盧偉

(國家發(fā)改委 國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所，北京 100038)

一、前言

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。因此，在城市群層面推動經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)、相適應是我國城鎮(zhèn)化工作的重要內(nèi)容。依據(jù)系統(tǒng)論的觀點，城市群是指在特定的地域范圍內(nèi)，若干不同性質(zhì)、類型、具有相當規(guī)模的城市(子系統(tǒng))在核心城市的帶動下通過廣泛、密切的經(jīng)濟和社會聯(lián)系(系統(tǒng)內(nèi)相互作用關系)所形成的城市集合體。在城市群的形成和發(fā)展過程中，集聚與擴散機制扮演著重要的角色。區(qū)域空間結構理論認為：集聚與擴散是區(qū)域空間結構由均衡→非均衡→更高層次均衡的重要動力機制。在城市群經(jīng)濟發(fā)展初期，區(qū)域空間結構呈現(xiàn)原始的均衡狀態(tài)；進入工業(yè)化初期，原始均衡被打破，人口和產(chǎn)業(yè)向核心城市集中，呈現(xiàn)出核心—邊緣結構；進入工業(yè)化中期，集聚因素作用不斷加強，空間非均衡程度不斷增強直至最大；進入后工業(yè)化階段，經(jīng)濟集聚所造成的昂貴地價、過度擁擠、環(huán)境污染和交通不便等離心力抵消了集聚經(jīng)濟的正外部效應，集聚因素的作用逐漸減弱并導致集聚過程停止，核心城市的一些功能及其要素向外圍擴散，擴散作用日益增強，區(qū)域內(nèi)新城鎮(zhèn)不斷出現(xiàn)，形成城鎮(zhèn)密集區(qū)，最終區(qū)域空間結構走向高層次的均衡。

行政邊界對自然功能單元的分割和嵌套引發(fā)了區(qū)域的空間沖突，而空間沖突的一個直接結果就是形成了區(qū)域的外部作用。國外學者提出跨越經(jīng)濟體邊界存在空間外部性(或稱空間外溢效應)[1-2]，研究了知識擴散[3]、創(chuàng)新和貿(mào)易[4]、要素集聚[5]、污染轉移[6]導致的區(qū)域(或空間)外部性，并分析了區(qū)域(或空間)外部性對區(qū)域間產(chǎn)業(yè)關聯(lián)[7]、區(qū)域經(jīng)濟增長[8]等的影響。在國內(nèi)，王昱等認為，在區(qū)域外部作用的地理過程中，由于區(qū)域利益邊界與區(qū)域行政邊界并不重合，不同的“行政—經(jīng)濟”區(qū)域會產(chǎn)生不同性質(zhì)和程度的利益響應，并且這種影響不計入市場交易之中，由此產(chǎn)生了區(qū)域外部性問題[9]。孫平軍等將區(qū)域的外部性歸納為三種主要形式：環(huán)境影響——大氣污染物和水污染；生態(tài)產(chǎn)品和服務——清潔水、農(nóng)林牧產(chǎn)品、生物多樣性維持、碳匯及吸納其他溫室氣體、防風固沙、調(diào)洪蓄水、涵養(yǎng)水源、生物遷徙等；發(fā)展關聯(lián)——核心地功能(行政中心、基礎產(chǎn)業(yè)、總部經(jīng)濟、人口聚集、交通樞紐等)、區(qū)域貿(mào)易、交通網(wǎng)絡[10]。在界定區(qū)域外部性的基礎上[11]，國內(nèi)學者對礦業(yè)城市[12]、城市群[13]、生態(tài)脆弱地區(qū)[14]的區(qū)域外部性產(chǎn)生的原因及內(nèi)部化的思路開展了研究，也有學者分析了過度區(qū)域集聚負外部性對區(qū)域總體福利的影響[15]。

在城市群這一大空間尺度的城市集合體形成過程中，隨著集聚—擴散機制發(fā)揮作用，區(qū)域負外部性通過城市群核心城市與外圍城市之間各種要素的轉移和聯(lián)系變化逐步顯現(xiàn)。國內(nèi)學者研究了城市群城市之間在生態(tài)產(chǎn)品與服務提供及補償[16-17]、空間沖突[18-20]、污染密集型產(chǎn)業(yè)轉移[21-22]、城市間發(fā)展關聯(lián)[23-24]、跨界污染流動和轉移[25-26]方面的負外部性，并探討了在城市群層面通過區(qū)域協(xié)調(diào)管理和合作機制將外部性內(nèi)部化的對策[27-29]，但這些討論分散在不同研究領域，沒有對城市群形成過程中區(qū)域?qū)用娴耐獠啃约捌涑梢蜻M行系統(tǒng)分析討論。未來20年，在我國遼中南、海峽西岸、關中、川渝、長江中游等地區(qū)還將形成一批城市群，如何在這些城市群形成的過程中最大程度地把區(qū)域負外部性內(nèi)部化是實現(xiàn)以城市群為主體形態(tài)推進我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要問題。本研究在系統(tǒng)分析城市群形成過程中區(qū)域負外部性的基礎上，對區(qū)域負外部性的成因及其內(nèi)部化思路進行了探討。

