王樹義，郭少青

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

中國的改革開放已逾三十年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步和驕人的成就，但環(huán)境問題卻日益嚴(yán)峻?！暗厍蛑员晃廴?，既不是因?yàn)槿耸悄撤N特別骯臟的動物，也不是因?yàn)槲覀內(nèi)丝谔嗔?。錯誤在于人類社會用來贏得、分配和使用那種由人類勞動從這個星球上的各種資源中所攝取的財(cái)富的方式[1]。”這意味著環(huán)境問題與環(huán)境利益息息相關(guān)，環(huán)境問題的根源在于人類的非正義的行為導(dǎo)致了人與人之間、人與自然之間關(guān)系的失調(diào)。由此推進(jìn)，尋求環(huán)境正義是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵因素，而環(huán)境正義的實(shí)質(zhì)，是一種對“環(huán)境利益”的“合理分配”，這種合理分配意味著對自然資源的合理分配和對環(huán)境公共服務(wù)的合理分配。本文將要探討的就是對環(huán)境公共服務(wù)的合理分配。

一、環(huán)境公共服務(wù)概述

“環(huán)境公共服務(wù)”是近些年學(xué)者們新提出的概念。隨著西方新公共管理和新公共服務(wù)理論的發(fā)展，我國政府也開始強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，“服務(wù)型政府”這個概念不斷被提出*從2002年中共十六大第一次把政府的基本職能歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，到2008年十七屆二中全會決定到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，我國政府改革的目標(biāo)已然明確，即建立服務(wù)型政府。。建設(shè)服務(wù)型政府的重點(diǎn)就是政府要履行社會管理和公共服務(wù)職能[2]，由此可見，環(huán)境公共服務(wù)的提供也應(yīng)是我國政府的重要職能之一。

國內(nèi)學(xué)者尚未對“環(huán)境公共服務(wù)”有統(tǒng)一的定義。李紅祥(2012)等認(rèn)為，環(huán)境公共服務(wù)是建立在一定社會共識基礎(chǔ)上由政府提供的，在一定發(fā)展階段保障公眾生存和發(fā)展等基本環(huán)境權(quán)益的最核心、最基礎(chǔ)的公共服務(wù)[3]。Roelof de Jong等(2000)認(rèn)為，環(huán)境公共服務(wù)，如廢水的收集、凈化或固體廢物的收集和處理，是一種重要的活動，這些服務(wù)主要由公共或者半公共的機(jī)構(gòu)提供，而委托給他們這些任務(wù)的目的是通過對廢棄物的收集和處理實(shí)現(xiàn)污染減排的政治目標(biāo)[4]。宮笠俐(2012)等認(rèn)為公共環(huán)境服務(wù)本質(zhì)上是一種公共資源的分配，它通過提供公共福利設(shè)施滿足公眾的環(huán)境需求，是政府以滿足社會環(huán)境需求為目的，為全體社會成員提供的環(huán)境物品和環(huán)境服務(wù)的公共活動[5]。

以上概念的核心價值在于，第一，環(huán)境公共服務(wù)是由政府或者帶有公共性質(zhì)的機(jī)構(gòu)提供的；第二，環(huán)境公共服務(wù)的提供是出于公益的目的；第三，環(huán)境公共服務(wù)的基本工作應(yīng)該是以污染防治為核心，提升環(huán)境質(zhì)量；第四，環(huán)境公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是一種環(huán)境公共資源的分配。綜上，筆者認(rèn)為，環(huán)境公共服務(wù)，是在一定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，以保障公民健康權(quán)為價值導(dǎo)向的，合理分配環(huán)境利益和環(huán)境風(fēng)險的基本公共服務(wù)。其分配的權(quán)利主體是人民，義務(wù)主體是政府，分配的生產(chǎn)方可以包括企業(yè)、社會組織和個人等；其提供服務(wù)的方式包括了環(huán)境監(jiān)管服務(wù)、環(huán)境應(yīng)急服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)境治理服務(wù)、環(huán)境信息服務(wù)等方面(圖1)*值得指出的是，政府在此是義務(wù)主體但并一定是生產(chǎn)主體。。值得強(qiáng)調(diào)的是，本文所涉及的環(huán)境公共服務(wù)僅指由政府作為義務(wù)主體提供的服務(wù)，是政府通過公共財(cái)政投入而建立起來的服務(wù)，企業(yè)、社會組織和個人所提供的環(huán)境服務(wù)不納入本文的探討范圍。

圖1 環(huán)境公共服務(wù)的內(nèi)涵

二、目前我國環(huán)境公共服務(wù)分配中的問題

(一)環(huán)境公共服務(wù)的總量不足

幾乎所有的觀點(diǎn)都認(rèn)為，我國高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價的，粗放的經(jīng)營方式和掠奪式的開發(fā)對自然資源造成了極大的浪費(fèi)，而政府早年對環(huán)境問題認(rèn)識的不足和近些年來環(huán)境監(jiān)管的不到位導(dǎo)致了環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。

