趙 旭，王 桃

(大連海事大學(xué) 交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

一、引言

我國(guó)國(guó)際河流數(shù)量和水資源量均居世界前列，改革開放以來，國(guó)際河流已經(jīng)成為我國(guó)開展區(qū)域合作的重點(diǎn)地區(qū)，其流域蘊(yùn)藏的水能、礦產(chǎn)、航運(yùn)、旅游、生物以及漁業(yè)等資源會(huì)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。由于國(guó)際河流跨境屬性的存在，不同國(guó)家開發(fā)利用的側(cè)重點(diǎn)不同，產(chǎn)生的權(quán)益糾紛也不盡相同。在國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)中，涉及復(fù)雜多層的權(quán)益主體。不同權(quán)益主體對(duì)待問題的差異性、各自利益訴求的沖突性以及統(tǒng)一協(xié)調(diào)的權(quán)益保障機(jī)制的缺乏導(dǎo)致國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)中爭(zhēng)端不斷，開發(fā)利用程度低，且未能帶動(dòng)流域其他資源的開發(fā)利用，在一定程度上阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此，如何協(xié)調(diào)各權(quán)益方的利益沖突，建立行之有效的權(quán)益保障機(jī)制已經(jīng)成為流域國(guó)家合作和管理過程中亟待解決的問題。

目前國(guó)內(nèi)外對(duì)于國(guó)際河流水資源開發(fā)研究較多，但是對(duì)于水路運(yùn)輸資源開發(fā)利用者權(quán)益沖突的解決研究較少。耿雷華等通過分析各個(gè)國(guó)際河流的開發(fā)案例，借鑒成功與失敗的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)國(guó)際河流開發(fā)管理提出建議[1]；張澤基于法律的角度分析國(guó)際水資源的沖突與合作，并以瀾滄江-湄公河為例進(jìn)行安全策略的分析[2]；陳麗暉等分析了瀾滄江-湄公河流域各國(guó)以及各個(gè)部門的關(guān)注點(diǎn)與利益沖突，提出解決方案[3]；王桂玉等對(duì)瀾滄江-湄公河的旅游資源進(jìn)行了深入分析，提出構(gòu)建旅游圈的構(gòu)想[4]；吳鳳平等對(duì)水權(quán)分配進(jìn)行了細(xì)致分析，將其分為兩層，定性與定量有機(jī)結(jié)合[5]；陳帆定量的分析了瀾滄江-湄公河水質(zhì)現(xiàn)狀，并提出對(duì)策建議[6]；陳麗暉、何大明從生態(tài)角度分析瀾滄江-湄公河水電梯級(jí)開發(fā)帶來的影響[7]；郭延軍從政治、經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)角度分析了大湄公河次區(qū)域的水資源安全問題[8]；Wolf分析了國(guó)際河流用水沖突以及合作[9]。

上述文獻(xiàn)觀點(diǎn)大多集中在國(guó)際河流開發(fā)的水資源分配以及帶來的環(huán)境問題的解決上，未對(duì)國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益進(jìn)行細(xì)致研究，且未提出一套切實(shí)可行的權(quán)益保障機(jī)制，缺乏從整體流域開發(fā)的角度進(jìn)行多方協(xié)調(diào)運(yùn)作的研究。文章以瀾滄江-湄公河為例，分析不同權(quán)益主體的利益沖突，構(gòu)建權(quán)益保障機(jī)制，并提出政策建議。

二、水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益分析

(一)水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益主體

國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源的開發(fā)能夠促進(jìn)國(guó)際航運(yùn)的快速發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。水路運(yùn)輸資源主要是指與國(guó)際航運(yùn)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和管理資源，包括港口、航道、船舶及航運(yùn)企業(yè)等。通過對(duì)水路運(yùn)輸配套的基礎(chǔ)設(shè)備和管理資源的投資建設(shè)，帶動(dòng)港口吞吐量增長(zhǎng)的同時(shí)也會(huì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)腹地的發(fā)展，誘發(fā)貨運(yùn)量的生成，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用?、貨主企業(yè)、貿(mào)易公司等相關(guān)方的發(fā)展，形成以國(guó)際河流為中心，輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)格局。但同時(shí)水路運(yùn)輸資源的開發(fā)過程中的噪聲污染、空氣污染等負(fù)面效應(yīng)會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，對(duì)居民的生產(chǎn)生活造成影響等，導(dǎo)致權(quán)益方之間利益沖突的出現(xiàn)。因此國(guó)際河流流域存在著復(fù)雜的權(quán)益相關(guān)者，權(quán)益相關(guān)者可以被定義為影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或是被目標(biāo)影響的所有主體。每個(gè)權(quán)益相關(guān)者在水路運(yùn)輸資源開發(fā)中都有不同的利益和影響力，且每個(gè)權(quán)益相關(guān)者在水路運(yùn)輸資源開發(fā)中會(huì)有不同的發(fā)揮[10]。