二、城市群形成過程中的區(qū)域負外部性

城市群形成過程中的區(qū)域負外部性主要包括幾個方面：核心城市非農(nóng)就業(yè)人口過度集聚導致的區(qū)域負外部性、核心城市污染密集型產(chǎn)業(yè)擴散導致的區(qū)域負外部性、城市生產(chǎn)生活空間粗放無序擴張導致的區(qū)域負外部性、外圍城市污染反向轉移和擴散導致的區(qū)域負外部性以及城市間經(jīng)濟社會發(fā)展關聯(lián)程度變化導致的區(qū)域負外部性。

(一)核心城市非農(nóng)就業(yè)人口過度集聚的區(qū)域負外部性

非農(nóng)就業(yè)人口在核心城市的快速集聚是長三角、珠三角、京津冀等城市群發(fā)展的重要特征。在京津冀城市群，隨著非農(nóng)就業(yè)人口的進一步集聚，2010年北京市城市生活用水量達到最高值14.8億立方米，占用水總量的 42.1%，成為北京市最大的用水主體，在北京市本市地表水和地下水資源量逐年減少的背景下，為保障北京市用水水質(zhì)和防風阻沙，外圍城市張家口、承德成為北京市的重要生態(tài)屏障和水源地，從而導致了核心城市人口集聚對外圍城市生態(tài)產(chǎn)品和服務的區(qū)域負外部性，具體的表現(xiàn)就是張家口市自身森林和濕地生態(tài)服務總價值的53%被北京市占用[30]。同時，北京市還從遠在京津冀城市群之外的丹江口庫區(qū)調(diào)水，這使得南水北調(diào)和應急供水在2010年占到北京市總供水量的15.6%。而南水北調(diào)水源區(qū)為了保證調(diào)水水質(zhì)水量，做了大量改善生態(tài)環(huán)境的工作，包括退耕還林(草)、荒地造林、治理水土流失以及關停污染企業(yè)等。這些措施在緩和受水區(qū)關鍵自然資本不可持續(xù)開采壓力的同時，也增加了水源區(qū)承擔的關鍵自然資本不可持續(xù)式開采的負外部性[31]。

在珠三角城市群，深圳市外調(diào)水量占供水總量的比例由2005年的67.7%上升至2012年的77.4%，其調(diào)水主要來自東江流域中上游的新豐江水庫、楓樹壩水庫和白盆珠水庫三座大型水庫，這三大水庫也是珠三角另一核心城市廣州市的重要水源地，根據(jù)2008年《廣東省東江流域水資源分配方案》的規(guī)定，廣州(廣州市東部及下轄增城市)、深圳從東江引水量分別占到兩市總引水量的17.8%和21.7%，而地處東江流域上游河源市(東源縣、和平縣、龍川縣、紫金縣、連平縣)和韶關市的新豐縣則因為水源地保護的需要被列為廣東省限制開發(fā)區(qū)，必須限制或禁止相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以維護其生態(tài)服務的主體功能，有研究按照生態(tài)保護總成本法測算出廣東省內(nèi)東江上游六縣生態(tài)保護直接成本達到5.4億元，而水源保護區(qū)為整個流域的生態(tài)環(huán)境建設而放棄部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展所失去獲得相應效益的機會成本則遠高于此[32]。

(二)核心城市污染密集型產(chǎn)業(yè)擴散的區(qū)域負外部性

外部性的一個重要特點是通過選擇某種策略在時間和空間上進行風險轉移。環(huán)境的可轉移外部性意味著通過將環(huán)境風險轉移到其他地點或通過時間轉移到另一代，以便保護自己免受外部性的損害。這樣發(fā)生時空轉移也成了外部性存在的一個重要原因。近20年來，長三角、珠三角、京津冀等成熟型城市群污染密集型產(chǎn)業(yè)逐步由核心城市中心城區(qū)→核心城市郊區(qū)→外圍城市→城市群腹地漸進式或跳躍式轉移擴散，這改變了城市群核心城市和外圍城市的污染排放格局。1990—2010年，長三角、珠三角、京津冀城市群核心城市工業(yè)廢水排放量占比均呈大幅下降趨勢，而外圍城市工業(yè)廢水排放量占比則快速上升，如表1所示。

表1 1990—2010年四大城市群核心城市和外圍城市工業(yè)廢水排放量占比變化情況(%)

(注：長三角城市群核心城市為上海市、南京市和杭州市，珠三角城市群核心城市為廣州市、深圳市，京津冀城市群核心城市為北京市、天津市。數(shù)據(jù)來源為各市環(huán)境統(tǒng)計年鑒和城市統(tǒng)計年鑒)