根據(jù)《2011年中國環(huán)境狀況公報》顯示，我國的環(huán)境質(zhì)量不容樂觀?！叭珖乇硭傮w為輕度污染，湖泊(水庫)富營養(yǎng)化突出”，“現(xiàn)有水土流失面積占國土總面積的37.2%”，“農(nóng)村和農(nóng)業(yè)污染物排放量大，農(nóng)村環(huán)境形勢嚴(yán)峻”。在2012年新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》公布后，*2013年2月28日，全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會稱PM2.5擬正式命名為“細(xì)顆粒物”。2012年5月24日環(huán)保部公布了《空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)第一階段監(jiān)測實(shí)施方案》，要求全國74個城市在10月底前完成PM2.5“國控點(diǎn)”監(jiān)測的試運(yùn)行。環(huán)保部發(fā)布了2013年第一季度全國74個城市空氣質(zhì)量報告，平均超標(biāo)率為49.1%[6]。而在環(huán)境公共服務(wù)方面，也存在重大缺口。以垃圾處理為例，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，生活垃圾激增，垃圾處理能力相對不足，部分處理設(shè)施建設(shè)水平和運(yùn)行質(zhì)量不高，配套設(shè)施不齊全，存在污染隱患，影響城鎮(zhèn)環(huán)境和社會穩(wěn)定[7]。盧洪友等對山東、廣東、廣西、湖北、湖南等9個省的城鄉(xiāng)居民進(jìn)行了入戶問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)居民對環(huán)境公共服務(wù)的滿意度僅為26.7%，有73.4%的居民認(rèn)為一般或者不滿意；城鄉(xiāng)居民對環(huán)境狀況的客觀評價也并不樂觀，約有44.9%的居民戶認(rèn)為所在地的環(huán)境綜合狀況較好或者很好，有55.1%的居民戶認(rèn)為所在地的環(huán)境綜合狀況一般、較差或很差[8]。

(二)區(qū)域間環(huán)境公共服務(wù)差異顯著

我國幅員遼闊，不同的地域所面臨的環(huán)境問題有著巨大的差異。比如西北地區(qū)面臨的更多的是生態(tài)退化、水資源緊缺的問題；東北地區(qū)面臨的更多的是重工業(yè)污染問題。所以針對不同的環(huán)境問題，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民環(huán)境利益需求層次的不同，政府所提供的環(huán)境公共服務(wù)將有所差異。問題的關(guān)鍵是，這種差異性應(yīng)控制在合理的范圍內(nèi)，且以不損害公民的環(huán)境健康為前提。而目前的現(xiàn)狀是，這種差異已經(jīng)導(dǎo)致了區(qū)域間人們所享有的環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境利益有了明顯的差異。

1.東部、中部、西部之間的環(huán)境公共服務(wù)差異

不同地區(qū)在環(huán)境公共服務(wù)的提供方面存在顯著差異。以城市生活垃圾處理水平為例，我國不同城市的生活垃圾處理水平之間存在較大差異，發(fā)展水平失衡，在空間地域上存在很大差異。東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、投入力度大，生活垃圾處理設(shè)施數(shù)量相對較多，處理率較高。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受財(cái)力限制，生活垃圾處理設(shè)施數(shù)量相對較少，生活垃圾處理水平較低[9]。盧洪友等試圖從“投入”、“產(chǎn)出”和“受益”三個角度對中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效進(jìn)行綜合評價，得到了2003-2009年的中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效的評估數(shù)據(jù)。得出環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效較高的省份主要集中在東部地區(qū)；綜合績效較低的省份主要集中在西部地區(qū)*其結(jié)論具體為：“北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東、廣東、內(nèi)蒙古、吉林和寧夏10 省區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效較高，而這些省份主要集中在東部地區(qū)。安徽、江西、河南、湖南、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、新疆10 省環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效較低，省份主要集中在西部地區(qū)?！?。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、城鎮(zhèn)地區(qū)相比農(nóng)村地區(qū)能夠享受更好的環(huán)境公共服務(wù)是不爭的事實(shí)[8]。

2.城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的環(huán)境公共服務(wù)差異

2004年潘岳指出，“城市環(huán)境的改善是以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價，通過截污，城區(qū)水質(zhì)改善了，農(nóng)村水質(zhì)卻惡化了[10]?！?/p>

以環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置為例，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍沒有開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作，環(huán)境污染事故的發(fā)生還處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。在部分環(huán)境監(jiān)測和信息公布的服務(wù)方面，農(nóng)村幾乎是空白(詳見表1)。

表1城市和農(nóng)村相關(guān)環(huán)境監(jiān)管服務(wù)提供對比圖

資料來源：由《2010中國環(huán)境狀況公報》提供的相關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。

再比如，在環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的提供方面，全國設(shè)市城市和縣城生活垃圾年清運(yùn)量2.21億噸，生活垃圾無害化處理率63.5%，其中設(shè)市城市77.9%，縣城27.4%[7]，農(nóng)村的垃圾清理工作尚處在“自我救濟(jì)”的狀態(tài)。在公共健康方面，城市水污染的發(fā)病案例比例也顯著低于農(nóng)村，城市水污染108起案例中有58起案例波及健康危害，占城市水污染案例總數(shù)的53.7%；農(nóng)村水污染163起案例中有119起案例波及健康危害，占農(nóng)村水污染案例總數(shù)的73.0%[11]。近年來，“癌癥村”的問題日益突出，其從另一個角度說明了當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境公共健康方面的問題嚴(yán)峻。而盧洪友所提供的數(shù)據(jù)也清晰地表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，非農(nóng)人口占比越高的地區(qū)，環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效水平越高[8]。

