趙 旭，王 桃

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

一、引言

我國國際河流數(shù)量和水資源量均居世界前列，改革開放以來，國際河流已經(jīng)成為我國開展區(qū)域合作的重點地區(qū)，其流域蘊藏的水能、礦產(chǎn)、航運、旅游、生物以及漁業(yè)等資源會帶來巨大的經(jīng)濟社會效益。由于國際河流跨境屬性的存在，不同國家開發(fā)利用的側(cè)重點不同，產(chǎn)生的權(quán)益糾紛也不盡相同。在國際河流水路運輸資源開發(fā)中，涉及復雜多層的權(quán)益主體。不同權(quán)益主體對待問題的差異性、各自利益訴求的沖突性以及統(tǒng)一協(xié)調(diào)的權(quán)益保障機制的缺乏導致國際河流水路運輸資源開發(fā)中爭端不斷，開發(fā)利用程度低，且未能帶動流域其他資源的開發(fā)利用，在一定程度上阻礙區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。因此，如何協(xié)調(diào)各權(quán)益方的利益沖突，建立行之有效的權(quán)益保障機制已經(jīng)成為流域國家合作和管理過程中亟待解決的問題。

目前國內(nèi)外對于國際河流水資源開發(fā)研究較多，但是對于水路運輸資源開發(fā)利用者權(quán)益沖突的解決研究較少。耿雷華等通過分析各個國際河流的開發(fā)案例，借鑒成功與失敗的開發(fā)經(jīng)驗，為我國國際河流開發(fā)管理提出建議[1]；張澤基于法律的角度分析國際水資源的沖突與合作，并以瀾滄江-湄公河為例進行安全策略的分析[2]；陳麗暉等分析了瀾滄江-湄公河流域各國以及各個部門的關(guān)注點與利益沖突，提出解決方案[3]；王桂玉等對瀾滄江-湄公河的旅游資源進行了深入分析，提出構(gòu)建旅游圈的構(gòu)想[4]；吳鳳平等對水權(quán)分配進行了細致分析，將其分為兩層，定性與定量有機結(jié)合[5]；陳帆定量的分析了瀾滄江-湄公河水質(zhì)現(xiàn)狀，并提出對策建議[6]；陳麗暉、何大明從生態(tài)角度分析瀾滄江-湄公河水電梯級開發(fā)帶來的影響[7]；郭延軍從政治、經(jīng)濟以及生態(tài)角度分析了大湄公河次區(qū)域的水資源安全問題[8]；Wolf分析了國際河流用水沖突以及合作[9]。

上述文獻觀點大多集中在國際河流開發(fā)的水資源分配以及帶來的環(huán)境問題的解決上，未對國際河流水路運輸資源開發(fā)權(quán)益進行細致研究，且未提出一套切實可行的權(quán)益保障機制，缺乏從整體流域開發(fā)的角度進行多方協(xié)調(diào)運作的研究。文章以瀾滄江-湄公河為例，分析不同權(quán)益主體的利益沖突，構(gòu)建權(quán)益保障機制，并提出政策建議。

二、水路運輸資源開發(fā)權(quán)益分析

(一)水路運輸資源開發(fā)權(quán)益主體

國際河流水路運輸資源的開發(fā)能夠促進國際航運的快速發(fā)展，進而帶動區(qū)域經(jīng)濟的增長。水路運輸資源主要是指與國際航運相關(guān)的基礎設施和管理資源，包括港口、航道、船舶及航運企業(yè)等。通過對水路運輸配套的基礎設備和管理資源的投資建設，帶動港口吞吐量增長的同時也會拉動經(jīng)濟腹地的發(fā)展，誘發(fā)貨運量的生成，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟社會效益，從而帶動當?shù)鼐用?、貨主企業(yè)、貿(mào)易公司等相關(guān)方的發(fā)展，形成以國際河流為中心，輻射帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的互動格局。但同時水路運輸資源的開發(fā)過程中的噪聲污染、空氣污染等負面效應會對生態(tài)環(huán)境造成破壞，對居民的生產(chǎn)生活造成影響等，導致權(quán)益方之間利益沖突的出現(xiàn)。因此國際河流流域存在著復雜的權(quán)益相關(guān)者，權(quán)益相關(guān)者可以被定義為影響目標實現(xiàn)或是被目標影響的所有主體。每個權(quán)益相關(guān)者在水路運輸資源開發(fā)中都有不同的利益和影響力，且每個權(quán)益相關(guān)者在水路運輸資源開發(fā)中會有不同的發(fā)揮[10]。

