雷愛華

一、當(dāng)前財政審計面臨的挑戰(zhàn)

財政工作在新形勢下的發(fā)展要求，財政審計工作面臨新的挑戰(zhàn)。

1.審計思維方式還沒有完全轉(zhuǎn)變到位。

審計思維方式對審計工作具有指向性的作用，財政審計的審計思維方式在層次上的要求應(yīng)該更高，需要站在國家治理以及健全國家財政的高度開展工作，不僅僅是對財政資金或政府部門的審計，而是要站在國家治理的高度關(guān)注國家財政安全、金融安全、能源安全、國有資產(chǎn)安全等，并提出體制性、機制性的建議，履行“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的職責(zé)。目前財政審計反映的一般性微觀問題較多、宏觀問題相對較少，提出就事論事的整改性意見較多，建議性意見相對較少的，缺乏規(guī)范財政管理、推動財政體制改革、促進(jìn)防控財政風(fēng)險、為政府的宏觀決策服務(wù)的審計思維。長期以來，財政管理中的一些規(guī)章、制度本身是財政等政府有關(guān)管理部門制定的，這些規(guī)章、制度對其他部門和單位的行為規(guī)定的較為具體，在約束自身行為方面較為籠統(tǒng)，一方面給有關(guān)部門鉆政策空子提供了可乘之機，另一方面也導(dǎo)致審計機關(guān)在查處某些問題時無章可循。在這種情況下，要求審計人員解放思想，運用開拓性思維方式，克服政策、制度、法規(guī)限制，創(chuàng)造性地開展財政工作。

2.審計涵蓋范圍還有待擴(kuò)展。

對審計機關(guān)“財政資金運用到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里”的要求，更包含對審計范圍具有重要的宏觀指導(dǎo)性。財政審計發(fā)展到今天，無論是審計理論導(dǎo)向還是財政體制改革都要求財政審計覆蓋范圍越來越廣。但是當(dāng)前財政審計，還沒有完全從一般預(yù)算收支檢查向檢查政府公共財政收支、政府性基金、國有資本經(jīng)營、社會保障基金和政府性債務(wù)等等轉(zhuǎn)變，還沒有做到全面監(jiān)督政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動，還沒有完全向關(guān)注資金真實性、合規(guī)性和效益性轉(zhuǎn)變。各級政府部門的二、三級單位門類繁多，設(shè)置分散，地方審計機關(guān)難以對其進(jìn)行全面覆蓋。地方審計機關(guān)每年都向本級人大常委會匯報審計工作報告，部分一般性的違法違規(guī)問題得到了有效遏制，但是一些深層次、普遍性及苗頭性的問題沒有及時暴露。預(yù)算執(zhí)行審計作為財政審計的主要內(nèi)容，還沒有向檢查資金分配、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算編報等預(yù)算執(zhí)行約束監(jiān)督機制轉(zhuǎn)變。這種思維方式，縮小了審計視野，弱化了審計功能，降低了審計成效。

3.審計成果的利用還有待提高。

受傳統(tǒng)審計習(xí)慣的影響，當(dāng)前財政審計成果的建設(shè)性較弱，財政審計主要關(guān)注微觀問題，不善于從具體、微觀的經(jīng)濟(jì)和財務(wù)現(xiàn)象入手，總結(jié)宏觀的、共性的問題；較為關(guān)注資金和財務(wù)層面的問題，對影響財政資金分配的政策性，體制性問題關(guān)注不夠，不善于深入挖掘資金運行和財務(wù)管理背后牽引的權(quán)力和責(zé)任問題，更不善于從體制機制制度層面分析問題的產(chǎn)因，這種就事論事方式，嚴(yán)重影響了審計成果作用的發(fā)揮。目前的審計監(jiān)督還是以事后監(jiān)督為主，這就使得審計不能對這些問題及其可能帶來的影響作反映和遏制問題的進(jìn)一步演變，審計的防御性作用也難以發(fā)揮。同時，審計對社會經(jīng)濟(jì)運行中的經(jīng)驗，特別是財政政策執(zhí)行和改革中的好經(jīng)驗和做法不夠關(guān)注，在一定程度上限制了審計作用的發(fā)揮。

二、新形勢下加強財政審計的建議

近年財政體制改革，出臺了不少新政策、新措施付諸實踐。審計機關(guān)作為監(jiān)督部門，要順應(yīng)財政體制改革的新形勢，關(guān)注被審對象情況的變化，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，以促進(jìn)、完善公共財政制度，規(guī)范預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束和提高財政資金使用效益為目標(biāo)，有利于改進(jìn)工作做法、加強財政審計監(jiān)督。