在京津冀城市群，自2000年以來污染密集型產(chǎn)業(yè)已逐步由核心城市北京轉移至河北省的外圍城市，2010年外圍城市污染密集型產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占京津冀城市群比重達到了53.8%，長三角和珠三角城市群污染密集型產(chǎn)業(yè)的轉移擴散速度要快于京津冀城市群。兩大城市群污染密集型產(chǎn)業(yè)由城市群內(nèi)部向城市群腹地轉移的態(tài)勢在2005年后日趨明顯。在長三角城市群，2005年之前，江蘇省的污染密集型產(chǎn)業(yè)在位于長三角城市群核心區(qū)的蘇南地區(qū)仍呈現(xiàn)不斷集聚的趨勢，2005年蘇南地區(qū)污染密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全省比重達到最高值(72.8%)，但至2010年則回落至63.8%，而位于長三角城市群腹地的蘇北地區(qū)污染密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全省比重則由2005年的12.5%上升至2010年的18.6%[33]，這表明近年來蘇南產(chǎn)業(yè)轉型升級政策推動了該地區(qū)污染密集型產(chǎn)業(yè)轉出，而蘇北成為主要承接地。這種產(chǎn)業(yè)轉移在加速長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化進程、新增就業(yè)機會、緩解上海核心區(qū)的人口資源和環(huán)境壓力的同時，也帶來一定的環(huán)境污染的轉移[34]。

在珠三角城市群，廣東省的污染密集型產(chǎn)業(yè)在2000—2005年呈現(xiàn)向珠三角城市群不斷集聚的態(tài)勢，而2006年開始向珠三角城市群的腹地擴散。在2005年廣東省出臺了《關于我省山區(qū)及東西兩翼與珠江三角洲聯(lián)手推進產(chǎn)業(yè)轉移的意見(試行)》后，珠三角城市群腹地區(qū)域污染密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度持續(xù)超越珠三角城市群，其中粵北山區(qū)污染密集型產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值由2003年占全省比重的最低點的7.8%發(fā)展到2010年的11.6%[35]。從珠三角各產(chǎn)業(yè)轉移園的布局上看，珠三角產(chǎn)業(yè)向粵東西北地區(qū)轉移的三條轉移線路中，第一條由珠江下段向珠江上段的轉移路線必然會增加北江、西江和東江的水環(huán)境壓力。第二條由珠江下游(珠江三角洲諸河)向鑒江、漠陽江以及韓江的跨珠江水系轉移路線使得污染源擴散到了廣東其他水系，而這些水系由于流量較小和自凈能力較差等原因，相同污染物帶來的環(huán)境風險更大。第三條由珠江下游(珠江三角洲諸河)向靠海沿岸轉移路線則可能帶來沿海水環(huán)境的破壞。

(三)城市生產(chǎn)生活空間粗放無序擴張的區(qū)域負外部性

城市生產(chǎn)和生活空間快速擴張是我國城市群空間開發(fā)利用的一個主要特征。在采取圈層推進模式擴展城市內(nèi)部空間的北京、上海，廣州、深圳、成都等城市，內(nèi)部空間缺乏高效率組織，發(fā)展中多出現(xiàn)“重中心、輕外圍”現(xiàn)象，導致功能布局欠合理，中心城區(qū)人口和功能高度集中，生產(chǎn)空間侵占生態(tài)和生活空間的情況突出，同時生產(chǎn)與生活空間分離導致“大城市病”的出現(xiàn)。在采取村鎮(zhèn)融合模式拓展城市內(nèi)部空間的東莞、佛山、中山等城市，城鎮(zhèn)化多為“自下而上”的過程，生產(chǎn)空間分布散、規(guī)模大，生活空間與生態(tài)空間被生產(chǎn)空間割據(jù)現(xiàn)象突出，各類用地功能混雜，自然生態(tài)空間受侵蝕日益嚴重，生態(tài)問題呈現(xiàn)區(qū)域化態(tài)勢，大氣、流域污染等問題影響的地區(qū)不僅僅是城市本身，同時也影響著周邊城市乃至整個城市群的發(fā)展。

從城市群整體層面上看，區(qū)域負外部性的影響也非常明顯。三大城市群空間格局既有向中心城市、交通干線和河口海岸集聚的指向性，但同時破碎化特征也十分明顯，城市群功能空間總體質(zhì)量不佳。城市邊緣區(qū)無序蔓延，許多外圍城鎮(zhèn)沿道路發(fā)展，形成鮮明的“馬路城鎮(zhèn)”空間形態(tài)，過境交通與城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活互相干擾，城市邊緣區(qū)的耕地、濕地、綠地等重要生態(tài)資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源受到嚴重侵蝕。在一些成長型城市群的城鄉(xiāng)過渡地帶，城市與鄉(xiāng)村空間、建設用地與農(nóng)用地空間競爭激烈，大量生態(tài)空間被建設用地空間所吞噬，自然山體、水體等生態(tài)空間被城市道路網(wǎng)分割較為嚴重[36]。這些生產(chǎn)和生活空間對生態(tài)空間侵占形成的區(qū)域負外部性導致了城市群生態(tài)資產(chǎn)總量的下降。

(四)外圍城市污染反向轉移和擴散的區(qū)域負外部性

在城市群經(jīng)濟社會發(fā)展初期，污染密集型產(chǎn)業(yè)首先在核心城市集聚，其排放的污染物隨著城市群內(nèi)部和城市群之間各類地理要素的跨區(qū)域運動對外圍城市形成污染。隨著核心城市經(jīng)濟社會發(fā)展進入工業(yè)化中后期，污染密集型產(chǎn)業(yè)將向外圍城市轉移，如果外圍城市經(jīng)濟社會發(fā)展處于污染密集型產(chǎn)業(yè)逐步集聚的工業(yè)化初中期，雙重作用將導致外圍城市污染排放遠高于核心城市，在地理要素的跨區(qū)域流動作用下，外圍城市的污染將反向轉移和擴散并對核心城市形成區(qū)域負外部性。