(三)群際間環(huán)境公共服務(wù)差異顯著

群際環(huán)境公共服務(wù)差異指的是在相同的空間、地區(qū)，不同的群體之間所享有的環(huán)境公共服務(wù)之間的差異，是一個將環(huán)境利益分配同社會身份聯(lián)系起來探討的話題。

環(huán)境公共服務(wù)在不同群體間的分配差異是同我國的戶籍制度緊密相連的，與戶籍制度綁定的是教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)服務(wù)等一系列的福利。戶籍身份的不同所導(dǎo)致的公民在社會福利享有上的差異，直接造成了公民在環(huán)境利益享有上的差異。如沒有住房保障的人們，為了節(jié)省開支，勢必會選擇居住環(huán)境較差但價格較為便宜的區(qū)域居??；沒有就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的人們，其就業(yè)能力和工作選擇范圍就會受到限制，使得該群體選擇環(huán)境風(fēng)險更大的職業(yè)的概率提升；沒有醫(yī)療保障的人們，其受到了環(huán)境損害也不能得到有效的救濟(jì)等等。

本文將群際間的環(huán)境公共服務(wù)差異分為三組，城中村居民與一般城市居民之間，農(nóng)民工同一般城市居民之間，特種職業(yè)從業(yè)人員同一般職業(yè)從業(yè)人員之間(表2)。其中，城中村居民和農(nóng)民工群體這兩個群體間有相當(dāng)大比例的重復(fù)，筆者將農(nóng)民工問題特別列出，旨在強(qiáng)調(diào)。

表2 我國群際間環(huán)境公共服務(wù)差異所涉及的相關(guān)社群

1.城中村與一般城市居民

城中村問題是由我國特殊的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和快速的城市化進(jìn)程所共同導(dǎo)致的。村莊內(nèi)部所有公共設(shè)施幾乎沒有國家或者公共財(cái)政的投入。按現(xiàn)行法律，這些公共投入歸村民自治解決。比如自來水、污水處理、垃圾回收等都是靠集體解決，落后的管理方式使得其內(nèi)部的環(huán)境公共服務(wù)系統(tǒng)相較于城市而言，顯得落后許多；同時由于居住建筑的普遍高密度，造成公共綠地和其他公共設(shè)施的嚴(yán)重缺乏，使整個城中村臟、亂、差現(xiàn)象極為突出[12]。

同時，由于城中村成為了城市環(huán)境監(jiān)管的盲區(qū)，其依托城市優(yōu)勢，“城中村”建有較多小企業(yè)和加工業(yè)，如小機(jī)械加工廠、食品加工點(diǎn)等。這些企業(yè)大部分規(guī)模小、分布零散、設(shè)施簡陋、生產(chǎn)工藝落后、流動性和臨時性的較多。存在較大環(huán)境污染問題[12]。

2.農(nóng)民工、鄉(xiāng)村移民與一般城鎮(zhèn)居民

我國的戶籍制度建立于20世紀(jì)50年代，由于當(dāng)時城市的食品和能源短缺，戶籍制度可以限制從農(nóng)村流往城市的移民[13]。但戶籍制度的發(fā)展扭曲了其建立的初衷，變成了擴(kuò)大社會群體間社會、經(jīng)濟(jì)差異的根源，讓城市居民在諸如食品補(bǔ)助、城市就業(yè)、住房、醫(yī)療、退休金、教育、社會福利和文化活動等方面都優(yōu)于農(nóng)村人口[13]，導(dǎo)致了我們熟知的“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)”的發(fā)生。自上世紀(jì)80年代開始，中央制定了政策，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化以吸收農(nóng)村剩余的勞動力[14]，同時修改了戶籍政策，放寬了農(nóng)民進(jìn)城的限制。自此，中國的鄉(xiāng)村移民*指的是中國城市化進(jìn)程中居住在城市中，卻沒有享有城市居民身份的人們，其可能是城中村的農(nóng)民，也可能是城市近郊居住的農(nóng)民。從1990年的五千萬人增長到2000年的一億兩千萬人，占整個中國工人人口比例的四分之一?？梢哉f，中國高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同“農(nóng)民工”的力量是密不可分的。但由于戶籍政策的限制，他們雖然在城中工作，但社會身份并沒有轉(zhuǎn)變成城市居民，不能享有城市居民所享有的相應(yīng)權(quán)利，處于較低的社會地位[15]。同時，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2006年的數(shù)據(jù)顯示，大部分的農(nóng)村移民居住在他們的工作環(huán)境當(dāng)中，同時傳統(tǒng)觀點(diǎn)和實(shí)證的證據(jù)也顯示出農(nóng)村移民大部分都在艱苦且骯臟的環(huán)境中工作[13]。因?yàn)楹ε率ナ杖?，這些群體就會有更高的忍受限度[16]。