圖1 瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)涉及到的權(quán)益主體

瀾滄江-湄公河一江連六國，存在著復雜的權(quán)益相關(guān)者，其水路運輸資源開發(fā)涉及到的權(quán)益主體分為兩個層次，如圖1所示。一是國家主體之間，主要有中國、越南、緬甸、老撾、泰國和柬埔寨；二是具體的資源開發(fā)利用者，涉及到的權(quán)益主體主要包括港口相關(guān)者(包括碼頭裝卸企業(yè))、運輸企業(yè)、當?shù)卣?、當?shù)鼐用?、自然生態(tài)以及其他區(qū)域經(jīng)濟相關(guān)者(主要包括貨主、貿(mào)易公司等)。首先，沿岸不同國家文化觀念存在差異，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，開發(fā)利用目標不一致，加之港口收費、航運法規(guī)等相關(guān)政策的不統(tǒng)一，使該國際河流的國際航運發(fā)展會受到阻礙。其次，具體資源開發(fā)利用者的利益訴求不同，港口相關(guān)者、居民和自然生態(tài)等權(quán)益相關(guān)者任何一方的利益訴求得到滿足時會影響其他利益相關(guān)者的應有權(quán)益，加之不同權(quán)益方的目標、策略和影響力處于不斷變動中，形成動態(tài)的多方博弈。從公共經(jīng)濟學視角分析，水路運輸資源作為公共產(chǎn)品，開發(fā)中的外部性會產(chǎn)生“公地悲劇”和搭便車行為，合理協(xié)調(diào)權(quán)益沖突才是理性選擇。此外，該復雜系統(tǒng)還會受到日本、美國等域外國家，湄委會、大湄公河次區(qū)域合作機制等組織機構(gòu)以及不同國家相關(guān)政策的影響，瀾滄江-湄公河自身權(quán)益主體的多元化和流域外因素的介入使其水路運輸資源開發(fā)中權(quán)益的協(xié)調(diào)更為復雜。

(二)水路運輸資源開發(fā)不同權(quán)益主體之間的沖突點

1.國家主體

國際河流流域各個國家由于所處的地理位置不同，經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，在水路運輸資源開發(fā)過程中存在諸多沖突。對于瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)，目前沿岸國家的呼聲是一致的，但動作不一致，泰國和緬甸積極支持中方船舶參與到瀾滄江-湄公河的國際航運中來，但真正的行動難以順利實施。

圖2 國家主體之間的權(quán)益沖突點

如圖2所示，瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)過程中，不同國家每個階段的需求和關(guān)注點不同，利益訴求也不同。中國處于瀾滄江-湄公河上游，除了發(fā)展國際航運外，水電也是主要的開發(fā)項目，而下游的緬甸、老撾、泰國等國家主要注重漁業(yè)、灌溉等經(jīng)濟發(fā)展方面。老撾經(jīng)濟發(fā)展相對落后，大部分地區(qū)處于原始的農(nóng)村狀態(tài)，希望中國能援助其修建沿江公路，方便沿岸四國進行瀾滄江-湄公河的聯(lián)合執(zhí)法，同時帶動老撾本國經(jīng)濟的發(fā)展；老撾、緬甸等國對瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)持支持態(tài)度，但是多次表示籌集維護資金困難，希望中方出資進行后期的航道維護工作；泰國想把本國的經(jīng)濟做大、做活，例如希望通過瀾滄江-湄公河運輸龍眼干來代替目前龍眼干的沿海運輸，同時泰國蔬菜短缺，希望能和中方通過“蔬菜換石油、冷果換熱果、花卉換水果”的方式達成貿(mào)易互補。中國于2008年6月與泰國簽訂“中國云南蔬菜換取泰國成品油易貨貿(mào)易協(xié)議”，協(xié)議規(guī)定：中方向泰國出口1000萬噸蔬菜，進口50萬噸成品油；2012年3月，云投版納石化“瀾滄江-湄公河成品油運輸”通過交通部審批，已具備相關(guān)業(yè)務的運輸條件。從上述分析可以看出，老緬泰等國家均希望得到中國的資助，同時希望中國能夠出資提升瀾滄江-湄公河的航道等級以及后期的航道維護工作，有效利用瀾滄江-湄公河開展國際航運，為其本國的經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。中國曾用500萬的總理基金進行過約20個險灘的整治，但是由于對瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)的投資尚未達成共識，航道養(yǎng)護機制和基金的缺乏，航道情況再次惡化，阻礙了瀾滄江-湄公河國際航運的順利開展。