圖1 瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)涉及到的權(quán)益主體

瀾滄江-湄公河一江連六國(guó)，存在著復(fù)雜的權(quán)益相關(guān)者，其水路運(yùn)輸資源開發(fā)涉及到的權(quán)益主體分為兩個(gè)層次，如圖1所示。一是國(guó)家主體之間，主要有中國(guó)、越南、緬甸、老撾、泰國(guó)和柬埔寨；二是具體的資源開發(fā)利用者，涉及到的權(quán)益主體主要包括港口相關(guān)者(包括碼頭裝卸企業(yè))、運(yùn)輸企業(yè)、當(dāng)?shù)卣?、?dāng)?shù)鼐用?、自然生態(tài)以及其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)相關(guān)者(主要包括貨主、貿(mào)易公司等)。首先，沿岸不同國(guó)家文化觀念存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，開發(fā)利用目標(biāo)不一致，加之港口收費(fèi)、航運(yùn)法規(guī)等相關(guān)政策的不統(tǒng)一，使該國(guó)際河流的國(guó)際航運(yùn)發(fā)展會(huì)受到阻礙。其次，具體資源開發(fā)利用者的利益訴求不同，港口相關(guān)者、居民和自然生態(tài)等權(quán)益相關(guān)者任何一方的利益訴求得到滿足時(shí)會(huì)影響其他利益相關(guān)者的應(yīng)有權(quán)益，加之不同權(quán)益方的目標(biāo)、策略和影響力處于不斷變動(dòng)中，形成動(dòng)態(tài)的多方博弈。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，水路運(yùn)輸資源作為公共產(chǎn)品，開發(fā)中的外部性會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”和搭便車行為，合理協(xié)調(diào)權(quán)益沖突才是理性選擇。此外，該復(fù)雜系統(tǒng)還會(huì)受到日本、美國(guó)等域外國(guó)家，湄委會(huì)、大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制等組織機(jī)構(gòu)以及不同國(guó)家相關(guān)政策的影響，瀾滄江-湄公河自身權(quán)益主體的多元化和流域外因素的介入使其水路運(yùn)輸資源開發(fā)中權(quán)益的協(xié)調(diào)更為復(fù)雜。

(二)水路運(yùn)輸資源開發(fā)不同權(quán)益主體之間的沖突點(diǎn)

1.國(guó)家主體

國(guó)際河流流域各個(gè)國(guó)家由于所處的地理位置不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，在水路運(yùn)輸資源開發(fā)過程中存在諸多沖突。對(duì)于瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)，目前沿岸國(guó)家的呼聲是一致的，但動(dòng)作不一致，泰國(guó)和緬甸積極支持中方船舶參與到瀾滄江-湄公河的國(guó)際航運(yùn)中來，但真正的行動(dòng)難以順利實(shí)施。

圖2 國(guó)家主體之間的權(quán)益沖突點(diǎn)

如圖2所示，瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)過程中，不同國(guó)家每個(gè)階段的需求和關(guān)注點(diǎn)不同，利益訴求也不同。中國(guó)處于瀾滄江-湄公河上游，除了發(fā)展國(guó)際航運(yùn)外，水電也是主要的開發(fā)項(xiàng)目，而下游的緬甸、老撾、泰國(guó)等國(guó)家主要注重漁業(yè)、灌溉等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。老撾經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，大部分地區(qū)處于原始的農(nóng)村狀態(tài)，希望中國(guó)能援助其修建沿江公路，方便沿岸四國(guó)進(jìn)行瀾滄江-湄公河的聯(lián)合執(zhí)法，同時(shí)帶動(dòng)老撾本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；老撾、緬甸等國(guó)對(duì)瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)持支持態(tài)度，但是多次表示籌集維護(hù)資金困難，希望中方出資進(jìn)行后期的航道維護(hù)工作；泰國(guó)想把本國(guó)的經(jīng)濟(jì)做大、做活，例如希望通過瀾滄江-湄公河運(yùn)輸龍眼干來代替目前龍眼干的沿海運(yùn)輸，同時(shí)泰國(guó)蔬菜短缺，希望能和中方通過“蔬菜換石油、冷果換熱果、花卉換水果”的方式達(dá)成貿(mào)易互補(bǔ)。中國(guó)于2008年6月與泰國(guó)簽訂“中國(guó)云南蔬菜換取泰國(guó)成品油易貨貿(mào)易協(xié)議”，協(xié)議規(guī)定：中方向泰國(guó)出口1000萬(wàn)噸蔬菜，進(jìn)口50萬(wàn)噸成品油；2012年3月，云投版納石化“瀾滄江-湄公河成品油運(yùn)輸”通過交通部審批，已具備相關(guān)業(yè)務(wù)的運(yùn)輸條件。從上述分析可以看出，老緬泰等國(guó)家均希望得到中國(guó)的資助，同時(shí)希望中國(guó)能夠出資提升瀾滄江-湄公河的航道等級(jí)以及后期的航道維護(hù)工作，有效利用瀾滄江-湄公河開展國(guó)際航運(yùn)，為其本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。中國(guó)曾用500萬(wàn)的總理基金進(jìn)行過約20個(gè)險(xiǎn)灘的整治，但是由于對(duì)瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)的投資尚未達(dá)成共識(shí)，航道養(yǎng)護(hù)機(jī)制和基金的缺乏，航道情況再次惡化，阻礙了瀾滄江-湄公河國(guó)際航運(yùn)的順利開展。