在京津冀城市群，近年來河北省重污染產(chǎn)能大規(guī)模擴張，加之2005年以來北京市高污染企業(yè)由中心轉移到外圍地區(qū)，再轉移到周邊的河北各市，推動京津冀城市群形成了外圈生產(chǎn)空間+內(nèi)圈生活空間的空間結構，加之特殊地形條件的影響，河北省外圍城市和腹地燃煤排放產(chǎn)生的二氧化硫向硫酸鹽爆發(fā)式轉化并受氣流影響轉移到核心城市，在靜穩(wěn)天氣條件下不能擴散出去，一定程度上引發(fā)了核心城市大范圍強霧霾天氣，形成了區(qū)域負外部性。在珠三角城市群，外圍城市東莞市、佛山市順德區(qū)及中山市三角鎮(zhèn)是珠三角重要工業(yè)集中區(qū)，且珠三角的主要火電廠群體位于核心城市廣州市南部周邊地區(qū)，使得廣州市周邊5市工業(yè)污染排放總量是其2倍以上，并且其排放的大氣污染物隨著高空環(huán)流輸入到廣州市轄區(qū)內(nèi)，同樣對廣州市(包括中心城區(qū)、南部地區(qū))的高空污染物濃度影響較大。

(五)城市間經(jīng)濟社會發(fā)展關聯(lián)程度變化的區(qū)域負外部性

在城市群形成和發(fā)展過程中，城市與城市之間通過產(chǎn)業(yè)分工和合作、交通連接、人員和貿(mào)易往來形成經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系。當城市間經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系逐漸增強，核心城市對外圍城市輻射帶動能力提升時，區(qū)域正外部性顯現(xiàn)，而當核心城市對外圍城市輻射帶動能力下降甚至抑制外圍城市經(jīng)濟社會發(fā)展時，區(qū)域負外部性顯現(xiàn)。

在我國三大城市群內(nèi)部，核心城市和外圍城市之間在形成發(fā)展帶動機制和發(fā)展剝奪機制方面出現(xiàn)了分化。根據(jù)孫東琪等對京津冀和長三角城市群的研究表明，京津冀城市群核心城市和外圍城市、外圍城市之間、核心城市之間的平均產(chǎn)業(yè)聯(lián)系強度都低于甚至遠遠低于長三角城市群[37]。在行政級別對資源配置發(fā)揮較大作用的京津冀城市群，一方面核心城市的高端產(chǎn)業(yè)很難在城市群內(nèi)部形成帶動和縱向合作，另一方面外圍城市產(chǎn)業(yè)層次過低也難以對核心城市的高端產(chǎn)業(yè)形成市場需求和支撐，使得城市群核心城市和外圍城市有限的合作多為淺層次的旅游、樓宇、養(yǎng)老、都市農(nóng)業(yè)等，這導致核心城市對周邊外圍城市的輻射帶動作用極小，使得外圍城市產(chǎn)業(yè)結構長期由鋼鐵、石化、冶金、化工等高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)主導，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整進展緩慢，資源能源需求居高不下和生態(tài)環(huán)境污染嚴重的局面較長時期得不到扭轉，核心城市與外圍城市的經(jīng)濟社會發(fā)展落差逐漸加大：2004—2010年，三項收入指標京冀邊界兩側的巨大落差都在繼續(xù)擴大，且差距增長率呈大幅上升趨勢[38]。

三、城市群形成過程中區(qū)域負外部性成因分析

城市群形成過程中區(qū)域負外部性的成因主要包括幾個方面：政府強大的資源配置能力扭曲了城市人口自然集聚進程、產(chǎn)業(yè)準入標準和發(fā)展成本消長推動污染密集型產(chǎn)業(yè)擴散轉移、規(guī)劃的不相容性和隨意性打亂了城市群“三生”空間格局以及行政區(qū)經(jīng)濟阻礙了城市間經(jīng)濟社會發(fā)展關聯(lián)程度提高。

(一)政府強大的資源配置能力扭曲了城市人口自然集聚進程

在我國政府資源配置能力與政府行政級別呈正相關的背景下，由于通常情況下特大城市和大城市較中小城市、城市中心城區(qū)較城市郊區(qū)和新區(qū)、城市群核心城市較外圍城市行政級別更高，特大城市和大城市政府能夠通過壓低資源要素價格降低產(chǎn)業(yè)集聚成本，從而推動產(chǎn)業(yè)首先向其中心城區(qū)也即政府所在地集聚。同時，政府主導下的公共服務設施項目建設也進一步推動了優(yōu)質(zhì)公共服務資源向特大城市和大城市中心城區(qū)聚集。產(chǎn)業(yè)和公共服務資源的集聚帶來了人口的集聚，而政府強大的資源配置能力在市場機制的基礎上進一步強化了集聚效應，扭曲了城市人口自然集聚進程，導致了特大城市和大城市中心城區(qū)人口過度集聚現(xiàn)象的出現(xiàn)。這使得即便在成長型城市群如中原城市群，非農(nóng)就業(yè)人口在各級城市(鎮(zhèn))內(nèi)的空間密度也相對過高，產(chǎn)生明顯的擁擠效應和非經(jīng)濟性[39]。當城市群核心城市人口過度集聚并突破城市資源環(huán)境承載能力時，由于核心城市行政級別較高，使其能夠通過行政手段占用城市群其它城市甚至城市群以外的城市的自然資源和環(huán)境空間，從而在人口和產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模上超過甚至遠遠超過其資源環(huán)境承載力，因此對外圍城市產(chǎn)生了區(qū)域負外部性。