瀾滄江-湄公河整個流域的水路運輸資源開發(fā)時要周全考慮不同國家的利益需求，究其沖突產(chǎn)生的原因主要有以下幾點：

(1)缺乏整體的開發(fā)規(guī)劃和信息交流平臺

目前瀾滄江-湄公河流域尚未形成包含六個國家的全流域綜合管理機構(gòu)，湄委會權(quán)力有限，并無充分的裁決權(quán)，加之缺乏完善的全流域水路運輸資源開發(fā)的規(guī)劃，難以在流域外國家以及組織機構(gòu)等捐贈者和成員國之間實現(xiàn)權(quán)益均衡，使得瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)愈發(fā)復雜。以往簽訂的邊界條約、《中國和老撾關(guān)于瀾滄江-湄公河客貨運輸協(xié)定》和《瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)定》等涉及國際河流開發(fā)和保護的條款有限。同時流域各國之間目標存在差異和沖突，開發(fā)時又缺乏必要的溝通和聯(lián)系，各自為政，使得開發(fā)技術(shù)標準不統(tǒng)一，后期航道維護資金不充足。

(2)流域國家經(jīng)濟發(fā)展水平不同，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范

上湄公河中緬邊境243號界碑到老撾段332公里航段缺乏日常性的航道維護管養(yǎng)和激流灘險整治，實際通航里程短，航道淤積嚴重，通航條件日益惡化，嚴重威脅國際航運安全。但老緬多次表示籌集維護資金的困難，希望中方繼續(xù)出資，支持航道進一步整治和維護。此外，下游國家經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，港口作業(yè)設備落后，效率低下。

只有將瀾滄江-湄公河航道延伸，等級提高，才能顯現(xiàn)水運的經(jīng)濟效益。但境外國家技術(shù)條件差，國內(nèi)的建設標準和技術(shù)規(guī)范與國外的不統(tǒng)一，工程實施的編制缺乏根據(jù)。中國出資建設航道的執(zhí)行標準只能是國內(nèi)標準，在境外段執(zhí)行會出現(xiàn)許多問題，阻礙水路運輸資源開發(fā)后的航道維護。

(3)各國家港口收費不規(guī)范

瀾滄江-湄公河現(xiàn)在并未有效實行最初四國協(xié)定的“四國商船過境運輸免收任何費用”的規(guī)則，仍存在收費不規(guī)范的現(xiàn)象。例如，不在老撾作業(yè)的船舶也會有服務費、檢查費，并且存在多點收費，發(fā)生糾紛也比較多；泰國每24小時重新計費，收費程序冗雜，如檢驗檢疫部門對船舶收檢疫費、海關(guān)部門對貨物收費，移民局要收簽證費；緬甸是水資源管理司在收費；中方希望泰方對分次裝卸貨物的船舶按照整船一次收費的原則收取停泊費。上述不同國家收費不統(tǒng)一的現(xiàn)象嚴重制約了瀾滄江-湄公河水路運輸資源的開發(fā)使用。

(4)通航次序有待協(xié)調(diào)，事故頻發(fā)

下游國家經(jīng)濟發(fā)展相對落后，船舶噸位小，配套設備老舊，加之各流域國家間語言溝通不暢，導致信息障礙，事故頻發(fā)。例如老撾通航船舶大多數(shù)為30載重噸的小船，缺乏通訊設備，加之航道窄暗礁多，不能有效地進行避讓，極易和中國的船舶發(fā)生碰撞。由于缺乏具有權(quán)威性的通航法規(guī)，中方經(jīng)常蒙受損失。

(5)上下游國家對待水路運輸資源開發(fā)問題的態(tài)度不同

瀾滄江-湄公河國際航運開展十余年帶來的航運收益帶來巨大的社會、經(jīng)濟效益，如就業(yè)率的提升、港口城鎮(zhèn)的擴大、貿(mào)易量的增長，但是由于流域各國對產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效益存在差異化認識，仍存在權(quán)益沖突。下游國家經(jīng)濟發(fā)展較為落后，貿(mào)易需求偏低且船舶噸位小，認為航道及港口的投資建設更多地使上游經(jīng)濟較為發(fā)達的國家受益，未充分認識到水路運輸資源整體協(xié)調(diào)開發(fā)的緊迫性與必要性。