瀾滄江-湄公河整個(gè)流域的水路運(yùn)輸資源開發(fā)時(shí)要周全考慮不同國(guó)家的利益需求，究其沖突產(chǎn)生的原因主要有以下幾點(diǎn)：

(1)缺乏整體的開發(fā)規(guī)劃和信息交流平臺(tái)

目前瀾滄江-湄公河流域尚未形成包含六個(gè)國(guó)家的全流域綜合管理機(jī)構(gòu)，湄委會(huì)權(quán)力有限，并無充分的裁決權(quán)，加之缺乏完善的全流域水路運(yùn)輸資源開發(fā)的規(guī)劃，難以在流域外國(guó)家以及組織機(jī)構(gòu)等捐贈(zèng)者和成員國(guó)之間實(shí)現(xiàn)權(quán)益均衡，使得瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)愈發(fā)復(fù)雜。以往簽訂的邊界條約、《中國(guó)和老撾關(guān)于瀾滄江-湄公河客貨運(yùn)輸協(xié)定》和《瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)定》等涉及國(guó)際河流開發(fā)和保護(hù)的條款有限。同時(shí)流域各國(guó)之間目標(biāo)存在差異和沖突，開發(fā)時(shí)又缺乏必要的溝通和聯(lián)系，各自為政，使得開發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，后期航道維護(hù)資金不充足。

(2)流域國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范

上湄公河中緬邊境243號(hào)界碑到老撾段332公里航段缺乏日常性的航道維護(hù)管養(yǎng)和激流灘險(xiǎn)整治，實(shí)際通航里程短，航道淤積嚴(yán)重，通航條件日益惡化，嚴(yán)重威脅國(guó)際航運(yùn)安全。但老緬多次表示籌集維護(hù)資金的困難，希望中方繼續(xù)出資，支持航道進(jìn)一步整治和維護(hù)。此外，下游國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，港口作業(yè)設(shè)備落后，效率低下。

只有將瀾滄江-湄公河航道延伸，等級(jí)提高，才能顯現(xiàn)水運(yùn)的經(jīng)濟(jì)效益。但境外國(guó)家技術(shù)條件差，國(guó)內(nèi)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范與國(guó)外的不統(tǒng)一，工程實(shí)施的編制缺乏根據(jù)。中國(guó)出資建設(shè)航道的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)只能是國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，在境外段執(zhí)行會(huì)出現(xiàn)許多問題，阻礙水路運(yùn)輸資源開發(fā)后的航道維護(hù)。

(3)各國(guó)家港口收費(fèi)不規(guī)范

瀾滄江-湄公河現(xiàn)在并未有效實(shí)行最初四國(guó)協(xié)定的“四國(guó)商船過境運(yùn)輸免收任何費(fèi)用”的規(guī)則，仍存在收費(fèi)不規(guī)范的現(xiàn)象。例如，不在老撾作業(yè)的船舶也會(huì)有服務(wù)費(fèi)、檢查費(fèi)，并且存在多點(diǎn)收費(fèi)，發(fā)生糾紛也比較多；泰國(guó)每24小時(shí)重新計(jì)費(fèi)，收費(fèi)程序冗雜，如檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)船舶收檢疫費(fèi)、海關(guān)部門對(duì)貨物收費(fèi)，移民局要收簽證費(fèi)；緬甸是水資源管理司在收費(fèi)；中方希望泰方對(duì)分次裝卸貨物的船舶按照整船一次收費(fèi)的原則收取停泊費(fèi)。上述不同國(guó)家收費(fèi)不統(tǒng)一的現(xiàn)象嚴(yán)重制約了瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源的開發(fā)使用。

(4)通航次序有待協(xié)調(diào)，事故頻發(fā)

下游國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，船舶噸位小，配套設(shè)備老舊，加之各流域國(guó)家間語(yǔ)言溝通不暢，導(dǎo)致信息障礙，事故頻發(fā)。例如老撾通航船舶大多數(shù)為30載重噸的小船，缺乏通訊設(shè)備，加之航道窄暗礁多，不能有效地進(jìn)行避讓，極易和中國(guó)的船舶發(fā)生碰撞。由于缺乏具有權(quán)威性的通航法規(guī)，中方經(jīng)常蒙受損失。

(5)上下游國(guó)家對(duì)待水路運(yùn)輸資源開發(fā)問題的態(tài)度不同

瀾滄江-湄公河國(guó)際航運(yùn)開展十余年帶來的航運(yùn)收益帶來巨大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，如就業(yè)率的提升、港口城鎮(zhèn)的擴(kuò)大、貿(mào)易量的增長(zhǎng)，但是由于流域各國(guó)對(duì)產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益存在差異化認(rèn)識(shí)，仍存在權(quán)益沖突。下游國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，貿(mào)易需求偏低且船舶噸位小，認(rèn)為航道及港口的投資建設(shè)更多地使上游經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家受益，未充分認(rèn)識(shí)到水路運(yùn)輸資源整體協(xié)調(diào)開發(fā)的緊迫性與必要性。

