劉凌旗

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

PX事件的參與方博弈與危機(jī)治理

劉凌旗

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

自2007年至今，全國多個地方先后出現(xiàn)反對PX項目的非理性事件。在相似的危機(jī)情境中，地方政府、企業(yè)、公眾和媒體等參與方形成了復(fù)雜的博弈與分立態(tài)勢。危機(jī)治理旨在通過對公共事件的多方分析和治理系統(tǒng)的逐步完善，構(gòu)建出政府與社會良性互動的參與式情境，進(jìn)一步推動國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展。在處理PX事件中，具體表現(xiàn)為知情權(quán)、參與權(quán)的維護(hù)以及大眾意識的糾偏，從而培育具有公共精神的公民實體。廣泛包容性的國家治理系統(tǒng)離不開參與式危機(jī)治理的均衡走向，在多方博弈管理的路徑下提升整體參與者行為預(yù)期的制度化：一要健全外部機(jī)制，二要培養(yǎng)多元參與方的協(xié)作意識。

PX事件； 公共參與； 多元博弈； 危機(jī)治理

在當(dāng)下的危機(jī)治理的過程中，如何應(yīng)對公共事件，實現(xiàn)社會多元主體的良性互動，是考驗政府能力和決策重要課題。就公共政策的層面而言，公眾參與指的是公民在政府制定政策過程中，借助某種途徑和方式，直接或間接地影響公共政策的制定過程，使其有利于特定團(tuán)體利益或社會公共利益的實現(xiàn)。20世紀(jì)90年代中期以后，國家與社會的良性互動和相互增權(quán)理論逐步成熟，Joel S. Migdal的“國家在社會中”、Peter Evans的“嵌合型自主”成為修正國家主導(dǎo)論的典型。在這種視野下，國家與社會趨向交融與整合*Migdal主張國家與社會的相互適應(yīng)和創(chuàng)造，現(xiàn)實中“國家的實踐”是多樣化的；Evans強(qiáng)調(diào)社會力量的增權(quán)并不必然削弱國家治理社會的權(quán)力，公民參與能夠增強(qiáng)國家能力，而國家制度反過來可以建立一種促進(jìn)政治參與的情境，二者互為條件。詳見Joel S. Migdal. State in Society: Studying How State and Society Transform and Constitute One Another. Cambridge: Cambridge University Press, 2001；Peter B. Evans. State-Society Synergy: Government and Social Capital in Development. Berkeley: University of California, 1997.，具體于當(dāng)下需在國家治理體系現(xiàn)代化的框架下對政府與社會的相互增權(quán)問題進(jìn)行關(guān)注與反思。

全球范圍內(nèi)的“治理”模式開始主張政府行為由單向“管理”向互動式“治理”進(jìn)行轉(zhuǎn)變[1]，即主張依靠社會力量的迅速興起制衡過度的政治權(quán)威。公共危機(jī)治理，在淺層意義上追求構(gòu)建政府與公眾互動的、具有廣泛包容性的治理系統(tǒng)，探索國家與社會關(guān)系良性發(fā)展的改進(jìn)路徑；在深層意義上，則通過危機(jī)回應(yīng)過程造就具有大眾參與和公共精神的公民實體，從而實現(xiàn)權(quán)力在國家與社會之間的良性互動和平衡分配。本文以PX事件的公眾參與為梳理對象，分析危機(jī)治理過程中利益和權(quán)利的結(jié)構(gòu)性博弈。在多方博弈管理的路徑下提升整體參與者行為預(yù)期的制度化，在維護(hù)公民知情權(quán)、參與權(quán)的同時進(jìn)行大眾意識的糾偏，便顯得非常重要。