3.特種職業(yè)從業(yè)人員與一般職業(yè)從業(yè)人員

工作的壓力、放射性物質(zhì)和有毒化學(xué)物質(zhì)的風(fēng)險等問題，在不同職業(yè)間的分配是不平等的。筆者在此所提及的特種職業(yè)主要指的是具有更高環(huán)境風(fēng)險的相關(guān)行業(yè)，根據(jù)衛(wèi)生部提供的數(shù)據(jù)可以顯示，99%的職業(yè)病都?xì)w屬于9個工業(yè)部門。最嚴(yán)重的職業(yè)病是由礦業(yè)、冶金業(yè)、建筑業(yè)、有色金屬業(yè)和化工產(chǎn)業(yè)造成的[17]。盧文婷在對某鎳鎘電池生產(chǎn)廠進(jìn)行作業(yè)場所職業(yè)病危害因素檢測和作業(yè)健康檢查后得出結(jié)論，該廠有11個崗位空氣中的鎘及其化合物短時間接觸濃度超過國家職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，占總崗位比例的73.33%。其中短時間接觸濃度最高達(dá)0.831-0.848mg/m3，超過國家標(biāo)準(zhǔn)近42倍[18]。

職業(yè)病已經(jīng)日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，如廣州的“塵肺病”問題一度掀起了社會輿論高潮。實(shí)際上，在當(dāng)下的中國，職業(yè)病問題是同弱勢群體問題緊密相關(guān)的。愿意從事這些高危行業(yè)的從業(yè)人員，往往是愿意以犧牲個人健康為前提而賺取生活的弱勢群體，往往是外來務(wù)工人員，其中不乏大部分的農(nóng)民工群體，而他們在享有醫(yī)療、培訓(xùn)、就業(yè)保障方面的福利都明顯低于其他城市居民。

三、根本性原因：中國式分權(quán)的不良影響

我國的環(huán)境問題日益惡劣，學(xué)者們的原因分析多從環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境管理體制等方面入手，其中環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體、地方政府保護(hù)主義、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展理念、分割的環(huán)境治理手段、資源開發(fā)體制、生態(tài)補(bǔ)償制度等是學(xué)者們探討的重點(diǎn)。與以往學(xué)者們探討的重點(diǎn)有所區(qū)別的是，筆者在此探討的并不是我國環(huán)境問題產(chǎn)生的原因，而是應(yīng)以政府公共財(cái)政投入為要點(diǎn)的環(huán)境公共服務(wù)為何會產(chǎn)生總量不足和區(qū)域、群際間差異的問題。所以，筆者的分析是建立在財(cái)政分權(quán)基礎(chǔ)上的探討。

(一)中國式分權(quán)的涵義

“中國式分權(quán)”(Chinese style of fiscal decentralization)是建立在財(cái)政分權(quán)的制度基礎(chǔ)上的，但又有別于一般國家的地方分權(quán)。所謂中國式分權(quán)，應(yīng)該是將政治集中和經(jīng)濟(jì)分權(quán)結(jié)合在一起進(jìn)行討論的一種分權(quán)模式[19]。其核心內(nèi)涵是地方政府財(cái)政分權(quán)和垂直的政治治理體制的統(tǒng)一，缺一不可。中國式的財(cái)政分權(quán)是建立在1994年的“分稅制”基礎(chǔ)上的，同時也成為了政府間責(zé)任劃分的基礎(chǔ)性的制度。隨著“分稅制”的發(fā)展，我國的政治權(quán)力也在不斷下放，但是這種行政分權(quán)卻是“猶豫不決”的，最終并未形成西方的政治治理的聯(lián)邦制，而是形成了“縱向的行政問責(zé)”機(jī)制。即官員并不是對地方人民負(fù)責(zé)，而是對上一級政府負(fù)責(zé)。從更宏大的視野看，中國式分權(quán)是中國經(jīng)濟(jì)改革先行、政治改革滯后的漸進(jìn)道路的一個表征[20]。

(二)地方發(fā)展型政府的形成與環(huán)境公共服務(wù)的提供

1.地方發(fā)展型政府的形成與其行為邏輯

中國式分權(quán)的核心內(nèi)容有兩點(diǎn)，其一是財(cái)政分權(quán)，其二是縱向的政府問責(zé)機(jī)制。財(cái)政分權(quán)賦予了地方政府處理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理權(quán)限，建立了促進(jìn)地方政府參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵機(jī)制，還使得地方政府形成了相對獨(dú)立于中央的地方利益，從而選擇性地履行有利于地方財(cái)政收益最大化的政府職能[21]?？梢哉f這是一種自負(fù)盈虧的財(cái)政體制，地方政府出于一種“理性經(jīng)濟(jì)人”的思維方式，會在財(cái)政收益最大化的目標(biāo)指引下，積極參與到有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財(cái)政盈余的活動中去[22]。但是地方政府畢竟不是一個“真正的”市場參與主體，其對追求利潤最大化的要求必然會被其公共服務(wù)的職能所約束。但在我國，雖然政府的權(quán)力不斷下放，但中央政府仍然通過牢牢掌握干部人事權(quán)實(shí)現(xiàn)了對地方的強(qiáng)有力控制，即“分權(quán)化威權(quán)主義”[23]?？v向的政府問責(zé)機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)了這種“地方發(fā)展型政府”以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯(圖2)?？v向的問責(zé)機(jī)制意味著地方政府并不以當(dāng)?shù)鼐用竦睦鏋樾袨閷?dǎo)向，而更在意縱向的行政考核機(jī)制。這使得地方政府在經(jīng)濟(jì)增長的同時，并不會提供相應(yīng)的公共服務(wù)或產(chǎn)品，特別是具有明顯“外溢性”的公共服務(wù)*“外溢性”分為正的外溢性和負(fù)的外溢性(有別于正外部性和負(fù)外部性)。正的外溢性指從轄區(qū)范圍內(nèi)看，某項(xiàng)活動的“轄區(qū)成本”大于“轄區(qū)收益”，是不合算的，但從社會范圍看，卻是“社會收益”大于“社會成本”，如在本地受教育，日后搬遷到其他轄區(qū)；負(fù)的外溢性指在轄區(qū)范圍內(nèi)看，某項(xiàng)活動的“轄區(qū)收益”大于“轄區(qū)成本”是最理想的，但是從社會范圍看，卻是“社會成本”大于“社會收益”，如大力推動工業(yè)化，由此產(chǎn)生的污水、廢氣等不加處理自然排放，導(dǎo)致其他地方受到影響。在有轄區(qū)間外溢的情況下，如果賦予地方政府資助決策的權(quán)力，往往結(jié)果是對正的外溢性的行為激勵不足，而具有負(fù)的外溢性行為激勵過度。。