(二)產(chǎn)業(yè)準入標準和發(fā)展成本消長推動污染密集型產(chǎn)業(yè)擴散轉移

核心城市和外圍城市、城市群腹地間產(chǎn)業(yè)準入標準和發(fā)展成本消長導致的區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的消長轉換是污染密集型產(chǎn)業(yè)擴散轉移的內(nèi)在根源，也是其轉移的根本動機。隨著我國城市群經(jīng)濟社會發(fā)展階段的演進，因產(chǎn)業(yè)升級規(guī)律和環(huán)境治理的需要，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的核心城市先后出臺并實施了“騰籠換鳥”、“退二進三”等政策，提升了污染密集型產(chǎn)業(yè)準入門檻和發(fā)展成本，而在以追求經(jīng)濟增長速度、招商引資數(shù)量和就業(yè)目標為基礎的現(xiàn)行的政績考核制度下，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較低的外圍城市和城市群腹地城市對于能短期顯著增加稅收和促進就業(yè)、對政府帶來種種好處的污染密集型企業(yè)往往展開激烈競爭，通過直接或間接降低產(chǎn)業(yè)準入門檻、提供補貼和稅收減免等超國民待遇性質(zhì)的優(yōu)惠政策降低其發(fā)展成本，而這些超國民待遇的優(yōu)惠政策往往忽視了對環(huán)境污染的預防，使得無論是這類產(chǎn)業(yè)的顯性遷移還是隱形遷移都增加了產(chǎn)業(yè)承接城市的環(huán)境污染，形成了產(chǎn)業(yè)擴散的區(qū)域負外部性。

(三)規(guī)劃的不相容性和隨意性打亂了城市群“三生”空間格局

導致城市和城市群生產(chǎn)生活空間粗放無序擴張的原因有三個方面。首先，由于我國空間規(guī)劃體系在規(guī)劃編制主體、規(guī)劃內(nèi)容與主要任務、規(guī)劃技術標準等方面存在差異，使得發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門分別編制的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃相互“打架”，難以執(zhí)行。2012年廣州市因城市規(guī)劃和土地規(guī)劃不合導致無法使用或使用成本過高的地塊就達到29萬個，面積為935.8平方公里。其次，在片面強調(diào)和追求GDP發(fā)展速度的傳統(tǒng)發(fā)展觀的誤導下，一些地方政府和領導對城市、產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃朝令夕改，在任期內(nèi)竭盡所能粗放地、單一地擴大生產(chǎn)空間，隨意更改生態(tài)空間范圍，缺乏對城市跨界地區(qū)生態(tài)空間的統(tǒng)一規(guī)劃和保護，逐步引發(fā)了空間管理無序、土地資源浪費、生態(tài)環(huán)境失衡等問題。第三，在城市中心布局工業(yè)的發(fā)展理念、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起、企業(yè)辦社會等歷史原因形成的生產(chǎn)空間和生活空間混合布局，這些都導致城市內(nèi)部和城市群城市間出現(xiàn)了生產(chǎn)空間擴張侵占生活和生態(tài)空間，生產(chǎn)和生活空間擴張破壞生態(tài)空間的區(qū)域負外部性現(xiàn)象。

(四)行政區(qū)經(jīng)濟阻礙了城市間經(jīng)濟社會發(fā)展關聯(lián)程度提高

行政區(qū)經(jīng)濟是指由于發(fā)展地方經(jīng)濟過程中對原計劃經(jīng)濟政府主導模式的路徑依賴、對市場經(jīng)濟的認識有限、橫向合作不足而呈現(xiàn)出各行政區(qū)對經(jīng)濟區(qū)進行分割的“不經(jīng)濟”現(xiàn)象。其具體表現(xiàn)包括設置區(qū)域行政壁壘對要素自由流動進行限制以推高要素流動與進入成本、對不符合城市發(fā)展要求的本地中低端企業(yè)進行保護和扶持，為提高政績不惜推動產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭、不愿負擔能夠使相鄰地區(qū)和本地區(qū)同時受益的跨界地區(qū)基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護的成本、排斥建立促進區(qū)域共同利益最大化的合作機制等。行政區(qū)經(jīng)濟主導城市群經(jīng)濟社會發(fā)展的結果就是通過形成戶籍及附著其上的福利制度限制城市人口要素自由流動和城市非核心功能自由轉移，通過形成由城市中心城區(qū)→新區(qū)→城市跨界地區(qū)的財政資金和重點項目配置強度遞減機制阻礙城市跨界地區(qū)基礎設施互聯(lián)互通和生態(tài)環(huán)境一體化保護，通過扭曲要素價格、財政補貼等方式對本地企業(yè)扶持并阻礙外地企業(yè)和產(chǎn)品進入本地市場影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作，這些手段都影響了合理的產(chǎn)業(yè)梯度建立和城鎮(zhèn)體系完善，阻礙了城市間經(jīng)濟社會發(fā)展關聯(lián)程度提高，導致核心城市對外圍城市形成了發(fā)展剝奪的區(qū)域負外部性。