2.具體的資源開發(fā)利用者

瀾滄江-湄公河作為一條重要的國(guó)際河流，其水路運(yùn)輸資源開發(fā)目標(biāo)從單一目標(biāo)已經(jīng)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)多目標(biāo)轉(zhuǎn)變，涉及到的具體資源開發(fā)利用者也趨于多元化。不同的權(quán)益相關(guān)者利益訴求點(diǎn)不同，如港口相關(guān)者關(guān)心廣義運(yùn)輸成本的降低以及吞吐量的增長(zhǎng)；當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)心崗位保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、漁業(yè)產(chǎn)量等；自然生態(tài)相關(guān)者更注重外部經(jīng)濟(jì)效果，如噪聲、污染等；當(dāng)?shù)卣匾暅p少負(fù)面外部經(jīng)濟(jì)效果帶來的“福利效應(yīng)”最大化、稅收以及GDP的增長(zhǎng)；運(yùn)輸企業(yè)關(guān)心航道、港口等基礎(chǔ)設(shè)施的完備，海關(guān)手續(xù)便利化程度以及貨源獲取等方面；貨主企業(yè)關(guān)心區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和貨源的組織等。

圖3 水路運(yùn)輸資源具體開發(fā)利用者之間的影響關(guān)系

由圖3可知，區(qū)域?qū)λ愤\(yùn)輸資源開發(fā)時(shí)會(huì)投資建設(shè)當(dāng)?shù)氐母劭冢杩：降?，港口功能的提升能吸引腹地貨源，降低廣義運(yùn)輸成本，促進(jìn)瀾滄江-湄公河國(guó)際航運(yùn)的發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[11]；同時(shí)，當(dāng)?shù)馗劭谌缇昂楦鄣穆每瓦\(yùn)輸也加速開展，帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，提升了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的GDP；港口吞吐量的提升會(huì)增加貨運(yùn)需求，正向刺激貨主和運(yùn)輸企業(yè)的發(fā)展。港口相關(guān)者的利益訴求得到滿足時(shí)，對(duì)自然生態(tài)相關(guān)者、當(dāng)?shù)鼐用窈彤?dāng)?shù)卣葯?quán)益方會(huì)產(chǎn)生不利影響，首先，港口的建設(shè)一定程度上會(huì)破壞沿岸的植被，影響當(dāng)?shù)厣锒鄻有?，不利于生態(tài)系統(tǒng)的平衡；其次，港口生產(chǎn)作業(yè)產(chǎn)生的噪聲污染、水污染和空氣污染影響生態(tài)相關(guān)者的權(quán)益時(shí)也對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳町a(chǎn)生干擾[12]。

瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源的開發(fā)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝烁嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，港口建設(shè)、貨物裝卸、港口相關(guān)的制造業(yè)等均需要大批勞動(dòng)力，就業(yè)崗位的增加帶動(dòng)了居民收入的提升；同時(shí)，景洪港到清盛段旅客運(yùn)輸?shù)拈_展使得居民出行更為便利，就業(yè)率上升和出行的便利性促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)中，自然生態(tài)相關(guān)者與當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益也息息相關(guān)，環(huán)境壓力增大，會(huì)減少漁業(yè)產(chǎn)量，各個(gè)權(quán)益相關(guān)者利益訴求的不同會(huì)阻礙瀾滄江-湄公河國(guó)際航運(yùn)的快速發(fā)展[13]。

上述的利益沖突存在于我國(guó)眾多國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)實(shí)踐，不同的利益沖突帶來的結(jié)果也不同，沖突對(duì)國(guó)際航運(yùn)的發(fā)展有著實(shí)質(zhì)性的影響。對(duì)于沖突的解決，僅依靠政府單一的補(bǔ)貼、財(cái)政等手段干預(yù)難免會(huì)影響市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，需要建立多方共同參與的權(quán)益保障機(jī)制，在利益沖突方中求同存異，解決分歧。

三、水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制構(gòu)建

(一)水路運(yùn)輸開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制組成及作用

目前，我國(guó)僅通過大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制、東盟-湄公河流域開發(fā)合作和湄公河委員會(huì)三大機(jī)制參與到瀾滄江-湄公河的區(qū)域合作中，但涉及國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)和保護(hù)的條款有限，操作性不強(qiáng)，缺乏法律約束力，導(dǎo)致瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)沖突不斷，資源利用不充分，同時(shí)也凸顯了開拓新的開發(fā)模式、建立權(quán)益保障機(jī)制的必要性?；趯?duì)瀾滄江-湄公河權(quán)益主體的分析，構(gòu)建權(quán)益保障機(jī)制如下：