1 PX事件與國家治理體系的現(xiàn)代化

地方政府在資源保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展問題上言行不一、態(tài)度踟躕，容易促使社會公眾針對工業(yè)污染招致的地方破壞開展自發(fā)游行[2]。政府決策團(tuán)體也許需要調(diào)整增長優(yōu)位戰(zhàn)略，進(jìn)一步增加工作透明度。2007年6月，廈門市民自發(fā)游行至市政府門前，反對海滄工程的啟動，之后市政府將該項目納入城市總體規(guī)劃，緩建以開展影響評價。自廈門PX(Para-Xylene)事件之后，其他城市也先后出現(xiàn)了類似性質(zhì)的鄰避問題。2011年8月，大連數(shù)萬名市民游行抗議福佳大化工程，市委書記宣布PX項目即日停產(chǎn)并盡快搬遷，次年7月的《搬遷規(guī)劃方案》通過了國家權(quán)威咨詢機(jī)構(gòu)中國國際工程咨詢有限公司的評估論證。2012年10月，寧波數(shù)百名村民到區(qū)政府集體上訪，反對鎮(zhèn)海工程，市政府新聞辦公室官方微博稱，經(jīng)與項目投資方研究決定堅決不上PX項目，停止推進(jìn)煉化一體化項目的前期工作，再作科學(xué)論證。2013年5月，春城昆明的民眾反對安寧市草鋪工業(yè)園區(qū)的千萬噸煉油項目，盡管其可行性研究報告已經(jīng)獲得國家相關(guān)部門核準(zhǔn)。根據(jù)“綠色流域”(Green Watershed)*“綠色流域”是云南省大眾流域管理研究及推廣中心的簡稱。作為省民政廳正式注冊的民間環(huán)保組織，綠色流域成立于2002年8月，受云南省科技廳主管；以流域政策倡導(dǎo)、基層實踐、社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、聯(lián)合國內(nèi)NGO、倡導(dǎo)“社會影響評價”為工作領(lǐng)域范圍，推動政府、市場和社會相關(guān)方共同參與流域治理，增強(qiáng)流域開發(fā)決策的透明和誠信。詳見http://www.greenwatershed.org/。的首次現(xiàn)場調(diào)查，在中石油云南石化煉油項目的推進(jìn)過程中，政府沒有充分重視信息披露工作，作為國家的職權(quán)行使者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)疏浚與社會的溝通和交流渠道。事前的工廠選址和事后的口罩實名、打字復(fù)印實名等維穩(wěn)方式，難以緩解民眾對政府信任度降低的趨勢。幾乎在同一時段，江西省上演另一PX事件，九江石化公司在潯陽晚報的項目公示，引起九江論壇民意沸騰，當(dāng)?shù)孛襟w集體失聲。此外，成都、南京、青島、漳州也曾發(fā)生反對PX項目建設(shè)的“散步”請愿事件。

現(xiàn)今時代的多樣性情境，造就了公共意志通過與特定意志之間的矛盾和競爭來展示其活力[3]，社會公眾不再局限于靜態(tài)的方式方法來維護(hù)自身權(quán)利和利益。經(jīng)過梳理可以看出，不同地方的PX事件大都經(jīng)過以下過程：大型重化工項目設(shè)立—民意反對—數(shù)日博弈—事件升級—地方政府妥協(xié)—項目撤銷或暫時中止?！皺?quán)威難以滿足于自我存在的維持，而是希望社會接受其游戲規(guī)則的有效性與合法性?！盵4]不同地域民眾頻頻上演的反抗行為包含了感性與理性的穿插交錯，地方政府的信任程度是否面臨考驗？民意沸騰與行政強(qiáng)勢，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，究竟孰輕孰重？十八屆三中全會指出，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平。國家主體與非政府主體的溝通、制約和相互監(jiān)督，需要為社會增權(quán)，執(zhí)行危機(jī)治理的對等信任與合作策略[5]。