圖2 地方政府的發(fā)展邏輯

2.中國式分權(quán)下的環(huán)境基本公共服務(wù)的分配差異

(1)中國式分權(quán)下地方政府輕視環(huán)境基本公共服務(wù)的投入

在傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論中，很多經(jīng)典理論都認(rèn)為分權(quán)有利于政府對公共服務(wù)的提供，但中國的實(shí)際情況并不符合保證分權(quán)有效性的前提條件*有關(guān)分權(quán)能夠促進(jìn)公共服務(wù)或者公共物品有效提供的觀點(diǎn)源遠(yuǎn)流長，其中“公共選擇”理論就是最重要的理論之一。但筆者認(rèn)為，“用腳投票”的情況需要建立在許多前提上，如居民的完全流動；信息提供的透明有效性；居民對政府提供公共產(chǎn)品的行為實(shí)行有效監(jiān)督等。反觀中國現(xiàn)實(shí)，中國式的分權(quán)嚴(yán)重背離了保證分權(quán)有效性的一些基本前提。首先，中國雖然有巨大的流動人群，但由于教育醫(yī)療等重要公共物品皆系于戶籍，因而遷移成本高昂，“用腳投票”機(jī)制基本失靈。其次，地方政府官員由上任命，疲于應(yīng)付稅收、計(jì)劃生育等硬性指標(biāo)，地方政府缺乏對居民需求的有效反應(yīng)。最后，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力上的巨大差異也可能在公共物品供給上被放大?；谶@些考量，中國分權(quán)極有可能損害而不是促進(jìn)公共物品供給的效率。，一些研究者甚至認(rèn)為，目前的財(cái)政分權(quán)實(shí)際上有損于地方公共服務(wù)的供給效率。周業(yè)安(2008)等指出，中國式分權(quán)與地區(qū)之間的競爭會加劇區(qū)際不平等，并且競賽到底的博弈格局會導(dǎo)致稅率下降，從而降低公共品的投入[24]。平新喬和白潔(2006)指出，財(cái)政分權(quán)和地方政府競爭導(dǎo)致了特殊的財(cái)政激勵，這一激勵改變了地方政府的公共品供給行為，即體現(xiàn)在公共支出出現(xiàn)偏差[25]。傅勇等(2007)利用1994年-2004年的省級面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)改革開放以后的財(cái)政分權(quán)以及基于政績考核下的政府競爭，的確導(dǎo)致了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲，具體表現(xiàn)為“重基本建設(shè)、輕人力資本投入和公共服務(wù)”[26]。而作為一種“制約”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本公共服務(wù)，環(huán)境基本公共服務(wù)，更是會受到政府的輕視。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1%-1.5%時，可以控制環(huán)境惡化的趨勢；當(dāng)該比例達(dá)到2%-3%時，環(huán)境質(zhì)量可有所改善(世界銀行，1997)。由下表可知，中國政府在環(huán)境保護(hù)公共財(cái)政的支出上，比例是不足以改善環(huán)境質(zhì)量的(表3)。

表3 我國環(huán)保公共財(cái)政支出占GDP比重

圖2 地方政府的發(fā)展邏輯

資料來源：由國家財(cái)政部官網(wǎng)提供的歷年國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP數(shù)據(jù)整理而得。

在王郁(2012)等建立的環(huán)境基本公共服務(wù)評價體系中，根據(jù)2008年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對全國31個省級行政單位的環(huán)保公共服務(wù)指數(shù)進(jìn)行計(jì)算，也得出絕大多數(shù)省份環(huán)保公共服務(wù)投入和環(huán)保公共服務(wù)資源整體較低的結(jié)論[27]。

(2)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償制度的困境與區(qū)域間環(huán)境公共服務(wù)的差異