如圖4所示，國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制主要包括補(bǔ)償機(jī)制、合作開發(fā)機(jī)制、信息共享機(jī)制、對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制、安全應(yīng)急機(jī)制和非政府組織參與機(jī)制。各個(gè)機(jī)制的建立以水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益的復(fù)雜性為基點(diǎn)，以不同權(quán)益主體的利益訴求為依據(jù)。權(quán)益保障機(jī)制以信息共享機(jī)制為核心，通過接收不同國(guó)家主體的利益訴求，分析具體資源開發(fā)利用者的矛盾沖突點(diǎn)，建立統(tǒng)一的信息溝通平臺(tái)，以此為基點(diǎn)建立合作開發(fā)機(jī)制，制定該流域整體的開發(fā)計(jì)劃，安全應(yīng)急機(jī)制、保障合作開發(fā)機(jī)制的順利進(jìn)行，同時(shí)會(huì)受到非政府組織參與機(jī)制的監(jiān)督，合作開發(fā)機(jī)制與對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制共同指導(dǎo)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作。機(jī)制之間與各權(quán)益主體之間形成緊密的映射，各個(gè)機(jī)制之間相互協(xié)作配合，同時(shí)根據(jù)權(quán)益主體的目標(biāo)、強(qiáng)度和策略的不斷調(diào)整，保障機(jī)制也處于動(dòng)態(tài)變化中。不同的機(jī)制作用如下：

圖4 水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制間的關(guān)系

1.補(bǔ)償機(jī)制

主要包括上下游國(guó)家之間的補(bǔ)償和具體資源開發(fā)者之間的補(bǔ)償，通過受益補(bǔ)償機(jī)制的建立來平衡上下游國(guó)家水路運(yùn)輸資源開發(fā)利用者的利益。受益補(bǔ)償原則，是指在利用和保護(hù)國(guó)際水資源中受益國(guó)家對(duì)為其受益在客觀上采取了措施和付出相應(yīng)代價(jià)的國(guó)家給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N原則。由于外部性引起的補(bǔ)償問題，該機(jī)制在具體的資源開發(fā)利用者之間主要表現(xiàn)為生態(tài)補(bǔ)償。具體是針對(duì)水路運(yùn)輸資源開發(fā)中損減的生態(tài)環(huán)境功能以及生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化引起的資源富集區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)喪失進(jìn)行補(bǔ)償。旨在通過一定的政策手段，生態(tài)破壞的責(zé)任相關(guān)者承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，將流域水路運(yùn)輸資源開發(fā)的外部成本內(nèi)部化，緩和港口相關(guān)者、自然生態(tài)相關(guān)者以及當(dāng)?shù)鼐用竦拿?。其中，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是補(bǔ)償機(jī)制建立中的關(guān)鍵問題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低難以滿足生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金需求，同時(shí)難以遏制生態(tài)破壞；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高會(huì)加重支付主體的負(fù)擔(dān)，政策難以順利推行。該機(jī)制在不同國(guó)家之間主要表現(xiàn)為收益損失的補(bǔ)償，瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)中航道維護(hù)一直面臨著資金困難的問題，各個(gè)國(guó)家始終未達(dá)成共識(shí)，其癥結(jié)點(diǎn)就在于對(duì)航運(yùn)收益再次分配的差異認(rèn)識(shí)。由于國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源作為公共產(chǎn)品的非排他性的存在，下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的國(guó)家在航道維護(hù)上會(huì)普遍存在“搭便車”行為，認(rèn)為自身從水路運(yùn)輸資源開發(fā)中受益少于上游國(guó)家，需上游國(guó)家支付更多的投資費(fèi)用以及航道維護(hù)費(fèi)用。該機(jī)制可以在更廣泛的范圍內(nèi)進(jìn)行多目標(biāo)協(xié)調(diào)，通過資源和產(chǎn)品交易實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，利益互換共享；同時(shí)能有效平衡受益的差異化認(rèn)識(shí)，權(quán)衡利益沖突。綜合考慮瀾滄江-湄公河沿岸國(guó)家的發(fā)展情況，補(bǔ)償方式不僅包括由國(guó)家通過直接財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政援助、稅收減免、稅收返還的形式進(jìn)行資金和實(shí)物的輸血式補(bǔ)償，而且還應(yīng)包括國(guó)家和地方建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)交流、人才培訓(xùn)方面的技術(shù)和智力造血式補(bǔ)償，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，為了解決補(bǔ)償資金需求缺口大以及補(bǔ)償額度難以量化等問題，對(duì)國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源補(bǔ)償應(yīng)以造血式補(bǔ)償為主，輸血式補(bǔ)償為輔。