四、實現(xiàn)城市群區(qū)域負外部性內(nèi)部化的對策措施

(一)建立功能、成本和政策導向型疏解機制

對于解決核心城市非農(nóng)業(yè)人口過度集聚導致的區(qū)域外部性問題，目前形成共識的治本之策就是疏解城市特別是中心城區(qū)的非核心功能、次要功能和過度集聚功能從而達到疏解人口的目的[40-42]，而疏解的最終目標在于提升城市群的綜合競爭力。但爭議更多的問題是需要在多大范圍內(nèi)疏解這些非核心功能，需要采取集中疏解還是分散疏解的方式。John M.Quigley認為，土地成本和運輸成本、城市生活和較高密度所帶來的未被定價的外部性、影響城市化收益的顯性公共政策三個因素會限制城市的規(guī)模并影響城市規(guī)模的效率[43]。以此為基礎，本研究認為疏解核心城市功能的關鍵在于建立三個機制，第一，建立“功能導向型”疏解機制，通過重新明確核心城市不同區(qū)塊的城市功能，界定近期、中期和遠期需要分別向核心城市郊區(qū)、新城以及外圍地區(qū)疏解的功能，確保核心城市功能疏解和外圍城市功能承接均符合自身發(fā)展階段；第二，建立“成本導向型”疏解機制，逐步扭轉核心城市中心城區(qū)不能反映市場供求關系的水、能源、土地、公共交通等公共產(chǎn)品和服務的價格體系，提高潛在移民進入的邊際成本，提升產(chǎn)業(yè)環(huán)境準入門檻，推動勞動密集型產(chǎn)業(yè)、中低端的產(chǎn)業(yè)、中高端產(chǎn)業(yè)的加工制造環(huán)節(jié)向城市郊區(qū)、城市跨界地區(qū)和外圍城市轉移；第三，建立“政策導向型”疏解機制，采取以增量調(diào)整帶動存量改造的方式，發(fā)揮公共投資導向性作用，大力推動核心城市教育、醫(yī)院、商業(yè)、物流和公交場站等城市優(yōu)質(zhì)公共服務資源投向核心城市郊區(qū)、新城和城市跨界地區(qū)。同時，鼓勵核心城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)與外圍城市園區(qū)共同發(fā)展“飛地經(jīng)濟”和科技成果轉化基地，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增量擴張，并在產(chǎn)業(yè)合作上建立基數(shù)不變、增量分成的利益分配和共享機制。

(二)建立城市群資源產(chǎn)權交易制度

對于核心城市非農(nóng)就業(yè)人口過度集聚突破本區(qū)域資源環(huán)境承載能力而需要利用區(qū)域外資源的情形，一種討論較多的內(nèi)部化的解決方案在于建立政府間的橫向生態(tài)補償機制，但由于一般情況下核心城市和外圍城市行政級別相差較大，特別是當核心與外圍城市分屬不同省份管轄時，難以開展公平對等的談判，雙方往往會在補償標準等問題上難以達成一致。實證研究也表明下游地區(qū)應支付上游地區(qū)總補償金額度遠遠超出下游支付意愿總額[32]。事實上，目前出現(xiàn)的因區(qū)域外部性而爭論是否需要進行“生態(tài)補償”的案例往往不是嚴格意義上的生態(tài)補償，如北京對張承的補償模式實質(zhì)上是水權交易，安徽和浙江兩省關于新安江的補償模式實質(zhì)上也只是“縱向生態(tài)補償+治理補助+污染賠償”，不具有可復制性和推廣性。

橫向生態(tài)補償難以推進的真正原因在于資源環(huán)境的產(chǎn)權不清晰。由于產(chǎn)權不清晰，下游地區(qū)可以通過行政手段要求上游地區(qū)犧牲自身用水需求以保障其用水需求，而上游地區(qū)也可以拒絕眾多高污染高耗能項目導致其發(fā)展權受限為理由要求下游地區(qū)支付多多益善的補償并為其經(jīng)濟發(fā)展落后埋單。因此，如果從資源產(chǎn)權交易而不是生態(tài)補償?shù)慕嵌葋硐齾^(qū)域負外部性，應率先在長三角、珠三角、京津冀城市群健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度，特別是對跨行政區(qū)河流、湖泊、森林、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記。

以此為基礎，綜合借鑒北京—張承補償模式、新安江補償模式、東陽—義烏的水權交易模式，對于相鄰兩省(市)的流域上下游水權交易，在水權初始配置的基礎上，對于初始配置權之外的下游地區(qū)要求上游地區(qū)對其新增的供水量，建立包含用水結構調(diào)整成本、耗水企業(yè)關停成本在內(nèi)的全成本供水價格體系，對于跨區(qū)域和跨流域調(diào)水，建立包含生態(tài)移民成本、生態(tài)建設成本和關停企業(yè)失業(yè)人員補償成本在內(nèi)的全成本調(diào)水價格體系，同時，建立供水和調(diào)水水質(zhì)保障經(jīng)濟激勵和懲罰機制，明確上游地區(qū)或調(diào)水區(qū)供水水質(zhì)超過協(xié)定目標或不能達到協(xié)定目標時的獎懲措施。