國家治理體系的現(xiàn)代化要求國家對各領(lǐng)域的有效管理同各種形式的多元治理相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)提高治理水平以推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化*中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定(輔導(dǎo)讀本)[M]. 北京：人民出版社,2013:27-31.，這種民主化治理保障政府具有對社會價值進(jìn)行權(quán)威性分配的持續(xù)能力，借助立法和國家政策規(guī)制或引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)生活，同時對社會財富實施第二次分配。道德的合理性與強(qiáng)制性在完善的溝通制度和監(jiān)督制度下成為相互信任的保障[6]。透過近幾年的公共危機(jī)事件，我們強(qiáng)調(diào)國家與社會間良性關(guān)系的構(gòu)建，完成政府危機(jī)管理向公共危機(jī)治理的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型。國家和社會并非固定不變的實體，在相互增權(quán)的過程中不斷調(diào)整著結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、規(guī)則和社會控制等方面的內(nèi)容。通過收集世界其他國家的案例，可以了解到美國、德國、日韓等均有PX項目的實施與收效，而作為我國上馬的大型工程，為何如此“敏感”？地方政府造福于民的理念，也許難以適度轉(zhuǎn)化為財政、就業(yè)、稅收的恩澤。社會民眾知情與參與權(quán)的缺位，也許削弱著政府的公信和權(quán)威。這些公共決策和社會參與問題受制于諸多因素，制度的、社會經(jīng)濟(jì)的和政治的轉(zhuǎn)型過程為其提供了整體的情境[7]。問題的關(guān)鍵或許并不在于PX事件是否再度出現(xiàn)，而在于我們怎樣借助制度化的解決路徑規(guī)避未知的矛盾。

2 利益和權(quán)利問題：博弈分析與選擇匹配

在多次發(fā)生的PX事件中，即使石化企業(yè)與地方政府已經(jīng)就工程的安全性有所承諾，社會公眾還是難以接受芳烴物質(zhì)生產(chǎn)帶來的危害性后果，主要原因在于社會公眾對PX項目的固有特征和國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀不夠了解。在產(chǎn)業(yè)屬性方面， PX是PTA(Pure Terephthalic Acid)的重要原料，而PTA又主要用于生產(chǎn)PET(Polyethylene Terephthalate)，例如紡織工業(yè)滌綸的原料就包含該物質(zhì)，滌綸纖維是棉纖維的替代產(chǎn)品。在健康安全方面，根據(jù)IARC分類規(guī)則，PX屬于第三類致癌物質(zhì)，不存在證明人體致癌和胚胎致畸性的物質(zhì)。同時，PX國際價格的變化產(chǎn)生一定的利潤空間，周邊國家大多已經(jīng)啟動或擴(kuò)容PX項目。制度所帶來的穩(wěn)定預(yù)期能夠減少存在于國家與社會之間的信任風(fēng)險，但隨著中國經(jīng)濟(jì)—社會體制與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，適應(yīng)當(dāng)前形勢的制度維系與普遍信任還沒有完全建立。

2.1 成本—收益匹配：認(rèn)知偏差

公共事件中的政治—社會參與和主體性博弈在不同國家具有不同的表達(dá)形式，而國家機(jī)構(gòu)的決策方式和不同地域的政府質(zhì)量又發(fā)揮著極其重要的作用。公共事件的危機(jī)治理往往基于政府人員、社會團(tuán)體和普通公民的共同參與。我國國內(nèi)PX項目的興建對不同主體具有各自相異的影響，政府、石化企業(yè)、民眾和媒體成為主要的利益方。在大多數(shù)情況下，個體最優(yōu)選擇并非是群體的最優(yōu)選擇。