2.合作開發(fā)機(jī)制

由于存在外部性問題，國(guó)際河流作為共有資源，其水路運(yùn)輸資源開發(fā)容易產(chǎn)生“公地悲劇”，單個(gè)國(guó)家或單個(gè)資源開發(fā)利用者無節(jié)制的開發(fā)必然導(dǎo)致沖突頻發(fā)，資源浪費(fèi)。只有流域各國(guó)在協(xié)商的基礎(chǔ)上建立合作開發(fā)機(jī)制才是理性的選擇。國(guó)際合作無論在國(guó)際法中，還是在赫爾辛基規(guī)則和《國(guó)際水道非航行利用法律公約》中，都是一項(xiàng)重要原則。合作開發(fā)機(jī)制的可行性在于抓住不同權(quán)益方的利益共同點(diǎn)，探尋同時(shí)滿足不同需求的方法。合作開發(fā)機(jī)制是瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制中不可或缺的“要件”，為流域各國(guó)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的執(zhí)行提供了保障。整體開發(fā)計(jì)劃主要包括流域的投資計(jì)劃、航道維護(hù)計(jì)劃、航運(yùn)管理計(jì)劃、收益共享計(jì)劃以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)計(jì)劃。合作開發(fā)機(jī)制將不同國(guó)家和具體資源開發(fā)利用者的權(quán)益沖突有效協(xié)調(diào)，并在制定開發(fā)計(jì)劃時(shí)考慮各國(guó)良莠不齊的經(jīng)濟(jì)情況，形成具有約束力的開發(fā)體系，將各方合作開發(fā)分享資源的實(shí)用考慮與維持各權(quán)益方對(duì)共享資源的權(quán)利主張之間實(shí)現(xiàn)均衡，促進(jìn)瀾滄江-湄公河國(guó)際航運(yùn)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。

3.信息共享機(jī)制

瀾滄江-湄公河沿岸六國(guó)由于文化差異、語(yǔ)言障礙以及需求的不同，對(duì)待水路運(yùn)輸資源開發(fā)問題會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)。信息共享機(jī)制作為權(quán)益保障機(jī)制的核心和基礎(chǔ)，主要利用各個(gè)國(guó)家以及國(guó)家內(nèi)部各個(gè)部門現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)條件，基于各個(gè)權(quán)益主體的利益訴求，建立整體信息系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，把分散在不同權(quán)益主體之間的項(xiàng)目資料組織在一起，加強(qiáng)各個(gè)權(quán)益主體之間的水文信息、貨運(yùn)需求、船舶和貨物等信息的共享與整合，便于流域各國(guó)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和對(duì)話。從而積極擴(kuò)大各個(gè)國(guó)家在水路運(yùn)輸資源開發(fā)中合作的廣度與深度，減少瀾滄江-湄公河國(guó)際航運(yùn)中的航運(yùn)事故，均衡中國(guó)景洪港和泰國(guó)清盛港之間的上下行客貨信息，實(shí)現(xiàn)權(quán)益主體之間實(shí)時(shí)溝通，保證各方應(yīng)有權(quán)益的獲得以及必要義務(wù)的履行。

4.對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制

對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制作為權(quán)益保障機(jī)制中的重要組成部分，為補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)提供了有力的保證，同時(shí)也支撐著其他機(jī)制的有效運(yùn)作。對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制輔助合作開發(fā)機(jī)制下整體開發(fā)計(jì)劃的制定與實(shí)施，切實(shí)處理不同權(quán)益主體之間的矛盾沖突。對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制主要對(duì)國(guó)家內(nèi)部、國(guó)家之間兩個(gè)層面進(jìn)行協(xié)調(diào)。秉承“先內(nèi)后外”的治理原則，首先協(xié)調(diào)國(guó)家內(nèi)部本身的開發(fā)目標(biāo)差異，國(guó)家內(nèi)部航運(yùn)部門、農(nóng)業(yè)部門、漁業(yè)部門、港口相關(guān)等部門對(duì)水路運(yùn)輸資源開發(fā)過程中的訴求不一致：漁業(yè)和農(nóng)業(yè)部門需要肥沃的土壤和豐沛的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)；而港口和航運(yùn)部門希望減少淤泥，疏浚航道，排除暗礁；居民則希望有更便利的出行條件，更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，更少的環(huán)境污染。因此，首先要從自身出發(fā)，協(xié)調(diào)好不同部門之間的目標(biāo)差異。流域不同的自然條件使不同國(guó)家形成了資源互補(bǔ)，例如瀾滄江-湄公河中上游地區(qū)，適宜礦產(chǎn)和旅游；下游至萬(wàn)象，適合航運(yùn)、熱帶生物資源以及洄游魚類的保護(hù)；萬(wàn)象以下適合灌溉、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)等。從整體角度出發(fā)，對(duì)流域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，綜合規(guī)劃。目前中國(guó)云南省和泰國(guó)已經(jīng)形成“蔬菜換石油”的貿(mào)易互補(bǔ)模式，也可作為對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制下一種利益共享的方式。