中國式分權(quán)使得地方政府有了一定的財(cái)權(quán)，使其步入“發(fā)展型”政府的行為模式，對非預(yù)算收入的不斷追尋是其擴(kuò)張自我財(cái)力的重要途徑。雖然非預(yù)算收入不是導(dǎo)致地區(qū)差距拉大的唯一因素，但無疑是一個重要的原因[28]。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2002年我國省際間的人均財(cái)政狀況的極差為12.98，即各省人均財(cái)政最高收入與最低收入之間相差了將近13倍。而若以縣為單位計(jì)算縣級人均財(cái)政收入，最高和最低已經(jīng)相差到119.99倍*參見何茜華：《財(cái)政分權(quán)中的公共服務(wù)均等化問題研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年版：第93頁。但是這個表格中的數(shù)據(jù)分析并沒有考慮的“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金”，所以不夠準(zhǔn)確。近年來，學(xué)者們更偏好運(yùn)用“可支配財(cái)力”這一統(tǒng)計(jì)指標(biāo)來考量公共服務(wù)供給的問題。。也就說明了，不同地區(qū)的政府可以在公共服務(wù)上支出經(jīng)費(fèi)的能力差異甚大。

但問題的關(guān)鍵并不在此，在政府環(huán)境責(zé)任明晰和環(huán)境財(cái)政合理分配的前提下，經(jīng)濟(jì)上的地區(qū)差異并不能成為環(huán)境公共服務(wù)分配差異的理由，因?yàn)榈胤秸谪?cái)政能力投入上的差異可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和合理的生態(tài)補(bǔ)償制度得到緩解。但目前，合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在我國尚未建立，生態(tài)補(bǔ)償制度雖在推進(jìn)，但由于政府間競爭關(guān)系的存在，跨行政區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償制度的建立屢屢遭遇困境。值得指出的是，雖然財(cái)政部已建立起“211環(huán)境保護(hù)”支出預(yù)算科目，但其科目劃分不合理，資金保障制度尚未建立，導(dǎo)致其實(shí)施效果并不盡如人意。因此，環(huán)境公共服務(wù)區(qū)域間的差異顯著。

(3)事權(quán)、財(cái)權(quán)倒掛與城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的差異

城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的非均等化問題的主要根結(jié)源于“城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)體制”，農(nóng)村的一切事宜仿佛均未納入整個社會發(fā)展的考量體系當(dāng)中。但是“中國式分權(quán)”可謂加重了城鄉(xiāng)之間的差異，其根結(jié)便是“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的倒掛。

1994年的分稅制改革奠定了中國市場經(jīng)濟(jì)條件下政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)，這一制度的建立有利于加強(qiáng)中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力，但也造成了地方的財(cái)政困境。自1994年開始，各省每年均有預(yù)算赤字。地方的財(cái)政困境其重要原因之一就是“財(cái)力層層上移，職責(zé)層層下移”所造成的事權(quán)與責(zé)權(quán)的倒掛(圖3)[30]。許多地方出現(xiàn)了財(cái)力層層上移，職責(zé)層層下移的情況，而且上級政府和部門經(jīng)常布置新的任務(wù)，一方面，卻又不向下級政府提供相應(yīng)的配套資金，形成“上級請客，下級買單”的現(xiàn)象，造成地方政府、主要是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難，缺乏財(cái)力提供公共服務(wù)[29]。

事權(quán)和責(zé)權(quán)的倒掛使得越是基層的政府其財(cái)權(quán)越小，但事權(quán)越大，這使得許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政狀況堪憂，而轉(zhuǎn)移支付制度的不健全又加重了其負(fù)擔(dān)，使得其對環(huán)境基本公共服務(wù)的提供非常有限*但不可否認(rèn)的是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才是城鄉(xiāng)間環(huán)境基本公共服務(wù)非均等化的根結(jié)，中國式分權(quán)從某種意義而言只是加重了這種不公平的格局。。

(4)監(jiān)督機(jī)制的缺乏與群際間公共服務(wù)的差異

筆者在此所論述的“監(jiān)督機(jī)制的缺乏”實(shí)際上是建立在“中國式分權(quán)”的基礎(chǔ)上的探討。縱向的行政問責(zé)體制使得政府橫向的問責(zé)機(jī)制顯得能力較弱。地方人民代表大會制度并不能有效地表達(dá)民意，監(jiān)督政府。孱弱的公眾參與機(jī)制使得民眾并不能在政策決策中產(chǎn)生深刻的影響力，特別是“弱勢群體”的利益表達(dá)機(jī)制缺失，使得在相同的區(qū)域間，不同的社會群體之間的差異逐步拉大。

另一方面，中國式分權(quán)造成的另一個格局便是地方政府僅對自己“應(yīng)該負(fù)責(zé)”的人民負(fù)責(zé)，但猶如農(nóng)民工等社會流動人口，雖然居住在一級政府行政轄區(qū)內(nèi)，卻不能享有平等的基本公共服務(wù)，這也是造成群際間環(huán)境公共服務(wù)差異顯著的重要因素之一(圖4)。

圖3 我國縱向間政府間競爭造成的事權(quán)財(cái)權(quán)倒掛示意圖

圖4 中國式分權(quán)下的環(huán)境基本公共服務(wù)非均等化示意圖

四、環(huán)境公共服務(wù)合理分配的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)前提性改革

1.戶籍制度改革

要促使公民能享有均衡的環(huán)境公共服務(wù)，首先就要改變與社會身份相關(guān)聯(lián)的權(quán)利分配模式，即逐步推進(jìn)我國戶籍制度改革。改革戶籍制度的關(guān)鍵是要剝離戶籍制度上所附帶的各種利益，逐步清除法律法規(guī)中對農(nóng)村居民和城市居民的各項(xiàng)不公平待遇。這樣才有可能讓人們公平地參與到環(huán)境公共事務(wù)的決策當(dāng)中去，也才能有可能讓人們享有平等的環(huán)境利益。