就地方政府的角色和收益來說，PX項目能增加當(dāng)?shù)谿DP及稅收，帶來較多就業(yè)機(jī)會，為地方政府及社會發(fā)展累積收益。地方政府需要承擔(dān)項目執(zhí)行的保障任務(wù)，如項目的土地提供、水電等配給。在該項目的特定語境下，地方政府還需要承擔(dān)較重的“維穩(wěn)”任務(wù)，其法定的行政主導(dǎo)地位宣稱了公共利益行使的角色，體現(xiàn)在政策起初實施階段以及項目中后期對市民參與的制度吸納階段。但總體來看，地方政府的成本收益是相對匹配的。對投資項目的大型化工企業(yè)而言，新項目增加產(chǎn)能，擴(kuò)大收入，提高利潤。企業(yè)所承擔(dān)的主要是項目本身需要的成本，如資金，技術(shù)設(shè)備等。石化產(chǎn)業(yè)煉油環(huán)節(jié)之后，聚酯、紡織、印染、服裝等產(chǎn)業(yè)群極大地帶動就業(yè)，創(chuàng)造大量社會財富。PTA和PET將最終用于生產(chǎn)衣服、飲料瓶、食用酒瓶等；在工業(yè)生產(chǎn)中涂料、香料、醫(yī)藥、油墨、粘合劑等領(lǐng)域皆有應(yīng)用。因而化工企業(yè)的成本收益也是相對匹配的。對民眾而言，部分社會民眾認(rèn)為PX項目生產(chǎn)會嚴(yán)重污染環(huán)境，危害健康，而GDP、稅收、就業(yè)以及產(chǎn)業(yè)方面的收益，群眾缺乏切身及具體的認(rèn)識。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，PX項目惠及的產(chǎn)業(yè)很可能遍布各地，并非完全集中在當(dāng)?shù)亍苯拥墨@益機(jī)會。我們認(rèn)為，當(dāng)?shù)夭糠秩罕娬J(rèn)知中的成本收益是嚴(yán)重不匹配的，這可以被理解為各地PX事件的導(dǎo)火源。同時，由信息傳播的技術(shù)設(shè)定引來了不同的危機(jī)情境，參與強(qiáng)度的差別在實際公共事件中表現(xiàn)為危機(jī)由核心層向外的參與泛化[8]。對媒體而言，PX事件提供了充分挖掘及引導(dǎo)各類信息的機(jī)遇，帶來媒體聲望以及經(jīng)濟(jì)利益的提升。它所需的成本主要是媒體自身運(yùn)作所需的成本，如編輯、記者的時間及工資等。在公共危機(jī)事件中，不論支持還是反對PX項目，媒體的總收益是高過成本的，至少是相對匹配的。

2.2 參與過程的多方博弈分析

上述分析可以窺視PX事件發(fā)生的合理性，主要矛盾集中于PX項目給當(dāng)?shù)夭糠秩罕娫斐闪顺杀尽找鎳?yán)重不匹配的認(rèn)知。從理論角度來看，危機(jī)治理中的參與呈現(xiàn)出制度化與非制度化參與并存的現(xiàn)象。公共參與的組織化程度較低，社會結(jié)構(gòu)也容易導(dǎo)致部分公民產(chǎn)生較強(qiáng)的社會挫折感，以至出現(xiàn)非制度化、非理性化的參與[9]。公民的認(rèn)知發(fā)酵于媒體及國家對環(huán)境保護(hù)、GDP增長以及生命健康的長期宣傳，而且該認(rèn)識形式是抽象的、概念化的。國家與社會關(guān)系中涉及多方主體，政府、企業(yè)和民眾在PX事件發(fā)展過程中的博弈可謂跌宕起伏，如果要改善綜合的治理效果，就需要我們創(chuàng)造條件使個體最優(yōu)選擇與群體最優(yōu)選擇相匹配，提升整體參與者的福利。

