〔摘要〕 區(qū)域邊界存在著多重性，區(qū)域治理邊界決定于交易成本的兩難抉擇。區(qū)域合作障礙的根源來自交易成本，通過協(xié)調(diào)機(jī)制改變交易成本內(nèi)部結(jié)構(gòu)將有利于談判行為的實(shí)現(xiàn)。這種政治協(xié)調(diào)是突破交易成本障礙，促成集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的一條帕累托改進(jìn)路徑。文章從制度分析角度強(qiáng)調(diào)交易成本結(jié)構(gòu)，即信息成本、談判成本、實(shí)施成本和代理成本對(duì)區(qū)域合作的影響。以“9+2”合作區(qū)為例，提出通過構(gòu)建包含信息共享、平臺(tái)建設(shè)、政策網(wǎng)絡(luò)及激勵(lì)機(jī)制在內(nèi)的區(qū)域合作政治協(xié)調(diào)框架，可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化交易成本結(jié)構(gòu)和區(qū)域有效合作。

〔關(guān)鍵詞〕 交易成本；區(qū)域合作；政治協(xié)調(diào)

〔中圖分類號(hào)〕D035-3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2014）04-0047-07

〔基金項(xiàng)目〕國家自然科學(xué)基金課題“我國區(qū)域水資源共享沖突的網(wǎng)絡(luò)治理模式選擇與理論驗(yàn)證”（71003013）；國家自然科學(xué)基金課題“地方政府合作路徑選擇與跨界政策網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)演進(jìn)機(jī)制研究”（71303032）

〔作者簡介〕鎖利銘，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，博士，四川成都 611731。

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷加速，資源依賴型經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)困境，區(qū)域合作發(fā)展、互惠共贏的局面正在全球經(jīng)濟(jì)中扮演重要角色。為了適應(yīng)更為復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境，區(qū)際層面的政治合作成為公共管理領(lǐng)域一個(gè)新的研究課題。區(qū)域公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給需要通過協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)和構(gòu)建來協(xié)調(diào)?！?〕但是，由于市場資源配置的經(jīng)濟(jì)區(qū)域與政治資源配置的行政區(qū)域邊界的界定原因不同，〔2〕政治協(xié)調(diào)制度的創(chuàng)新將依賴于各國發(fā)展實(shí)際的探索。

近年來，隨著東西部間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、“9+2”泛珠三角合作區(qū)、長株潭城市群、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)以及關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)等的推行、規(guī)劃與建立，我國地方政府間的合作從東部逐漸擴(kuò)展到西部，從相鄰區(qū)域演變?yōu)榭绲赜蚝献?，從單?dú)依靠中央政府規(guī)劃到多種合作途徑實(shí)現(xiàn)，從單一資源互補(bǔ)型合作到基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、資源、旅游等經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面合作等，使得區(qū)域合作向縱深發(fā)展并逐步規(guī)范。由此尋求成功的區(qū)域合作、實(shí)現(xiàn)高效的合作治理模型以及制定適應(yīng)區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機(jī)制成為地方政府的主要職能與活動(dòng)之一。

從已有研究來看，合作治理與區(qū)域治理（Collaboration Governance and Coordination Among Local Governments）是國外公共管理學(xué)界的熱點(diǎn)之一。Teske和Schneider等人〔3〕基于Tiebout〔4〕的研究結(jié)論探討了分散化的地方體制在邊界內(nèi)提供公共品的效率與能力問題。Basolo〔5〕、Lowery〔6〕、Michael McGuire〔7〕等證明區(qū)域之間的合作與集中，更有利于地方政府處理公共問題的外部性。近年來，在Ostrom〔8〕的制度分析基礎(chǔ)上，由Feiock等人發(fā)展出制度性集體行動(dòng)理論框架（Institutional Collective Action， ICA），并逐步引入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等實(shí)證分析方法不斷對(duì)其進(jìn)行充實(shí)?！?〕在公共品、集體行動(dòng)和制度分析之上，形成了較為完整的區(qū)域合作與區(qū)域治理理論。

