汪波

最低生活保障制度（簡稱低保），是對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困人口，實(shí)行差額補(bǔ)助的一種新型社會(huì)救濟(jì)制度，是在我國經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是深化企業(yè)改革、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的背景下，隨著城鄉(xiāng)貧困人口的增加，對社會(huì)救濟(jì)制度進(jìn)行改革的產(chǎn)物。最低生活保障是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的重要組成部分，是社會(huì)救助的基礎(chǔ)和核心，是最后一道社會(huì)安全網(wǎng)，是社會(huì)的穩(wěn)定器、減震器。建立規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的農(nóng)村低保制度以豐富和完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的迫切需要。當(dāng)前農(nóng)村低保制度在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和長治久安、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起到積極作用，但近幾年來通過對農(nóng)村低保資金的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保制度在運(yùn)行管理中也暴露出一些問題亟待解決。

一、當(dāng)前農(nóng)村低保運(yùn)行管理中存在的主要問題

（一）保障面過于狹窄。因受財(cái)力影響，農(nóng)村低?，F(xiàn)行保障對象人員多、指標(biāo)少，還不能達(dá)到應(yīng)保盡保的保障水平。尤其是村級在評選、平衡操作中的難度相當(dāng)大，雖然各級一再強(qiáng)調(diào)“以戶為單位”，但在實(shí)際操作中，為平衡關(guān)系、化解矛盾、杜絕上訪，村級只能變通采用降低家庭保障人數(shù)，變相擴(kuò)大救助面的辦法。因受到指標(biāo)限制，相當(dāng)一部分貧困人口無法得到低保救助。

（二）低保對象平衡不一。在實(shí)際工作中，民政主管部門主要采取分配指標(biāo)的辦法，讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行摸底排查。摸底是以過去的特困救助為基礎(chǔ)的，有的低保對象在當(dāng)?shù)卮寤蜞l(xiāng)是最貧困的，但在該地區(qū)平衡來看，懸殊較大。一是地域上的不平衡。二是制度上的不平衡。農(nóng)村低保制度規(guī)定必須是“以戶為單位”，所謂以戶為單位就是以家庭成員或戶口為準(zhǔn)，整戶納入或整戶退出，但在實(shí)際操作中卻存在人戶分離的現(xiàn)象。有四種情形：（1）家庭中實(shí)際生活人數(shù)少于戶口本上登記的人數(shù)；（2）家庭中實(shí)際生活人數(shù)多于戶口本上登記的人數(shù)；（3）因子女外出打工多年導(dǎo)致的父母貧困；（4）有的家庭采用父母與子女分家的方式，單獨(dú)由父母申請農(nóng)村低保，而把法律規(guī)定由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)堂而皇之的推向了政府。

（三）認(rèn)定依據(jù)方法欠妥?，F(xiàn)行農(nóng)村低保對象認(rèn)定的主要依據(jù)是“凡持有本轄區(qū)農(nóng)業(yè)戶口、共同生活的家庭成員年人均純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難家庭”。顯然，這種基于農(nóng)村居民年人均純收入確定低保對象的方法存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)在：

1.農(nóng)村年人均純收入不能完全反映貧困農(nóng)戶的真實(shí)全貌?；谵r(nóng)村居民年人均純收入的方法雖然在一定層面上揭示了該農(nóng)戶的貧困，但客觀上說只是提供了有關(guān)貧困的不完整描述。因?yàn)檗r(nóng)村中有些真正困難的家庭，多是因家庭成員重病、重殘和醫(yī)療費(fèi)用支出較大等多種因素復(fù)合而成，若僅憑家庭收入核實(shí)低保對象，不盡合理。

2.農(nóng)村居民年人均純收入難以準(zhǔn)確評定。一是收入難以準(zhǔn)確貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，因受市場因素的影響，同一種產(chǎn)品的價(jià)格存在一定的差異，導(dǎo)致在收入貨幣化計(jì)算過程中存在較大偏差。二是收入的不均衡性。主要受下列因素影響：（1）農(nóng)作物的收成存在季節(jié)性；（2）受自然災(zāi)害因素影響較大；（3）外出務(wù)工人員收入不均衡，人為估算的平均值不足以反映真實(shí)收入。

二、加強(qiáng)農(nóng)村低保運(yùn)行管理的應(yīng)對措施

（一）完善評定方法，合理確定農(nóng)村低保對象。一是由貧困村民根據(jù)自己對貧困的理解，從熟知的鄰里鄉(xiāng)親中依序排出群眾最公認(rèn)的困難家庭。二是讓有申請低保待遇想法的村民與村里最困難的家庭比綜合條件，如果自認(rèn)家庭條件更差，就可理直氣壯地申請；若相比而言，其他家庭確實(shí)更為貧困，則會(huì)主動(dòng)放棄。從實(shí)用性和科學(xué)性的角度來分析，群眾評議方法有其自身優(yōu)勢：（1）農(nóng)村家庭收入較為復(fù)雜，要準(zhǔn)確評定實(shí)在不易；（2）農(nóng)村中有些真正困難的家庭多是綜合因素所致，僅憑家庭收入這一標(biāo)準(zhǔn)核定不夠全面和準(zhǔn)確；（3）群眾評議方法簡便易行，通常也更為準(zhǔn)確和有效。因此建議：在縣鄉(xiāng)建立農(nóng)村低保評審委員會(huì)，開展入戶調(diào)查、群眾評議、公示公開，確保收到評議實(shí)效，真正把政府的救助用到最需要得到幫助的農(nóng)民身上。

（二）切實(shí)解決民生問題，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村低保保障面。如有的縣貧困人口較多，且大部分居住在邊遠(yuǎn)、落后山區(qū)，或是長期患有慢性疾病，或是體弱多病失去正常勞動(dòng)能力，對這部分人通過低保擴(kuò)面，則能解決這部分困難群眾基本生活。因此建議：一是在今后農(nóng)村低保擴(kuò)面中，多向上爭取農(nóng)村低保指標(biāo)及資金，力爭將貧困線以下的農(nóng)民陸續(xù)納入農(nóng)村低保范圍。二是對貧困、邊遠(yuǎn)山區(qū)，一無支柱產(chǎn)業(yè)，二不通公路，三不通電話和電視，這些高山貧困邊緣村的農(nóng)戶應(yīng)盡量全部納入農(nóng)村低保，予以基本生活保障。

（三）整合社會(huì)救助資源，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基本要求，是中國幾億農(nóng)民穩(wěn)定、和諧生活的有力保障。在實(shí)施農(nóng)村低保制度過程中，應(yīng)積極探索建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系和多渠道、多元化的農(nóng)村社會(huì)保障資金籌措機(jī)制，探索整合社會(huì)救助資源，對低保人員及徘徊在最低生活保障線上下的貧困群眾，輔之以醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救濟(jì)等多種形式的社會(huì)救助，發(fā)動(dòng)企業(yè)家和社會(huì)各界為貧困群眾捐款，設(shè)立救助基金等方式，不斷提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。

（作者單位：贛州市章貢區(qū)審計(jì)局）