表 政府、企業(yè)和民眾的博弈

在上表中，若當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)PX項目，GDP、稅收、就業(yè)等總體相關(guān)收益大于成本，政府增加的收益可賦值為10G，如果將PX移至其他地域，則當(dāng)?shù)卣墨@益基本沒有變化，賦為0G。值得特別說明的是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和需求缺口的現(xiàn)實情境下，國內(nèi)PX項目建設(shè)給政府整體帶來的收益應(yīng)當(dāng)是既定的，只是利益直接分配于哪個地方政府的問題。若當(dāng)?shù)卣磳ㄔO(shè)PX項目(G-)，那么以零的福利增加值換取其他政府的正向增加值?；て髽I(yè)的成本收益也相對匹配。企業(yè)生產(chǎn)PX的過程會導(dǎo)出部分笨、硫化氫等有害物質(zhì)，但國內(nèi)外皆無廠區(qū)與居民區(qū)的100公里規(guī)定；在國家石油和化學(xué)工業(yè)局《石油化工企業(yè)衛(wèi)生防護(hù)距離SH3093-1999》中，各防護(hù)距離的推薦值大多在1公里之內(nèi)。作為易燃類化學(xué)品，PX在危險標(biāo)記、毒理學(xué)資料和災(zāi)害防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)上均不屬于高危高毒產(chǎn)品。企業(yè)的距離選擇不作為控制因素，而應(yīng)具體考量生產(chǎn)環(huán)境是否達(dá)到國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。不論何種因素重新選擇建設(shè)地點，會造成企業(yè)一定的福利損失，在上表中用10E到8E來表達(dá)。

由于客觀的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，PX項目建設(shè)需要擴(kuò)容，一般情況下會給非項目所在地的公民帶來福利。這主要是基于新項目造成產(chǎn)能擴(kuò)大，價格相對降低的原因。至于項目所在地的民眾，其福利的認(rèn)知情況取決于他們是否支持PX項目在本地興建。項目所在城市的公民因遭受環(huán)境污染等影響，收到-1P的利益賦值；更換選址時，原有地公民感受不到壞處，反而因PX總產(chǎn)能擴(kuò)大、價格下降而間接得利，故將非項目所在地的公民福利設(shè)為基準(zhǔn)值1P。

3 危機(jī)治理的外部機(jī)制和主體協(xié)作

參與主體的公共意識培育和能力提升，是危機(jī)治理主體成長的兩個主要內(nèi)容。在實際情況中，不同的利益階層為了爭取各自的經(jīng)濟(jì)利益，一般會借助政治表達(dá)與保障參與訴求的基本方式。公民及其民間組織不應(yīng)被排斥于決策之外，需要吸納進(jìn)入治理參與的綜合過程，將主動性和協(xié)作性內(nèi)化成行為習(xí)慣[10]。(E+,G+,P+)意味著政府、企業(yè)和民眾都能同意PX項目的建設(shè)和實施。這一治理過程下各方主體如何達(dá)到福利相對最優(yōu)，以及怎樣實現(xiàn)國家與社會的相互增權(quán)，改進(jìn)政府、企業(yè)同意而民眾反對的現(xiàn)實情況，是我們在幾番PX事件后需要著重反思的對象。

第一，協(xié)作性的法律體系和規(guī)范構(gòu)成了危機(jī)治理的首要外部機(jī)制。西方國家在公共危機(jī)治理領(lǐng)域的法律法規(guī)已經(jīng)形成一整套較為完善的制度體系，就政府在危機(jī)治理中的職責(zé)、非政府參與的法制化渠道等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定[11]。而我國在政府與非政府主體互動合作的制度化方面，還需進(jìn)一步完善和健全?！痘饡ā?、《商會法》等有關(guān)非政府組織的分類法律，是國家在現(xiàn)代化監(jiān)督和治理過程中需要考慮的立法對象。從法律規(guī)范上明確國家與社會的良性互動和相互增權(quán)關(guān)系，有助于肯定非政府主體參與危機(jī)治理的法律地位，明確其權(quán)限范圍?？梢杂凇秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》增加其他社會組織參與應(yīng)對危機(jī)的具體條款，確保各參與主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補(bǔ)和有序協(xié)作。