2.具體的資源開發(fā)利用者

瀾滄江-湄公河作為一條重要的國際河流，其水路運輸資源開發(fā)目標從單一目標已經(jīng)向社會、經(jīng)濟和生態(tài)多目標轉(zhuǎn)變，涉及到的具體資源開發(fā)利用者也趨于多元化。不同的權(quán)益相關(guān)者利益訴求點不同，如港口相關(guān)者關(guān)心廣義運輸成本的降低以及吞吐量的增長；當?shù)鼐用耜P(guān)心崗位保障、就業(yè)機會、漁業(yè)產(chǎn)量等；自然生態(tài)相關(guān)者更注重外部經(jīng)濟效果，如噪聲、污染等；當?shù)卣匾暅p少負面外部經(jīng)濟效果帶來的“福利效應”最大化、稅收以及GDP的增長；運輸企業(yè)關(guān)心航道、港口等基礎設施的完備，海關(guān)手續(xù)便利化程度以及貨源獲取等方面；貨主企業(yè)關(guān)心區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和貨源的組織等。

圖3 水路運輸資源具體開發(fā)利用者之間的影響關(guān)系

由圖3可知，區(qū)域?qū)λ愤\輸資源開發(fā)時會投資建設當?shù)氐母劭冢杩：降?，港口功能的提升能吸引腹地貨源，降低廣義運輸成本，促進瀾滄江-湄公河國際航運的發(fā)展，進一步推動區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展[11]；同時，當?shù)馗劭谌缇昂楦鄣穆每瓦\輸也加速開展，帶動當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，提升了區(qū)域經(jīng)濟的GDP；港口吞吐量的提升會增加貨運需求，正向刺激貨主和運輸企業(yè)的發(fā)展。港口相關(guān)者的利益訴求得到滿足時，對自然生態(tài)相關(guān)者、當?shù)鼐用窈彤數(shù)卣葯?quán)益方會產(chǎn)生不利影響，首先，港口的建設一定程度上會破壞沿岸的植被，影響當?shù)厣锒鄻有?，不利于生態(tài)系統(tǒng)的平衡；其次，港口生產(chǎn)作業(yè)產(chǎn)生的噪聲污染、水污染和空氣污染影響生態(tài)相關(guān)者的權(quán)益時也對當?shù)鼐用竦纳町a(chǎn)生干擾[12]。

瀾滄江-湄公河水路運輸資源的開發(fā)為當?shù)鼐用裉峁┝烁嗟木蜆I(yè)機會，港口建設、貨物裝卸、港口相關(guān)的制造業(yè)等均需要大批勞動力，就業(yè)崗位的增加帶動了居民收入的提升；同時，景洪港到清盛段旅客運輸?shù)拈_展使得居民出行更為便利，就業(yè)率上升和出行的便利性促進社會穩(wěn)定，有利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)中，自然生態(tài)相關(guān)者與當?shù)鼐用竦臋?quán)益也息息相關(guān)，環(huán)境壓力增大，會減少漁業(yè)產(chǎn)量，各個權(quán)益相關(guān)者利益訴求的不同會阻礙瀾滄江-湄公河國際航運的快速發(fā)展[13]。

上述的利益沖突存在于我國眾多國際河流水路運輸資源開發(fā)實踐，不同的利益沖突帶來的結(jié)果也不同，沖突對國際航運的發(fā)展有著實質(zhì)性的影響。對于沖突的解決，僅依靠政府單一的補貼、財政等手段干預難免會影響市場的公平競爭。因此，需要建立多方共同參與的權(quán)益保障機制，在利益沖突方中求同存異，解決分歧。

三、水路運輸資源開發(fā)權(quán)益保障機制構(gòu)建

(一)水路運輸開發(fā)權(quán)益保障機制組成及作用

目前，我國僅通過大湄公河次區(qū)域合作機制、東盟-湄公河流域開發(fā)合作和湄公河委員會三大機制參與到瀾滄江-湄公河的區(qū)域合作中，但涉及國際河流水路運輸資源開發(fā)和保護的條款有限，操作性不強，缺乏法律約束力，導致瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)沖突不斷，資源利用不充分，同時也凸顯了開拓新的開發(fā)模式、建立權(quán)益保障機制的必要性?；趯憸娼?湄公河權(quán)益主體的分析，構(gòu)建權(quán)益保障機制如下：