1.轉(zhuǎn)變財政審計思維方式。

隨著財政管理體制改革的不斷深化，審計人員要轉(zhuǎn)變不斷轉(zhuǎn)變思維方式，牢固樹立財政審計大格局理念，堅持把財政審計作為審計機關(guān)的第一要務(wù)，把預(yù)算執(zhí)行審計作為審計工作的重中之重。一要樹立大局意識。緊緊圍繞本級黨委、政府的任務(wù)目標(biāo)，以預(yù)算執(zhí)行審計為紐帶統(tǒng)籌安排審計項目，更加突出對重點領(lǐng)域、重點資金、重點部門的監(jiān)督，更加民生熱點的監(jiān)督。二要樹立資源整合意識。在審計方式上，財政審計要與投資、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、資源環(huán)境、社保審計相結(jié)合，同級審要與上審下相結(jié)合，常規(guī)審計與跟蹤審計相結(jié)合，真實合法審計與績效審計相結(jié)合，揭露問題與促進(jìn)整改查結(jié)合；在審計組織實施上，審計機關(guān)要對財政審計在具體審計目標(biāo)、年度項目計劃、各相關(guān)項目審計方案、現(xiàn)場審計實施組織協(xié)調(diào)、審計成果報告和信息利用等審計全過程進(jìn)行統(tǒng)籌安排。三是樹立建設(shè)性意識。不斷深化預(yù)算執(zhí)行審計，開展全口徑預(yù)算審計監(jiān)督，探索開展財政決算草案審計，全面把握和合理評價預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，揭示財政管理規(guī)章制度上漏洞，揭露和分析違規(guī)問題背后涉及的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，為改進(jìn)財政管理方法、提高財政資金效益提出合理建議，為政府決策和加強宏觀管理提供依據(jù)，為人大及其常委會審查預(yù)決算提供參考。

2.適當(dāng)調(diào)整財政審計的內(nèi)容和重點。

針對財政體制改革的新形勢，審計機關(guān)應(yīng)及時調(diào)整審計內(nèi)容和重點，擴(kuò)大審計覆蓋面。一是適應(yīng)一是要完整把握財政審計范圍。凡是政府性資金都要納入財政審計范圍，審計的對象既要涵蓋一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算，以及尚未納入預(yù)算管理的所有政府收支。還包括稅收收入、政府債務(wù)收入，也包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等非稅收入，以及社會保障基金、住房公積金等政府負(fù)責(zé)管理的資金。延伸審計到二、三級部門預(yù)算單位。加強對財政轉(zhuǎn)移支付資金的審計。真正做到“財政資金運用到那里，審計就跟進(jìn)到那里”。

3.審計領(lǐng)域向財政資金績效性拓展。

十八屆三中全會提出了關(guān)于財稅體制改革的內(nèi)容：“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”這就要在審計領(lǐng)域上不斷拓展，要在真實性、合法性審計的基礎(chǔ)上，積極探索績效審計。傳統(tǒng)的財政審計，審計人員關(guān)注的主要是專項資金的管理使用情況、合法合規(guī)性，通過單純的數(shù)字反映問題。而新形勢下，要求財政審計項目要以資金數(shù)字為基礎(chǔ)，跳出就事論事的思維，關(guān)注政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況和實施效果，關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會運行中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險，關(guān)注行政權(quán)力的行使和財政責(zé)任的履行情況，關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的效果。每年選擇財政投資數(shù)額較大且與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，與人民群眾利益密切聯(lián)系的一些審計項目，如農(nóng)村綜合開發(fā)項目、社會保障資金等民生工程開展績效審計，從財政預(yù)算支出是否科學(xué)合理入手，審計預(yù)算執(zhí)行的合法性、效率性，看財政預(yù)算支出是否符合國家方針政策，支出結(jié)構(gòu)是否符合公共財政要求，各項預(yù)算支出措施是否落實到位，揭示其中存在的決策失誤、損失浪費以及效益低下等問題，以提高財政運行質(zhì)量和財政專項資金使用效益，揭露損失浪費，管理不善現(xiàn)象。

4.不斷提升審計成果的利用度。

一般來說，國家審計的審計成果要以某種表達(dá)方式傳遞給四個方面的利用者，包括立法機構(gòu)、司法機構(gòu)、行政機構(gòu)和社會公眾。公告財政審計結(jié)果，主要是預(yù)算執(zhí)行情況審計結(jié)果，有利于擴(kuò)大財政審計的影響、進(jìn)一步樹立審計監(jiān)督的權(quán)威，有利于增加財政審計工作的透明度、發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，有利于把財政審計置于全社會監(jiān)督之下、促進(jìn)提高財政審計水平，有利于維護(hù)國家的民主制度，促進(jìn)依法行政。

審計機關(guān)通過建立審計高端成果加工機制，為政府決策提供重要參考。審計人員深入研究財政管理運行中存在的主要問題，既要從審計的視角看財政，又要跳出審計看財政，并在紛繁復(fù)雜的財政財務(wù)數(shù)據(jù)資料中深入調(diào)查，開展財政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)縣財政體制改革、重大民生資金支出等專項審計調(diào)查，主動從宏觀層面思考問題，獲取一手資料，及時分析提煉，對重大問題、傾向性問題或共性問題展開調(diào)查，并將審計結(jié)果及時向本級黨委、政府反映。

營造良好的監(jiān)督氛圍，促進(jìn)整改提高。通過向社會公告各個審計項目的審計報告，增加審計工作透明度，使廣大民眾更好地享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合起來，促進(jìn)被審單位進(jìn)行審計整改，避免出現(xiàn)有整改無落實的現(xiàn)象，推進(jìn)整改落實，為政府、人大和社會公眾決策和監(jiān)督提供重要參考。

（作者單位：廣州市審計局）