我國公共管理學(xué)者的研究視角主要集中在對(duì)實(shí)踐的解釋，如一些學(xué)者通過對(duì)長三角〔10〕、珠三角〔11〕、京津冀〔12〕等經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域的案例分析，說明政府間合作帶來地方政府的合作績效，以及組織方式、協(xié)調(diào)途徑、協(xié)作形式等模式創(chuàng)新。也有學(xué)者開始嘗試探索區(qū)域合作的機(jī)制設(shè)計(jì)，如馬捷、鎖利銘在區(qū)域公共事務(wù)的興起，區(qū)域治理問題逐漸凸顯背景下，構(gòu)建了包含垂直和水平結(jié)構(gòu)的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制協(xié)調(diào)水資源共享沖突〔13〕。臧乃康將“區(qū)域”因素放入“政治協(xié)調(diào)”機(jī)制之中，認(rèn)為基于政治協(xié)調(diào)的區(qū)域公共治理更多的是為了建立和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序、政治秩序，最大限度地放大和保障區(qū)域公共利益和公眾利益?！?4〕對(duì)于我國區(qū)域合作中存在的困境，金太軍、沈承誠指出行政區(qū)間協(xié)作障礙來自地方政府規(guī)模效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期及策略效應(yīng)帶來的路徑依賴及巨大的交易成本?！?5〕

雖然學(xué)者普遍認(rèn)同應(yīng)引入交易成本分析區(qū)域合作的制度性障礙因素，但是對(duì)交易成本內(nèi)部結(jié)構(gòu)和集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)路徑分析還有待深入，鎖利銘等人指出區(qū)域合作治理的實(shí)質(zhì)就是個(gè)體理性的地方政府為克服交易成本障礙互相連接，構(gòu)建相互依賴的可持續(xù)合作網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給〔16〕，提出了區(qū)域合作中的政治協(xié)調(diào)與交易成本存在的互動(dòng)關(guān)系。本文在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步界定并分析區(qū)域合作的交易成本內(nèi)涵及其作用機(jī)理，描述交易成本與政治協(xié)調(diào)之間的關(guān)系，并提出突破交易成本障礙，促成集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的政治協(xié)調(diào)改進(jìn)路徑。

二、我國地方政府區(qū)域合作趨勢與特點(diǎn)

在區(qū)域合作深入發(fā)展的同時(shí)，我國地方政府治理形態(tài)正在從行政區(qū)行政、區(qū)域行政向區(qū)域治理轉(zhuǎn)變，地方政府在面臨區(qū)域發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的過程中要在“多主體參與、多層次支撐、多領(lǐng)域合作以及多合作區(qū)重疊”的區(qū)域合作環(huán)境中理性決策、科學(xué)發(fā)展，合作也采取了規(guī)劃、協(xié)議、委員會(huì)等方式進(jìn)行制度性規(guī)定。

我國地方政府間關(guān)系，逐步脫離原有框架，呈現(xiàn)出多重、多層、多中心、多領(lǐng)域的特征。首先，地方之間從競爭向合作發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國各級(jí)各類地方合作組織已經(jīng)達(dá)到300多個(gè)。至此，地方之間的關(guān)系發(fā)生了變化，競爭與合作均成為地方發(fā)展的重要途徑。地方之間的關(guān)系經(jīng)歷了從競爭向合作的轉(zhuǎn)變，目前處于競爭與合作并存，地方政府越來越重視合作的狀態(tài)。其次，合作呈現(xiàn)出多重性特征。在加入或退出地方合作組織方面，地方也有較大的自主權(quán)。由于國內(nèi)對(duì)區(qū)域合作沒有法律和政策方面的禁止規(guī)定，為了通過區(qū)域合作而獲益，一個(gè)地方政府可以同時(shí)參加不同范圍的區(qū)域合作，比如目前一些較大的市，同時(shí)加入了不同范圍的經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群等。第三，合作呈現(xiàn)出多層性特征。不同層級(jí)的地方政府間合作都在同時(shí)推進(jìn)，最大的合作區(qū)是由廣東省首先發(fā)起的泛珠三角合作區(qū)，涉及9個(gè)省級(jí)地方政府和2個(gè)特別行政區(qū)，還包括類似京津冀等；市級(jí)層面的包括湖南的長株潭、四川的成德綿以及長三角16城市等；還有不同行政級(jí)別間的合作，比如成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)等，包含了直轄市、較大的市和縣級(jí)城市等。第四，合作呈現(xiàn)出多中心性特征。表現(xiàn)為在合作區(qū)中的大小嵌套情況，比如成都、資陽、眉山的通訊同城化是發(fā)生在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部，長株潭的通訊同城化合作出現(xiàn)在泛珠三角合作區(qū)中。在大的區(qū)域合作邊界和背景下，較低層次的行政區(qū)通過規(guī)劃或自發(fā)形成了多個(gè)區(qū)域合作治理中心。