如圖4所示，國際河流水路運輸資源開發(fā)權(quán)益保障機制主要包括補償機制、合作開發(fā)機制、信息共享機制、對外協(xié)調(diào)機制、安全應急機制和非政府組織參與機制。各個機制的建立以水路運輸資源開發(fā)權(quán)益的復雜性為基點，以不同權(quán)益主體的利益訴求為依據(jù)。權(quán)益保障機制以信息共享機制為核心，通過接收不同國家主體的利益訴求，分析具體資源開發(fā)利用者的矛盾沖突點，建立統(tǒng)一的信息溝通平臺，以此為基點建立合作開發(fā)機制，制定該流域整體的開發(fā)計劃，安全應急機制、保障合作開發(fā)機制的順利進行，同時會受到非政府組織參與機制的監(jiān)督，合作開發(fā)機制與對外協(xié)調(diào)機制共同指導補償機制的運作。機制之間與各權(quán)益主體之間形成緊密的映射，各個機制之間相互協(xié)作配合，同時根據(jù)權(quán)益主體的目標、強度和策略的不斷調(diào)整，保障機制也處于動態(tài)變化中。不同的機制作用如下：

圖4 水路運輸資源開發(fā)權(quán)益保障機制間的關(guān)系

1.補償機制

主要包括上下游國家之間的補償和具體資源開發(fā)者之間的補償，通過受益補償機制的建立來平衡上下游國家水路運輸資源開發(fā)利用者的利益。受益補償原則，是指在利用和保護國際水資源中受益國家對為其受益在客觀上采取了措施和付出相應代價的國家給予合理補償?shù)囊环N原則。由于外部性引起的補償問題，該機制在具體的資源開發(fā)利用者之間主要表現(xiàn)為生態(tài)補償。具體是針對水路運輸資源開發(fā)中損減的生態(tài)環(huán)境功能以及生態(tài)環(huán)境進一步惡化引起的資源富集區(qū)發(fā)展機會喪失進行補償。旨在通過一定的政策手段，生態(tài)破壞的責任相關(guān)者承擔相應的費用，將流域水路運輸資源開發(fā)的外部成本內(nèi)部化，緩和港口相關(guān)者、自然生態(tài)相關(guān)者以及當?shù)鼐用竦拿堋Ｆ渲?，生態(tài)補償標準的確定是補償機制建立中的關(guān)鍵問題，補償標準過低難以滿足生態(tài)補償?shù)馁Y金需求，同時難以遏制生態(tài)破壞；補償標準過高會加重支付主體的負擔，政策難以順利推行。該機制在不同國家之間主要表現(xiàn)為收益損失的補償，瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)中航道維護一直面臨著資金困難的問題，各個國家始終未達成共識，其癥結(jié)點就在于對航運收益再次分配的差異認識。由于國際河流水路運輸資源作為公共產(chǎn)品的非排他性的存在，下游經(jīng)濟發(fā)展較為落后的國家在航道維護上會普遍存在“搭便車”行為，認為自身從水路運輸資源開發(fā)中受益少于上游國家，需上游國家支付更多的投資費用以及航道維護費用。該機制可以在更廣泛的范圍內(nèi)進行多目標協(xié)調(diào)，通過資源和產(chǎn)品交易實現(xiàn)優(yōu)勢互補，利益互換共享；同時能有效平衡受益的差異化認識，權(quán)衡利益沖突。綜合考慮瀾滄江-湄公河沿岸國家的發(fā)展情況，補償方式不僅包括由國家通過直接財政補貼、財政援助、稅收減免、稅收返還的形式進行資金和實物的輸血式補償，而且還應包括國家和地方建設項目、技術(shù)交流、人才培訓方面的技術(shù)和智力造血式補償，從長遠來看，為了解決補償資金需求缺口大以及補償額度難以量化等問題，對國際河流水路運輸資源補償應以造血式補償為主，輸血式補償為輔。