實(shí)際上，近年來我國的戶籍制度改革正在穩(wěn)步推進(jìn)。2001年頒布的《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》讓小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面開展了起來。自2003年以來，一些省市也相繼推出了有特色的戶籍制度改革，如南京正式取消了農(nóng)業(yè)戶口，云南推行“一元制”戶口模式等。當(dāng)然，這些改革舉措必須控制在地方財(cái)政能力和管理能力所能承受的范圍內(nèi)，避免因“福利移民”的激增導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)嚴(yán)重財(cái)政危機(jī)和管理困難[31]。

2.就業(yè)政策的改革

政府提供環(huán)境公共服務(wù)的目標(biāo)是保護(hù)公民的健康權(quán)，以滿足其自我發(fā)展的需求。但在我國目前現(xiàn)行的并非是“機(jī)會公平”的就業(yè)政策框架下，人們很難公平地找尋就業(yè)機(jī)會，這就迫使農(nóng)村勞動力不得不選擇有害于自己身心健康的重污染工作。

改革我國目前的就業(yè)政策，就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)一體化，主要有以下幾點(diǎn)：第一，要制定平等的勞動行業(yè)進(jìn)入制度，逐步地修改有關(guān)勞動就業(yè)的歧視性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)不以身份為進(jìn)入準(zhǔn)則的公平就業(yè)政策；第二，要逐步將對城鎮(zhèn)失業(yè)人員的就業(yè)培訓(xùn)政策惠及到農(nóng)村勞動力身上；第三，要按照《勞動法》的規(guī)定給予所有勞動者以同等的法律保護(hù)，并將農(nóng)民工就業(yè)情況納入各級地方政府官員的政績考核內(nèi)容；第四，將農(nóng)民工納入城市社會保障體系，對其的住房、醫(yī)療、失業(yè)、培訓(xùn)等方面的福利進(jìn)行規(guī)定。值得提出的是，要特別重視保障農(nóng)民工子女在城市享受義務(wù)教育的權(quán)利。

(二)政府環(huán)境行政的法治化

1.環(huán)境公共服務(wù)的財(cái)政保障

首先，各級政府都應(yīng)該有相對穩(wěn)定的、與環(huán)境基本公共服務(wù)相匹配的財(cái)政保障制度?！?11環(huán)境保護(hù)”*我國從2007年1月1日起根據(jù)財(cái)政部制定的《政府收支分類改革方案》和《2007年政府收支分類科目》全面實(shí)施政府收支分類改革。在17類“支出功能分類科目”中首次單獨(dú)設(shè)立了“211環(huán)境保護(hù)”支出功能科目，主要反映政府在履行環(huán)境保護(hù)職能所發(fā)生的支出。所以之前用于環(huán)保的財(cái)政數(shù)據(jù)無法進(jìn)行比較分析。的預(yù)算支出科目實(shí)施以后，盡管“環(huán)境保護(hù)”在政府的預(yù)算支出中有了自己賬戶，但卻沒有相應(yīng)的資金保障機(jī)制，其資金狀況仍然堪憂。突出表現(xiàn)在排污費(fèi)之外的財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)增速比同期其他行業(yè)增速偏低，不少支出執(zhí)行不到位，仍然處于空白狀態(tài)[32]。完善環(huán)境財(cái)政保障制度是保障環(huán)境基本公共服務(wù)合理分配的關(guān)鍵。

其次，為了保證地方政府較好履行職能，應(yīng)該在中央政府必要的監(jiān)督和約束下，根據(jù)具體的情況賦予地方政府一定的稅收自主權(quán)。

最后，對于財(cái)政比較困難的地區(qū)實(shí)行規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以支持其環(huán)境基本公共服務(wù)的提供。如目前我國的69個資源枯竭性城市的環(huán)境治理問題就是有賴于中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付開展進(jìn)行的。

2.明確政府與市場的邊界

地方政府對地方環(huán)境違法企業(yè)的保護(hù)和縱容，制約了環(huán)境基本公共服務(wù)的公平分配。因此，破除政府與企業(yè)之間的依附性關(guān)系便顯得尤為重要。其關(guān)鍵就是要對政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的資源調(diào)配權(quán)力進(jìn)行限制，發(fā)展真正意義上的市場經(jīng)濟(jì)，減少官僚資本主義發(fā)生的可能性，同時改進(jìn)我國的干部考核體系，不將經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為唯一的政績考核指標(biāo)，改變地方政府的行為偏好。

我國新提出的主體功能區(qū)劃制度對于改進(jìn)我國的干部考核制度有一定的作用。在主體功能區(qū)劃制度中，“限制開發(fā)區(qū)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不是作為地方政府的主要考核要素之一，這使得地方政府卸下了必須完成GDP發(fā)展指標(biāo)的重負(fù)。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)在我國目前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中仍是很重要的，但其最終目的仍是為了保護(hù)公民權(quán)利，如果經(jīng)濟(jì)的快速增長侵害了公民的健康權(quán)和發(fā)展權(quán)，就失去了經(jīng)濟(jì)增長本身的意義。所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)該建立起一套基于公民基本權(quán)利保護(hù)為核心的干部考核指標(biāo)體系。

