史衛(wèi)

通過土地資源獲得相應收入是世界各國政府自古以來的普遍“偏好”和通行做法。在中國古代財政史上，“土地財政”始終占有很大比重。在不同時代，有不同的表現形式，起到了不同的作用。

最初的“土地財政”

在國家財政的初始階段，賦稅體系還不完備，很多國家的經常性支出都是通過和一定量的土地直接掛鉤來實現的。

古代支出最主要的是官俸和軍費開支。我們先看官員的俸祿，最早稱之“分田制祿”，就是所任官職與一定爵位相聯(lián)系，按照相應的爵位授予一定量的土地和附著于土地上耕作的勞動者，以其田租為俸祿?！秶Z·晉語》里說：“公食貢，大夫食邑，士食田……官宰食加”。這里“貢”、“邑”、“田”、“加”等，名稱雖異，但都是指一定土地的地租。至于受祿的標準則是按照爵位等級，如“大國之卿一旅之田，上大夫一卒之田……”。按照《孫子兵法》對晉國的描述，各家征收標準也不一樣，差異很大。當時的王室支出，也是直接與特定的土地掛鉤?！抖Y記》稱：“天子有田以處其子孫，諸侯有國以處其子孫，大夫有采以處其子孫?！薄疤熳又锓角Ю?，公侯田方百里。”

軍費是“寓兵于農”。軍賦出自井田，據《司馬法》所載：“一丘（十六井）出戎馬一匹，牛十二頭，甲士三人，士卒七十二人?！辈粌H寓兵于農，而且兵民合一，戰(zhàn)時按照田地多少征發(fā)士兵和軍需物資。所以按照封邑所占土地的大小又可分為“百乘之家”、“千乘之國”、“萬乘之國”?！蹲髠鳌こ晒吣辍酚涊d子重在楚宋之戰(zhàn)中取勝，請求楚王將申、呂二邑作為獎賞賜給他。巫臣反對說：“申、呂所以邑也，是以為賦，以御北方?！币簿褪恰安坏么颂铮瑒t無以出兵賦”。

這樣的收支一體，維持了最初的財政平衡。在外國早期財政中也常出現這樣的“土地財政”現象。在蘇美爾，大多數的公共事務都和特定的土地相關，如軍人服役的報酬就是一定量的土地。法律規(guī)定，軍人不能履行兵役義務的，則相應的土地由愿意代服兵役者取得。如果被俘，土地不能作為贖金，贖金由國庫另行撥付。其土地僅能用于支付服役之用，如其子能代服兵役，則可繼承土地，如果不能代役，則由愿意代役者取得。土地資源總是有限，所以必須和特定的事務掛鉤，在中國古代則實行了“世官世祿”制，祖祖孫孫世襲同一官職。

戰(zhàn)國時期，世官世祿被打破，官俸也由食邑逐漸變?yōu)槭彻龋百x祿以粟，案田而稅”，由國家直接征稅，然后發(fā)放。原來各家均攤的軍賦也改由按占有土地量征收。這一改變被稱作“作丘甲”（前590年，魯國）、作轅田（前645年，晉國）等。

“土地財政”的延續(xù)

雖然早期的“土地財政”被中央集權的賦稅制度所取代，但是此后“土地財政”還是一直以各種面貌延續(xù)著。

首先是皇室財政。在秦漢時期，出現了國家財政和皇室財政的分離。皇室財政還有很濃厚的“土地財政”的特點?！妒酚洝て綔蕰贩Q：“山川園池市井租稅之入，自天子以至于封君湯沐邑，皆各為私奉養(yǎng)焉，不領于天下之經費。”一直到明清時期，大量的皇莊土地還是皇室重要的財政來源。

其次，土地財政是官俸、軍費和辦公費用的重要補充。如一些具體事務支出仍以特定的土地來實現，如秦漢負責宗法禮儀的奉常，就掌握著祭田等土地來直接應對相應支出。唐朝以職分田為職事官的職務補貼，以公廨田為各衙門充官署辦公費的來源之一。歷朝都以各種形式的屯田為軍費的重要來源，唐朝還寓兵于農，將府兵制和均田制捆綁起來。遼金等少數民族政權也多以公田分配給本族平民，他們不負擔任何賦稅，隨時應召出征。

第三，國家還掌握大量公田，通過出租獲取收益。由于租金所得遠遠高于稅賦所得，“官收百一之稅，民收太半之賦”、“官取其一，私取其十”、“私家取租……二十倍于官稅也”，所以也成為政府財政開源的重要手段。南宋末年為應財政困難而行公田法，規(guī)定士紳占田限額，超限就由官府強行收購占為官田，收取重租。明代時，官田占到全國田地的1/7，蘇州的官田占到1半以上，陜西占到42%。