2.合作開發(fā)機制

由于存在外部性問題，國際河流作為共有資源，其水路運輸資源開發(fā)容易產(chǎn)生“公地悲劇”，單個國家或單個資源開發(fā)利用者無節(jié)制的開發(fā)必然導致沖突頻發(fā)，資源浪費。只有流域各國在協(xié)商的基礎上建立合作開發(fā)機制才是理性的選擇。國際合作無論在國際法中，還是在赫爾辛基規(guī)則和《國際水道非航行利用法律公約》中，都是一項重要原則。合作開發(fā)機制的可行性在于抓住不同權(quán)益方的利益共同點，探尋同時滿足不同需求的方法。合作開發(fā)機制是瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)權(quán)益保障機制中不可或缺的“要件”，為流域各國權(quán)力的實現(xiàn)和義務的執(zhí)行提供了保障。整體開發(fā)計劃主要包括流域的投資計劃、航道維護計劃、航運管理計劃、收益共享計劃以及技術(shù)標準研發(fā)計劃。合作開發(fā)機制將不同國家和具體資源開發(fā)利用者的權(quán)益沖突有效協(xié)調(diào)，并在制定開發(fā)計劃時考慮各國良莠不齊的經(jīng)濟情況，形成具有約束力的開發(fā)體系，將各方合作開發(fā)分享資源的實用考慮與維持各權(quán)益方對共享資源的權(quán)利主張之間實現(xiàn)均衡，促進瀾滄江-湄公河國際航運的發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的快速增長。

3.信息共享機制

瀾滄江-湄公河沿岸六國由于文化差異、語言障礙以及需求的不同，對待水路運輸資源開發(fā)問題會有不同的認識。信息共享機制作為權(quán)益保障機制的核心和基礎，主要利用各個國家以及國家內(nèi)部各個部門現(xiàn)有網(wǎng)絡條件，基于各個權(quán)益主體的利益訴求，建立整體信息系統(tǒng)和監(jiān)測系統(tǒng)，把分散在不同權(quán)益主體之間的項目資料組織在一起，加強各個權(quán)益主體之間的水文信息、貨運需求、船舶和貨物等信息的共享與整合，便于流域各國之間進行數(shù)據(jù)交換和對話。從而積極擴大各個國家在水路運輸資源開發(fā)中合作的廣度與深度，減少瀾滄江-湄公河國際航運中的航運事故，均衡中國景洪港和泰國清盛港之間的上下行客貨信息，實現(xiàn)權(quán)益主體之間實時溝通，保證各方應有權(quán)益的獲得以及必要義務的履行。

4.對外協(xié)調(diào)機制

對外協(xié)調(diào)機制作為權(quán)益保障機制中的重要組成部分，為補償機制的實現(xiàn)提供了有力的保證，同時也支撐著其他機制的有效運作。對外協(xié)調(diào)機制輔助合作開發(fā)機制下整體開發(fā)計劃的制定與實施，切實處理不同權(quán)益主體之間的矛盾沖突。對外協(xié)調(diào)機制主要對國家內(nèi)部、國家之間兩個層面進行協(xié)調(diào)。秉承“先內(nèi)后外”的治理原則，首先協(xié)調(diào)國家內(nèi)部本身的開發(fā)目標差異，國家內(nèi)部航運部門、農(nóng)業(yè)部門、漁業(yè)部門、港口相關(guān)等部門對水路運輸資源開發(fā)過程中的訴求不一致：漁業(yè)和農(nóng)業(yè)部門需要肥沃的土壤和豐沛的營養(yǎng)物質(zhì)；而港口和航運部門希望減少淤泥，疏浚航道，排除暗礁；居民則希望有更便利的出行條件，更多的就業(yè)機會，更少的環(huán)境污染。因此，首先要從自身出發(fā)，協(xié)調(diào)好不同部門之間的目標差異。流域不同的自然條件使不同國家形成了資源互補，例如瀾滄江-湄公河中上游地區(qū)，適宜礦產(chǎn)和旅游；下游至萬象，適合航運、熱帶生物資源以及洄游魚類的保護；萬象以下適合灌溉、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)等。從整體角度出發(fā)，對流域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，綜合規(guī)劃。目前中國云南省和泰國已經(jīng)形成“蔬菜換石油”的貿(mào)易互補模式，也可作為對外協(xié)調(diào)機制下一種利益共享的方式。