第二，有效的溝通模式和立項決策公開，利于在公共參與過程中提高政府回應(yīng)性。從國家治理的層面來看，危機(jī)治理的有效性需要實現(xiàn)治理成本縮小且治理績效最優(yōu)。政治體制如若缺乏公民表達(dá)真正訴求的有效渠道，政府便更難對社會進(jìn)行良好地治理[12]。作為各地PX事件的抽象表達(dá)，(E+,G+,P-)反映出大部分矛盾直接源于民眾的否定態(tài)度同政府、企業(yè)的建設(shè)規(guī)劃之間形成的張力。社會公眾缺乏足夠的專業(yè)知識基礎(chǔ)，政府和媒體宣傳沒有發(fā)揮普及的效力與安撫舉措的實現(xiàn)，造成大多數(shù)公民在認(rèn)知和主觀感受上充斥負(fù)福利狀況。項目建設(shè)利于緩解國內(nèi)PX供應(yīng)緊張局勢，減少進(jìn)口量以有效分配外匯使用。應(yīng)當(dāng)于其中引入媒體的行為方式，達(dá)成總體的福利改善，使社會公眾改變狹隘認(rèn)知，揭示整體獲益的建設(shè)前景。參與式公共治理的項目實施過程，離不開方案說明、公眾意見收集、聽證會召開、問卷調(diào)查和咨詢服務(wù)等系列環(huán)節(jié)。公眾參與決策過程，能夠提升預(yù)先規(guī)劃的合理性，使其認(rèn)可工程項目發(fā)展所帶來的就業(yè)機(jī)會和財政收入，實現(xiàn)其社會經(jīng)濟(jì)效益。制度的開放性同時也為公共議程提供了體制基礎(chǔ)，引導(dǎo)社會大眾對公共政策的合法性不斷地進(jìn)行感受與認(rèn)知。

第三，在具體協(xié)作方面，政府的服務(wù)型理念應(yīng)當(dāng)借助福利轉(zhuǎn)移或其它方式，適當(dāng)增加本地民眾的福利和收益。作為“守門”的主角，地方政府可以通過稅收政策和財政政策回應(yīng)本地公民的社會福利。十八屆三中全會也強(qiáng)調(diào)全面深化改革，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，關(guān)心群眾生活，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。政府的主導(dǎo)性作用是構(gòu)建公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)和整合國家體系、社會體系的堅實基礎(chǔ)。同時，在社會生產(chǎn)機(jī)構(gòu)方面，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)企業(yè)的社會責(zé)任和參與危機(jī)治理的意識。結(jié)合國際經(jīng)驗與國內(nèi)情境，PX項目的生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)降低實際污染排放。通過理性規(guī)劃，科學(xué)選址，嚴(yán)格管理生產(chǎn)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)，以及事先應(yīng)急救援體系，能夠逐步消除PX“妖魔化”與輿論聚變的感性趨勢。而在信息傳播層面，媒體的不當(dāng)意識也需要校正。在危機(jī)事件的傳播實踐過程中，媒體受到多個因素的影響，習(xí)慣性地過濾信息。商業(yè)利益是大眾傳媒生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，但過度滿足公眾獵奇心理、傳播未經(jīng)證實的消息，有損于公共危機(jī)治理傳播軌道的規(guī)范化。為進(jìn)一步增強(qiáng)危機(jī)治理的績效，促進(jìn)治理主體多元化的常態(tài)進(jìn)程，需要確立一種媒體公正介入公共事件的秩序。同時，媒體應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自我責(zé)任觀念，提高自律意識，充分發(fā)揮社會監(jiān)督以及公民與國家良性互動的橋梁作用。

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Diversified Game and Crisis Governance in PX Accident

LIU Ling-qi

(SchoolofGovernment,PekingUniversity,Beijing100871，China)

Since 2007, irrational events against the PX project have taken place in many cities of China. Local governments, enterprises, citizens and the media all participate in them to form a complex and diversified game. Based on the analysis of these different subjects, we should promote the modernization of present national governance system in order to balance the power between the state and the society. The inclusive governance system cannot work without the equilibrium of crisis governance. Through the multi-play game management path, the expected institutionalization on overall behavior could be improved including the promotion of external mechanism and the cultivation of collaboration awareness of diversified participants.

PX accident; public participation; multi-player game; crisis governance

2014-01-16

劉凌旗(1990—)，女，山西運(yùn)城人，博士研究生，主要從事中國政府與政治，比較政治學(xué)研究。

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D630.8

A

1674-3512(2014)02-0162-05