第四，國家通過對無主荒地的處置權獲取收入。一般而言，無論荒地，還是無主拋荒地，都屬國家所有。東漢司馬朗曾言：“土業(yè)無主，皆為公田?！眹彝ㄟ^授田、屯田、稅收減免等財稅政策鼓勵人民開荒，甚至通過行政權將人民束縛在土地上開墾。也有整理開墾后，出售給私人，“犁到熟田，方許為主”。

第五，國家通過土地經營獲取收入。除了出租農用土地獲利外，還有進行土地開發(fā)，建設民居和店鋪出租獲利。唐末五代，隨著城鎮(zhèn)工商業(yè)日益發(fā)展，政府開始收購田地，營造房屋出租。北宋設立店宅務、樓店務、左右?guī)暾瑒盏葘ｉT機構，從事房地產經營業(yè)務。宋徽宗時，“修完京城所”等城建修繕機構，也開始圈地建房，從事房屋租售業(yè)務。除了政府直接經營外，也有將土地拆遷平整后出售給私人經營，或將建好房屋承包給私人經營。

古代所謂“土地財政”，也就是政府利用土地產權，或招人租佃收取田租，或興建房屋、商鋪等出租牟利，以緩解財政經費的不足。一般不列入國家預算，用宋人的話說，就是“非系省錢”，是國家財政的重要補充形式。

土地財政與基本公共服務

中國是世界上最早建立基本公共服務體系的國家，西周有七德六保，齊國有“九惠之教”等社會福利項目，漢初財政支出中，社會福利支出有十多項，包括了收養(yǎng)孤兒、賑恤鰥寡、尊老養(yǎng)老、基礎教育、醫(yī)藥救助、放賑救災、喪葬撫恤、助貸貧民、協(xié)助生產等。這給政府財政帶來很大壓力，也經常因為經費原因使各項公共服務只是空存名目。宋代學田制的創(chuàng)設，開創(chuàng)出一條新的路徑，使辦學經費有了恒定的來源。

雖然此前也有以特定的土地收益來保證特定基本公共服務經費的，如漢代鼓勵基層政府劃出土地，“畜雞豚，以贍鰥寡貧窮者”。唐代政府撥出一定的土地，用于開辦悲田坊等福利機構。后唐時亦曾賜予白鹿書院田地，“歲取其租廩給之”。但直到宋朝，才最終形成一種制度，得以迅速發(fā)展。

如學田，宋神宗元豐二年曾下詔：“頒學令，……歲賜緡錢至二萬五千，又取郡縣田租、屋課、息錢之類增為學費?！背鐚幊踉t“州給常平或系省田宅充養(yǎng)士費，縣用地利所出及非系省錢”。對于學田的經營，不僅限于招人承佃，收取地租，還有利用土地設置房舍、鋪面、酒坊等出租來補助辦學經費。據大觀二年統(tǒng)計，全國共有學田105990頃，房屋155454楹。其中房產的數量也很大。

宋代政府提供的其他社會福利事業(yè)，如福田院、居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園、慈幼莊、安樂病坊等，也多采用這個辦法來解決經常性經費。有宋人曾抱怨“學校養(yǎng)士，反不如居養(yǎng)、安濟所費之多”，說明用于社會福利的費用還高于教育費。一般農村的福利慈善經費多由常平倉、義倉、社倉支出，因為農村本身有田地，所以多直接按畝征收一定量的糧食儲藏。而在城市，則設廣惠倉，其主要來源是官府所收的絕戶田用于出租，資助對象是城鎮(zhèn)貧民。在農田水利興修、加固堤壩方面，“工役浩大，民力所不能給者”，一般都由州縣政府出面借貸，由受益田地按照畝數定期歸還。

可以說，這一時期由于“土地財政”的運作，大大緩解了政府財政資金不足的問題，推動了各項社會事業(yè)的發(fā)展和城市建設。就教育而言，宋人孫武仲曾言：“熙寧以來，學校最盛，內自京師，旁達邊郡，聚士有舍，講業(yè)有師。”從京城到地方，官學教育都得到了迅猛發(fā)展。很多貧家子弟也由此改變命運，步入仕途。如“先天下之憂而憂”的范仲淹就是通過免費教育，刻苦攻讀，考上進士。為官后的范仲淹不忘回報社會，捐出田地1000多畝設立范氏義莊，為族人提供基本生活保障和基礎教育。其后人持續(xù)追加贈地，到1949年范氏義莊已經擁有土地5300多畝?？梢哉f土地財政模式，不僅推動了國家社會事業(yè)的發(fā)展，帶動大量私人向國家相關機構捐贈土地，也帶動了民間慈善事業(yè)的發(fā)展。在城市建設和農田水利建設方面，都發(fā)揮了積極作用。