5.安全應急機制

安全應急機制主要為了應對瀾滄江-湄公河通航范圍內(nèi)可能發(fā)生的航運突發(fā)事件，提高各方應急處置協(xié)調(diào)反應，最大限度地控制突發(fā)事件造成的損失，保障國際航運的順利開展。沿岸國家的交通運輸主管部門是該機制的行政主管機構(gòu)，制定應急預案，建立水上搜救中心，負責指導應急處置工作，地方政府負責突發(fā)事件的執(zhí)行工作，做好應急響應。信息溝通平臺的建設為各締約方處置突發(fā)事件的協(xié)調(diào)聯(lián)絡提供技術(shù)支持。事發(fā)地或船籍省級航運或海事主管部門接到報告后，立即調(diào)用力量，判斷事件為一般事件還是重大事件，調(diào)動應急響應程序，跟蹤事件的處置過程和事態(tài)發(fā)展，及時向各方聯(lián)委會辦公室通報信息，直至應急工作結(jié)束。

6.非政府組織參與機制

非政府參與機制作為一種監(jiān)督機制，是協(xié)調(diào)國際河流水路運輸資源開發(fā)不同主體權(quán)益的必要機制。從國內(nèi)外國際河流治理開發(fā)的經(jīng)驗實踐以及瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)自身特點可以總結(jié)出，在跨境資源的決策中相關(guān)組織機構(gòu)、工程師以及相關(guān)人員的態(tài)度比嚴謹?shù)哪Ｐ陀嬎阋约皬碗s的規(guī)劃更為重要，非政府組織機構(gòu)的態(tài)度在一定程度上關(guān)乎國際河流的投資計劃。1957年成立的“湄公河委員會”、1991年亞洲開發(fā)銀行推動的“大湄公河次區(qū)域合作計劃”以及1992年的GMS機制、1995年成立的“ASEAN-MB”、2004年簽訂的《瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)定》以及成立的航聯(lián)委等，諸多組織機構(gòu)對瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)都有著極大的促進和監(jiān)督作用。非政府參與機制將不同的組織機構(gòu)聯(lián)合起來，共同監(jiān)督該流域的水路運輸資源開發(fā)。

(二)水路運輸開發(fā)權(quán)益保障機制具體功能實現(xiàn)

基于水路運輸資源開發(fā)權(quán)益保障機制的構(gòu)建與作用分析，具體的功能實現(xiàn)是涉及戰(zhàn)略層面和對策層面的復雜問題，需要國際河流流域各個國家及相關(guān)部門的密切配合，如圖5所示：

圖5 水路運輸資源開發(fā)權(quán)益保障機制的功能實現(xiàn)

權(quán)益保障機制將國際河流水路運輸資源開發(fā)涉及到的各個部門進行功能定位、密切聯(lián)系、協(xié)商行動。權(quán)益保障機制的六大組成部分交叉保障不同主體的權(quán)益，其功能實現(xiàn)需要技術(shù)支持層、資金保障層、對外協(xié)調(diào)層及對外行動層的共同參與。交通部、公安部、海關(guān)部門、海事局作為技術(shù)支持層的重要組成部分，應設立常駐機構(gòu)，實時與權(quán)益保障機制中的其他部分實現(xiàn)溝通。合作開發(fā)計劃的制定主要由技術(shù)支持層和資金保障層完成，受域外國家及相關(guān)組織的監(jiān)督，同時利用信息共享平臺進行反饋，不斷修改開發(fā)計劃中存在的問題。對外行動部門中的公安部、海事局、船公司和海關(guān)部門參與實際運營，通過各個主體之間的協(xié)調(diào)運作，緩和利益沖突。例如航運突發(fā)事件發(fā)生時，不同部門通過信息共享平臺接受傳達信息，采取應急響應，最后生成信息報告。港口企業(yè)、當?shù)卣铜h(huán)保部門代表著不同資源開發(fā)利用者的具體行動，通過收益共享及補償機制的協(xié)調(diào)，能促進沖突的有效解決。對外協(xié)調(diào)時主要利用外交手段與不同國家達成合作共識，現(xiàn)有的航聯(lián)委可以繼續(xù)發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，通過各地的協(xié)調(diào)辦公室，探求不同權(quán)益主體的利益共同點。各職能部門在保障機制的引導下，緩和利益沖突，互相“包容”，進而促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，帶來貨運生成量，提升就業(yè)，也使當?shù)鼐用瘛⒇浿髌髽I(yè)等港口終端用戶的權(quán)益得到保護。

四、政策建議

(一)加強與流域國家的溝通協(xié)調(diào)