三、區(qū)域治理邊界

（一）區(qū)域邊界的雙重性矛盾

無論在理論分析還是在實(shí)踐中，“區(qū)域公共管理”與“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”中的區(qū)域都是指代不同的兩個(gè)概念。理論上，“區(qū)域公共管理”中的“區(qū)域”是指行政資源配置的邊界，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的區(qū)域則是市場資源配置的邊界。實(shí)踐中，“區(qū)域”往往是行政區(qū)概念，這一概念是基于行政管轄權(quán)的地理邊界范圍，是指國家為實(shí)行分級(jí)管理而劃分并設(shè)立相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的區(qū)域。我國的行政區(qū)域劃分：全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。國家在必要時(shí)設(shè)立特別行政區(qū)，如香港、澳門等。經(jīng)濟(jì)區(qū)域則是若干個(gè)行政區(qū)域基于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理位置等條件而相結(jié)合，逐漸演變成為一系列的經(jīng)濟(jì)帶。經(jīng)過長期的發(fā)展和演變，我國大陸區(qū)域整體逐漸形成三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域（地帶）——東部、中部和西部。而在發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)下，形成了多個(gè)政府主導(dǎo)或自愿結(jié)合的經(jīng)濟(jì)區(qū)，如珠三角、長三角、京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)、“9+2”泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)等等。

正因邊界界定的不同，在區(qū)域合作中出現(xiàn)了行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的耦合差異，為經(jīng)濟(jì)區(qū)或合作區(qū)的實(shí)現(xiàn)制造了一定邊界剛性障礙。從兩種區(qū)域的內(nèi)容來看，在同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)既包含水平層級(jí)相同的行政區(qū)，又包含垂直層級(jí)不同的行政區(qū)，因此不同層級(jí)的行政區(qū)域如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的共同發(fā)展成為區(qū)域合作的關(guān)鍵?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”問題的本質(zhì)在于經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界與行政區(qū)邊界的沖突、經(jīng)濟(jì)中心與行政中心的沖突、橫向經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與縱向行政等級(jí)系統(tǒng)的沖突。

（二）邊界沖突的“交易成本”解釋

自從科斯（1937）提出“交易成本”概念以來，其被廣泛用于公司治理與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析模型之中，成為治理理論的基石，其解釋力不斷得到印證。然而，“交易成本”概念的經(jīng)濟(jì)學(xué)出身，又掩蓋其進(jìn)入其他領(lǐng)域的功能。正如科斯和威廉姆斯曾用市場與企業(yè)“內(nèi)外部交易成本”的兩難抉擇來解釋企業(yè)的最佳邊界，這一模型的本質(zhì)并非只適用于由經(jīng)濟(jì)人組成的企業(yè)組織，該模型更說明了在理性選擇中的環(huán)境因素影響，其中的行為主體是基于理性的選擇，并非基于經(jīng)濟(jì)收益的目標(biāo)選擇。公共選擇理論的貢獻(xiàn)在于其發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的標(biāo)準(zhǔn)選擇模型對(duì)于公共部門的適用性，布坎南、塔洛克等人解釋了政府中理性人的目標(biāo)函數(shù)及其結(jié)構(gòu)，并以此提出了政治市場模型，把交易成本分析推廣到政治交換中的道格拉斯·諾斯（Douglass North）在1990年發(fā)表的《政治交易成本理論》一文，則被認(rèn)為是交易成本政治學(xué)誕生的標(biāo)志。1996年，阿維納什·迪克西特（Avinash Dixit）首先提出了交易成本政治學(xué)的概念可以看出，如同“交易”存在的廣泛性，在經(jīng)濟(jì)與政治領(lǐng)域中，“交易成本”也是廣泛存在的。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中交易成本決定了一個(gè)經(jīng)濟(jì)的最佳結(jié)構(gòu)，而在政治領(lǐng)域中“交易”的概念已經(jīng)被拓展為“行動(dòng)過程”，其“交易成本”也決定了政治結(jié)構(gòu)，比如國家的形式、決策的機(jī)制等等。