5.安全應(yīng)急機(jī)制

安全應(yīng)急機(jī)制主要為了應(yīng)對(duì)瀾滄江-湄公河通航范圍內(nèi)可能發(fā)生的航運(yùn)突發(fā)事件，提高各方應(yīng)急處置協(xié)調(diào)反應(yīng)，最大限度地控制突發(fā)事件造成的損失，保障國(guó)際航運(yùn)的順利開展。沿岸國(guó)家的交通運(yùn)輸主管部門是該機(jī)制的行政主管機(jī)構(gòu)，制定應(yīng)急預(yù)案，建立水上搜救中心，負(fù)責(zé)指導(dǎo)應(yīng)急處置工作，地方政府負(fù)責(zé)突發(fā)事件的執(zhí)行工作，做好應(yīng)急響應(yīng)。信息溝通平臺(tái)的建設(shè)為各締約方處置突發(fā)事件的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)提供技術(shù)支持。事發(fā)地或船籍省級(jí)航運(yùn)或海事主管部門接到報(bào)告后，立即調(diào)用力量，判斷事件為一般事件還是重大事件，調(diào)動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)程序，跟蹤事件的處置過程和事態(tài)發(fā)展，及時(shí)向各方聯(lián)委會(huì)辦公室通報(bào)信息，直至應(yīng)急工作結(jié)束。

6.非政府組織參與機(jī)制

非政府參與機(jī)制作為一種監(jiān)督機(jī)制，是協(xié)調(diào)國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)不同主體權(quán)益的必要機(jī)制。從國(guó)內(nèi)外國(guó)際河流治理開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐以及瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)自身特點(diǎn)可以總結(jié)出，在跨境資源的決策中相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、工程師以及相關(guān)人員的態(tài)度比嚴(yán)謹(jǐn)?shù)哪Ｐ陀?jì)算以及復(fù)雜的規(guī)劃更為重要，非政府組織機(jī)構(gòu)的態(tài)度在一定程度上關(guān)乎國(guó)際河流的投資計(jì)劃。1957年成立的“湄公河委員會(huì)”、1991年亞洲開發(fā)銀行推動(dòng)的“大湄公河次區(qū)域合作計(jì)劃”以及1992年的GMS機(jī)制、1995年成立的“ASEAN-MB”、2004年簽訂的《瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)定》以及成立的航聯(lián)委等，諸多組織機(jī)構(gòu)對(duì)瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)都有著極大的促進(jìn)和監(jiān)督作用。非政府參與機(jī)制將不同的組織機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，共同監(jiān)督該流域的水路運(yùn)輸資源開發(fā)。

(二)水路運(yùn)輸開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制具體功能實(shí)現(xiàn)

基于水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建與作用分析，具體的功能實(shí)現(xiàn)是涉及戰(zhàn)略層面和對(duì)策層面的復(fù)雜問題，需要國(guó)際河流流域各個(gè)國(guó)家及相關(guān)部門的密切配合，如圖5所示：

圖5 水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制的功能實(shí)現(xiàn)

權(quán)益保障機(jī)制將國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)涉及到的各個(gè)部門進(jìn)行功能定位、密切聯(lián)系、協(xié)商行動(dòng)。權(quán)益保障機(jī)制的六大組成部分交叉保障不同主體的權(quán)益，其功能實(shí)現(xiàn)需要技術(shù)支持層、資金保障層、對(duì)外協(xié)調(diào)層及對(duì)外行動(dòng)層的共同參與。交通部、公安部、海關(guān)部門、海事局作為技術(shù)支持層的重要組成部分，應(yīng)設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)，實(shí)時(shí)與權(quán)益保障機(jī)制中的其他部分實(shí)現(xiàn)溝通。合作開發(fā)計(jì)劃的制定主要由技術(shù)支持層和資金保障層完成，受域外國(guó)家及相關(guān)組織的監(jiān)督，同時(shí)利用信息共享平臺(tái)進(jìn)行反饋，不斷修改開發(fā)計(jì)劃中存在的問題。對(duì)外行動(dòng)部門中的公安部、海事局、船公司和海關(guān)部門參與實(shí)際運(yùn)營(yíng)，通過各個(gè)主體之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，緩和利益沖突。例如航運(yùn)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，不同部門通過信息共享平臺(tái)接受傳達(dá)信息，采取應(yīng)急響應(yīng)，最后生成信息報(bào)告。港口企業(yè)、當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門代表著不同資源開發(fā)利用者的具體行動(dòng)，通過收益共享及補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)調(diào)，能促進(jìn)沖突的有效解決。對(duì)外協(xié)調(diào)時(shí)主要利用外交手段與不同國(guó)家達(dá)成合作共識(shí)，現(xiàn)有的航聯(lián)委可以繼續(xù)發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，通過各地的協(xié)調(diào)辦公室，探求不同權(quán)益主體的利益共同點(diǎn)。各職能部門在保障機(jī)制的引導(dǎo)下，緩和利益沖突，互相“包容”，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來貨運(yùn)生成量，提升就業(yè)，也使當(dāng)?shù)鼐用?、貨主企業(yè)等港口終端用戶的權(quán)益得到保護(hù)。

四、政策建議

(一)加強(qiáng)與流域國(guó)家的溝通協(xié)調(diào)