(三)建立城市群污染減量轉移機制

金祥榮等研究表明，欠發(fā)達地區(qū)通過降低環(huán)境門檻以吸引工業(yè)企業(yè)的政策只會強烈地驅(qū)逐低污染的“清潔”行業(yè)，吸引大量高污染的“骯臟”行業(yè)，卻無助于擴大當?shù)氐墓I(yè)生產(chǎn)，也使當?shù)爻惺芰舜蟛糠钟森h(huán)境污染導致的福利損失[44]。因此，在城市群污染密集型產(chǎn)業(yè)由核心城市向外圍城市轉移的過程中，必須建立污染減量轉移機制，在承接產(chǎn)業(yè)轉移的過程中應在市場準入和技術準入方面設置準入門檻達到污染減量轉移的目的。

在市場準入上，外圍城市應根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦優(yōu)勢，從自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈條延伸和產(chǎn)業(yè)集群培育角度出發(fā)因地制宜地承接核心城市產(chǎn)業(yè)轉移，從而通過產(chǎn)業(yè)轉移達到核心和外圍城市功能優(yōu)化和錯位發(fā)展的目的。在技術準入上，外圍城市應建立由投資管理部門牽頭，國土、環(huán)保、安監(jiān)等部門參加的聯(lián)審制，對于按照核心城市標準屬于被淘汰的落后產(chǎn)能設定轉入技術門檻，對轉入企業(yè)實行嚴格審查，對于達不到土地利用、能源節(jié)約、污染排放等技術門檻的企業(yè)拒絕轉入。

同時，對“兩高一資”企業(yè)的轉移承接地選擇尤為重要。對于地處水資源匱乏地區(qū)的城市群，“兩高一資”大型企業(yè)的轉移應向水資源較為充沛或通過技術手段獲得再生水資源的地區(qū)轉移，對于地處生態(tài)相對脆弱地區(qū)的城市群，“兩高一資”大型企業(yè)的轉移必須考慮承接地的生態(tài)環(huán)境容量和承載能力。在轉移過程中，對于技術水平和節(jié)能環(huán)保要求不達標的企業(yè)限期整改，整改不達標的采取關停和吊銷營業(yè)執(zhí)照等措施，對于技術水平和節(jié)能環(huán)保要求達標企業(yè)引導其向同行業(yè)企業(yè)集聚地區(qū)轉移以便進行集中監(jiān)管。

(四)建立城市群“三生”空間優(yōu)化機制

城市群是一定地域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)高密度發(fā)展的地區(qū)，在推動城市群形成過程中應防止城鎮(zhèn)連綿開發(fā)，劃定城市之間的控制地帶，嚴格限制控制地帶的建設活動，形成集聚發(fā)展、開敞有致的城市群空間結構形態(tài)。在優(yōu)化城市群生產(chǎn)生活生態(tài)空間方面，國內(nèi)在城市群層面開展了許多實踐，如珠三角綠道網(wǎng)絡建設、長株潭生態(tài)綠心保護、成都市依托繞城高速開展的環(huán)狀生態(tài)區(qū)建設等。

對于京津冀等成熟型城市群，優(yōu)化城市群生產(chǎn)生活生態(tài)空間的重點任務應從更適宜生產(chǎn)的國土空間地域單元，向既有利于高級生產(chǎn)的國土空間、同時也是最適宜生活居住的國土空間提升。約束城市群核心城市生產(chǎn)空間和生活空間的無序蔓延，提升外圍城市生活空間承接核心城市生活空間人口外溢的能力，避免核心城市生產(chǎn)空間對外圍城市生態(tài)空間的過度侵占，降低核心城市存量生產(chǎn)空間資源能源投入和對生態(tài)環(huán)境形成的壓力。逐步恢復農(nóng)田、林地、水系等生態(tài)系統(tǒng)，率先打造城市群層面區(qū)域——城市——社區(qū)一體化的面向居民生活服務的生態(tài)網(wǎng)絡系統(tǒng)，一體化建設連通全域生態(tài)廊道和斑塊，控制外圍城市生產(chǎn)空間擴張對城市群跨界生態(tài)空間的侵占，爭取在外圍城市生產(chǎn)空間比重提升的同時，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善。協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)建設布局與綠色開暢空間的合理配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地功能同綠色生態(tài)空間功能的復合水平。

對于山東半島等成長型城市群，應借鑒國外“城市增長邊界”的經(jīng)驗，以精明增長的思維進行城市土地管理，在規(guī)劃期限內(nèi)設置“區(qū)域增長邊界”彈性地調(diào)控區(qū)域開發(fā)規(guī)模和節(jié)奏，推動城市層面的“三規(guī)融合”或“多規(guī)融合”。在生產(chǎn)空間小幅增加的前提下推動核心城市國土空間向更有利于高級生產(chǎn)的方向升級，推動核心城市和外圍城市生產(chǎn)空間的對接融合，增強外圍城市對核心城市生產(chǎn)空間置換能力，避免核心城市對外圍城市生產(chǎn)空間的單向轉移。引導城市與城市之間按照軸向帶狀擴展模式擴展，避免圈層式空間擴展模式，引導產(chǎn)業(yè)和城市空間發(fā)展過程中采用“極核—串珠模式”，盡量避免“連綿模式”，積極培育中等規(guī)模城市。規(guī)劃城市群各城市生態(tài)空間與城鎮(zhèn)建設空間相互穿插，防止人工建設切斷完整的海陸生態(tài)體系，依托河流、大型工程、交通道路沿線以及城市內(nèi)部街道構建以楔形、帶形、片狀為主要形式的生態(tài)空間，為實現(xiàn)一體化建設廊道組團網(wǎng)絡化城市群生態(tài)空間結構奠定基礎。