3.提升人大的監(jiān)督力量

地方人民代表大會是保障地方公民權(quán)益、促進(jìn)人民表達(dá)自我訴求的重要機(jī)制，雖然近些年來地方人民代表大會制度的能力在不斷提升，但不可否認(rèn)的是，在實(shí)踐中，其仍處于相對的弱勢地位。地方人大的職能履行高度依賴于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)一把手的支持力度，從而缺乏對地方政府行為的實(shí)質(zhì)影響力[21]。這減損了公民參與政府決策中的可能性。即使地方政府的發(fā)展決策有損于地方公民的環(huán)境利益，也會由于缺乏橫向的政府監(jiān)督機(jī)制，而不能在政府發(fā)展決策中得到反應(yīng)。所以，提升人民代表大會的地位便迫在眉睫。

(三)環(huán)境民主監(jiān)督力量的提升

1.培養(yǎng)環(huán)境民主意識

首先，加大政府對公民“就業(yè)能力”培訓(xùn)的投入。這種就業(yè)能力的培養(yǎng)，是要讓公民具備基本的生活技能，并具備“學(xué)習(xí)”的能力以備在失業(yè)的時候可以找尋到另外的謀生途徑。就業(yè)能力的培養(yǎng)是讓公民可以自由選擇職業(yè)，規(guī)避環(huán)境風(fēng)險的前提。

第二，是對“環(huán)境問題”認(rèn)識的教育。很多文化素養(yǎng)不高的人們在毫不知情的情況下開展著損害自我健康的重污染勞動，如廣東的“塵肺病”問題。很多人并不知道什么是環(huán)境污染，怎樣規(guī)避環(huán)境損害。特別是現(xiàn)在農(nóng)村已經(jīng)取消了“赤腳醫(yī)生”的衛(wèi)生醫(yī)療體系，可以享有到低廉醫(yī)療服務(wù)的農(nóng)民更少了，這種對環(huán)境問題認(rèn)識的教育也就更加重要了。

第三，是對“權(quán)利意識”的教育。在中國，這是一種“法治意識”的教育，要讓公民知道怎樣維權(quán)，怎樣通過社會正常渠道維護(hù)自己應(yīng)有的環(huán)境利益。

2.提高公眾公共參與度

環(huán)境公共服務(wù)的合理分配還有賴于公民的積極參與。公民公共參與能夠提高政治系統(tǒng)的代表性和回應(yīng)能力，增進(jìn)政府與公民之間的相互了解和信任，消除二者間的疏離感，增進(jìn)政治團(tuán)結(jié)和社區(qū)整合，通過合作網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)地方公共事務(wù)的共同治理，促進(jìn)政府決策制定和執(zhí)行的合法化，并使公民更加理解和服從公共政策[33]。

(四)推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化政策

為了改變我國環(huán)境基本公共服務(wù)分配中的各種問題，我國已提出了“環(huán)境基本公共服務(wù)均等化政策”。此政策的提出并不是一種憑空想象，其旨在解決我國當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境問題和緩解環(huán)境不公的現(xiàn)象。同時，其也是在福利型政府建設(shè)過程中的一段重要旋律，是我國實(shí)施“公共服務(wù)均等化”*我國每年的GDP都以將近10%的速度增長，但較高的經(jīng)濟(jì)增長卻沒能給國民的福利帶來普遍的提高。經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的不均衡，給社會發(fā)展進(jìn)程埋下了巨大的隱患。這種不均衡又集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入分配不均、福利水平差距擴(kuò)大、社會不公問題嚴(yán)重、社會矛盾加劇、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后等方面。面對這種社會分化，不僅學(xué)界開始對公平、正義的問題開始進(jìn)行深入考量，我國政府也開始深刻反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的問題，并最終提出了“基本公共服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略發(fā)展方針。政策中的重要一環(huán)，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境基本公共服務(wù)公平分配的重要手段。

1.實(shí)行中央對各地方政府的環(huán)境基本公共服務(wù)問責(zé)制

首先，要建立各級政府環(huán)境基本公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，將其作為政府配置公共資源的重要依據(jù)，并根據(jù)其評價指標(biāo)體系進(jìn)行定期的考核。第二，要建立中央對各級地方政府針對環(huán)境基本公共服務(wù)問責(zé)制。將環(huán)境基本公共服務(wù)的提供納入政府考核的指標(biāo)體系當(dāng)中。

2.完善政府績效評估指標(biāo)體系

針對環(huán)境基本公共服務(wù)的提供，建立起完善的政府績效評估指標(biāo)體系，用標(biāo)準(zhǔn)化的方式考量政府對環(huán)境基本公共服務(wù)的提供效果和質(zhì)量。其中，必須建立起科學(xué)的評估模型，合理確定指標(biāo)體系和指標(biāo)的權(quán)重，建立大量的具有可比性的、可測量的績效評估指標(biāo)。

在指標(biāo)選擇中，筆者認(rèn)為，應(yīng)包括環(huán)境公共安全指標(biāo)，環(huán)境衛(wèi)生指標(biāo)，民生發(fā)展指標(biāo)(其中又包括農(nóng)民的收入增長、合理調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系、縮小城鄉(xiāng)差距、醫(yī)療保障和衛(wèi)生監(jiān)督體系、健全農(nóng)村初級衛(wèi)生保健體系等)和環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。

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