國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制以信息共享機(jī)制為基礎(chǔ)，只有加強(qiáng)流域各國(guó)的溝通才能加速權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)程。我國(guó)作為大湄公河次區(qū)域最重要的國(guó)家和推動(dòng)上湄公河國(guó)際航運(yùn)發(fā)展必不可少的國(guó)際力量，應(yīng)從“橋頭堡”建設(shè)和“周邊是首要”的對(duì)外開放戰(zhàn)略角度，積極牽頭支持和推動(dòng)國(guó)際航運(yùn)發(fā)展。交通部、財(cái)政部、公安部、衛(wèi)生部以及海關(guān)部門要積極投入到權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建中來，通過定期的主管部門會(huì)議提出權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建計(jì)劃，探討運(yùn)行機(jī)制中可能存在的問題。國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)涉及到各國(guó)的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益，利用外交手段積極加強(qiáng)對(duì)話合作，為各國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作提供保障。

(二)完善基礎(chǔ)工作

1.國(guó)家與流域各地區(qū)有關(guān)部門開展合作，完成瀾滄江-湄公河航道、水質(zhì)以及周邊環(huán)境的監(jiān)測(cè)工作，形成權(quán)威、公開的現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)與信息發(fā)布體系。積極磋商，解決落實(shí)國(guó)際航道二期維護(hù)和整治項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)和整治經(jīng)費(fèi)，加快推動(dòng)實(shí)施航道維護(hù)整治工作。

2.由上級(jí)政府牽頭，各個(gè)國(guó)家協(xié)商，編制權(quán)益保障機(jī)制中的各項(xiàng)規(guī)劃。

3.統(tǒng)一船舶以及工程項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。船舶檢驗(yàn)部門對(duì)船舶構(gòu)造、噸位及無線電設(shè)備等進(jìn)行規(guī)范，淘汰改造老舊船舶以及造成水域污染的技術(shù)不達(dá)標(biāo)船舶。各國(guó)組成專家組，盡快制定工程項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)行規(guī)范。

4.流域各國(guó)當(dāng)?shù)卣闪ｉT的水上搜救中心，擴(kuò)大水上支隊(duì)。加大對(duì)老緬搜救船舶、船員以及專業(yè)搜救人員培訓(xùn)的援助，調(diào)動(dòng)兩國(guó)參與國(guó)際航運(yùn)發(fā)展的積極性。成立專門的搜救中心能為應(yīng)急機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行提供基礎(chǔ)保障，各國(guó)通過實(shí)地環(huán)境的考察，選擇合理地點(diǎn)建立搜救中心。繼續(xù)擴(kuò)大現(xiàn)有水上支隊(duì)，完善聯(lián)合執(zhí)法能力。

5.貨主企業(yè)、船公司、港口部門積極配合其他相關(guān)部門的工作。建議管理部門以集團(tuán)化、市場(chǎng)化的形式規(guī)范市場(chǎng)，整合瀾滄江-湄公河流域眾多小型船公司(個(gè)體經(jīng)營(yíng)較多)，規(guī)范船舶操作以及船舶通訊設(shè)施；積極鼓勵(lì)貨主企業(yè)參與到國(guó)際航運(yùn)中，完善貨物監(jiān)管、稅收以及補(bǔ)貼政策，均衡貨物流向，吸引腹地貨源。

(三)通過試點(diǎn)逐步探索完善

我國(guó)國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建意義重大，但目前沒有現(xiàn)成的模式可以套用，需要針對(duì)具體的國(guó)際河流和不同類型的問題，通過試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并不斷提高和完善，逐步建立健全能夠協(xié)調(diào)復(fù)雜多層權(quán)益主體沖突的權(quán)益保障機(jī)制。

建議根據(jù)實(shí)際情況，將權(quán)益保障機(jī)制分為三個(gè)階段，初期未啟動(dòng)階段，完善基礎(chǔ)工作，制定統(tǒng)一規(guī)劃及各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并獲得中央現(xiàn)有政策和資金渠道的支持，部分領(lǐng)域開展試點(diǎn)；中期為機(jī)制建立和完善階段，明確權(quán)益主體之間的復(fù)雜關(guān)系，初步形成相互協(xié)調(diào)、不斷調(diào)整的態(tài)勢(shì)；后期為總結(jié)提高階段，對(duì)前兩個(gè)階段的各項(xiàng)措施進(jìn)行總結(jié)和完善。

五、小結(jié)

本文通過分析瀾滄江-湄公河水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益主體的利益沖突，建立水路運(yùn)輸資源開發(fā)權(quán)益保障機(jī)制，主要包括補(bǔ)償機(jī)制、信息共享機(jī)制、合作開發(fā)機(jī)制、安全應(yīng)急機(jī)制、對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制以及非政府組織參與機(jī)制，并分析各子機(jī)制的功能與內(nèi)在聯(lián)系，最后提出相應(yīng)的政策建議。能為有效保障瀾滄江-湄公河等國(guó)際河流水路運(yùn)輸資源開發(fā)提供理論依據(jù)，促進(jìn)國(guó)際航運(yùn)的順利開展，有效帶動(dòng)流域國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而有利于強(qiáng)化政治關(guān)系，調(diào)動(dòng)流域國(guó)家之間真誠(chéng)合作的積極性，形成良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)共贏。

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