(五)建立城市群區(qū)際利益再平衡機制

打破行政區(qū)經(jīng)濟、推動城市群經(jīng)濟社會一體化發(fā)展、縮小城市群內(nèi)部各城市經(jīng)濟社會發(fā)展落差的關鍵在于構建區(qū)際利益再平衡機制。區(qū)際利益再平衡機制包括政府驅(qū)動機制和市場驅(qū)動機制。對于行政區(qū)經(jīng)濟對市場分割嚴重、國企比重大、政府對資源配置作用強的地區(qū)，或者城市群內(nèi)各城市分屬不同省域范圍的地區(qū)，區(qū)際利益協(xié)調(diào)難度大幅提高，核心城市和外圍城市的經(jīng)濟發(fā)展落差出現(xiàn)了加大的趨勢，各城市產(chǎn)業(yè)同構的現(xiàn)象沒有得到緩解，城市群的形成和發(fā)展進程受到嚴重阻礙。在這些地區(qū)，區(qū)域合作以政府間的合作較多，而企業(yè)和非政府組織間的合作較少[45]，且由于隸屬于不同的省級行政單元且各省間GDP競爭并未減速的背景下，通過聯(lián)席會議等形成的區(qū)域行政協(xié)同機制有效性大打折扣。對于這些地區(qū)，縮小城市群城市間經(jīng)濟社會發(fā)展落差和實現(xiàn)區(qū)際利益再平衡的關鍵仍在于充分發(fā)揮市場機制配置資源的作用和激發(fā)企業(yè)及民間合作的積極性，但這些合作的前提在于，各城市的政府能夠推動跨界交通一體化連接、縮小跨市醫(yī)療、教育等核心基本公共服務的絕對差距，以及共同保護生態(tài)環(huán)境和治理跨界污染，從而為產(chǎn)業(yè)、城市功能和人口在區(qū)域范圍內(nèi)的自由遷徙奠定基礎和創(chuàng)造配套環(huán)境。因此對這些地區(qū)，政府驅(qū)動機制必須先于市場驅(qū)動機制發(fā)揮作用。

在這些地區(qū)，城市群區(qū)際利益再平衡的政府驅(qū)動機制包括：第一，由更高一級的行政單元如中央政府成立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會或領導小組，統(tǒng)籌研究制定城市群經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，指導和推進相關規(guī)劃的實施工作并協(xié)調(diào)解決規(guī)劃實施中的重大問題；第二，參照歐盟結構基金和凝聚基金運作模式，由中央政府、各省(市)政府依據(jù)各地地區(qū)生產(chǎn)總值或財政收入規(guī)模按比例共同出資設立區(qū)域發(fā)展基金，在綜合評估各市申報項目對提升城市群綜合競爭力的效用基礎上，每年篩選一批區(qū)域經(jīng)濟社會效應顯著的項目進行重點支持，并對城市群內(nèi)跨界地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)基礎設施建設、欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務設施建設以及治理跨界污染和保護生態(tài)環(huán)境等項目適當傾斜，領導小組下設辦公室重點審查基金使用和落實情況，確保基金使用效率；第三，建立對城市群發(fā)展規(guī)劃進展情況的年度考核辦法，對城市群范圍內(nèi)各省(市)政府部門和領導小組成員單位規(guī)劃工作方案任務和工作計劃落實情況進行年度考核，對不能完成下達目標的省(市)和部門由中央政府直管的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會限期整改，確保規(guī)劃順利推進。

在政府驅(qū)動機制推動欠發(fā)達地區(qū)交通基礎設施和公共服務條件改善的同時，應逐步形成推動區(qū)際利益再平衡的市場驅(qū)動機制。第一，充分發(fā)揮各市行業(yè)協(xié)會作用，通過成立產(chǎn)業(yè)合作聯(lián)盟、開展行業(yè)技術和產(chǎn)品交流會、簽訂產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議等方式，推動和引導城市群各市產(chǎn)業(yè)發(fā)揮各自優(yōu)勢，強強聯(lián)合、長短互補、合作發(fā)展；第二，通過推動政府行政機構改革、試行大部門體制和扁平化管理，改善營商和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，不斷激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)民間經(jīng)商和創(chuàng)業(yè)積極性，形成各城市民間商業(yè)交流和合作的良好氛圍；第三，重視和發(fā)揮非政府組織作用，通過共同舉辦各類文化藝術交流和宣傳活動，縮小地域文化差異，培育和營造區(qū)域文化的認同感和自豪感，推動區(qū)域文化融合，為產(chǎn)業(yè)合作和人才交流打造良好的文化軟環(huán)境。

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