩職，防止自己審批自己監(jiān)管。要開展經(jīng)常性監(jiān)督檢查，對審批人從事審批活動中的違法行為，以及審批部門監(jiān)督“缺位”的，要依法追究責(zé)任。技術(shù)審查要從行政審批中剝離出來，交給中介組織承擔(dān)，全面推向市場，徹底打破行業(yè)壟斷。進(jìn)一步優(yōu)化審批方式，既要把不該審批的項目精簡掉，也要把不必要的審批環(huán)節(jié)精簡掉；推進(jìn)審批重心前移，把審批事項受理辦理、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)等職責(zé)充分授權(quán)窗口，一般形式性審批事項直接在窗口辦結(jié)，需要組織專家會審、現(xiàn)場勘查的復(fù)雜事項也可由窗口負(fù)責(zé)組織實(shí)施和協(xié)調(diào)；把公開化、電子化的辦事制度建立起來，最大限度地節(jié)約政府和社會成本，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提高政府效率?！踝髡呦岛蕽墒芯庌k副主任 E：WJJ

關(guān)鍵詞：行政審批 職能轉(zhuǎn)變 簡政放權(quán)