國際河流水路運輸資源開發(fā)權(quán)益保障機制以信息共享機制為基礎，只有加強流域各國的溝通才能加速權(quán)益保障機制的構(gòu)建進程。我國作為大湄公河次區(qū)域最重要的國家和推動上湄公河國際航運發(fā)展必不可少的國際力量，應從“橋頭堡”建設和“周邊是首要”的對外開放戰(zhàn)略角度，積極牽頭支持和推動國際航運發(fā)展。交通部、財政部、公安部、衛(wèi)生部以及海關(guān)部門要積極投入到權(quán)益保障機制的構(gòu)建中來，通過定期的主管部門會議提出權(quán)益保障機制的構(gòu)建計劃，探討運行機制中可能存在的問題。國際河流水路運輸資源開發(fā)涉及到各國的政治利益和經(jīng)濟利益，利用外交手段積極加強對話合作，為各國進行經(jīng)濟合作提供保障。

(二)完善基礎工作

1.國家與流域各地區(qū)有關(guān)部門開展合作，完成瀾滄江-湄公河航道、水質(zhì)以及周邊環(huán)境的監(jiān)測工作，形成權(quán)威、公開的現(xiàn)代化監(jiān)測與信息發(fā)布體系。積極磋商，解決落實國際航道二期維護和整治項目前期工作經(jīng)費和整治經(jīng)費，加快推動實施航道維護整治工作。

2.由上級政府牽頭，各個國家協(xié)商，編制權(quán)益保障機制中的各項規(guī)劃。

3.統(tǒng)一船舶以及工程項目的技術(shù)標準。船舶檢驗部門對船舶構(gòu)造、噸位及無線電設備等進行規(guī)范，淘汰改造老舊船舶以及造成水域污染的技術(shù)不達標船舶。各國組成專家組，盡快制定工程項目的技術(shù)標準，統(tǒng)一執(zhí)行規(guī)范。

4.流域各國當?shù)卣闪ｉT的水上搜救中心，擴大水上支隊。加大對老緬搜救船舶、船員以及專業(yè)搜救人員培訓的援助，調(diào)動兩國參與國際航運發(fā)展的積極性。成立專門的搜救中心能為應急機制的實際運行提供基礎保障，各國通過實地環(huán)境的考察，選擇合理地點建立搜救中心。繼續(xù)擴大現(xiàn)有水上支隊，完善聯(lián)合執(zhí)法能力。

5.貨主企業(yè)、船公司、港口部門積極配合其他相關(guān)部門的工作。建議管理部門以集團化、市場化的形式規(guī)范市場，整合瀾滄江-湄公河流域眾多小型船公司(個體經(jīng)營較多)，規(guī)范船舶操作以及船舶通訊設施；積極鼓勵貨主企業(yè)參與到國際航運中，完善貨物監(jiān)管、稅收以及補貼政策，均衡貨物流向，吸引腹地貨源。

(三)通過試點逐步探索完善

我國國際河流水路運輸資源開發(fā)權(quán)益保障機制的構(gòu)建意義重大，但目前沒有現(xiàn)成的模式可以套用，需要針對具體的國際河流和不同類型的問題，通過試點總結(jié)經(jīng)驗并不斷提高和完善，逐步建立健全能夠協(xié)調(diào)復雜多層權(quán)益主體沖突的權(quán)益保障機制。

建議根據(jù)實際情況，將權(quán)益保障機制分為三個階段，初期未啟動階段，完善基礎工作，制定統(tǒng)一規(guī)劃及各項標準，并獲得中央現(xiàn)有政策和資金渠道的支持，部分領(lǐng)域開展試點；中期為機制建立和完善階段，明確權(quán)益主體之間的復雜關(guān)系，初步形成相互協(xié)調(diào)、不斷調(diào)整的態(tài)勢；后期為總結(jié)提高階段，對前兩個階段的各項措施進行總結(jié)和完善。

五、小結(jié)

本文通過分析瀾滄江-湄公河水路運輸資源開發(fā)權(quán)益主體的利益沖突，建立水路運輸資源開發(fā)權(quán)益保障機制，主要包括補償機制、信息共享機制、合作開發(fā)機制、安全應急機制、對外協(xié)調(diào)機制以及非政府組織參與機制，并分析各子機制的功能與內(nèi)在聯(lián)系，最后提出相應的政策建議。能為有效保障瀾滄江-湄公河等國際河流水路運輸資源開發(fā)提供理論依據(jù)，促進國際航運的順利開展，有效帶動流域國家的經(jīng)濟發(fā)展，從而有利于強化政治關(guān)系，調(diào)動流域國家之間真誠合作的積極性，形成良性循環(huán)，實現(xiàn)共贏。

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