對(duì)于地方政府體制而言，行政區(qū)邊界劃定，在這一視角下，可以被看作是制度穩(wěn)定性的體現(xiàn)，通過公認(rèn)的行政區(qū)邊界劃分，地方政府能夠較為有效地通過政治與行政手段配置區(qū)域內(nèi)各種要素，同時(shí)也成為地方政府制定區(qū)域發(fā)展政策的激勵(lì)機(jī)制，起到降低區(qū)域內(nèi)交易成本的剛性約束。另一方面，對(duì)于由行政區(qū)邊界劃分的行政區(qū)域之間，邊界成為一種府際關(guān)系的“長期契約”，這種契約具有隱性，成為各地方政府理解區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的可置信承諾。進(jìn)而，經(jīng)過時(shí)間推移與觀念固化，這種契約同時(shí)形成了依賴性，區(qū)域發(fā)展的邊界約束會(huì)沿著這條路徑一直穩(wěn)定進(jìn)行下去，直到有新的主體發(fā)現(xiàn)交易成本降低的機(jī)會(huì)。

本文認(rèn)為，邊界界定的沖突來自于內(nèi)生交易成本和外生交易成本的產(chǎn)生：內(nèi)生交易成本是縱向行政區(qū)政府關(guān)系中的委托代理問題帶來的激勵(lì)不相容產(chǎn)生的成本，外生交易成本則是橫向政府關(guān)系中集體行動(dòng)問題產(chǎn)生的區(qū)域協(xié)調(diào)失靈帶來的成本（見表1）。

行政區(qū)域是行使公共權(quán)力和提供公共服務(wù)的地理邊界，在這種結(jié)構(gòu)中，政治系統(tǒng)追求的是“政治交易成本的最小化”，政治交易成本來自上下級(jí)政府之間的委托代理關(guān)系。而區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的“區(qū)域”則是資源流動(dòng)與市場交易的空間結(jié)構(gòu)，是參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體以最低的經(jīng)濟(jì)交易成本配置資源的活動(dòng)范圍。

委托代理帶來的內(nèi)生交易成本是我國行政體制設(shè)計(jì)的內(nèi)容，本文重點(diǎn)研究的是影響行政區(qū)域?qū)崿F(xiàn)區(qū)域合作的外生交易成本問題。公共部門如果以經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形式聯(lián)合供給公共物品，也就是采取集體行動(dòng)的范式，可以降低技術(shù)因素產(chǎn)生的固定成本，從而降低平均成本，但是此時(shí)因?yàn)樾姓^(qū)域的邊界限制會(huì)產(chǎn)生新的外生交易成本。如果能夠?qū)崿F(xiàn)行政區(qū)之間的區(qū)域合作，以合作區(qū)的形式供給公共物品，則原有行政區(qū)域下的外生交易成本被內(nèi)生化。因此，行政合作區(qū)與經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的統(tǒng)一有利于地方政府降低外生交易成本。要實(shí)現(xiàn)這種統(tǒng)一，需要對(duì)交易成本的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，利用政治協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)制度變遷，從而使行政區(qū)的合作發(fā)展收益大于原有單個(gè)行政區(qū)的發(fā)展收益，而經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展也會(huì)在行政區(qū)合作中得到更好的提升。

四、行政區(qū)域合作的制度及交易成本結(jié)構(gòu)

（一）行政區(qū)合作：制度性集體行動(dòng)

Coase在《社會(huì)成本問題》中得到這樣的結(jié)論：如果市場交易成本為零，不管權(quán)利初始安排如何，市場機(jī)制會(huì)自動(dòng)使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)?！?7〕Feiock成功地將科斯定理應(yīng)用到區(qū)域合作中，他認(rèn)為各地方政府可以通過談判協(xié)議來獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和政策溢出效應(yīng)。Feiock指出行政區(qū)域的合作可以視為地方政府機(jī)構(gòu)之間廣義的集體行動(dòng)，定義為制度性集體行動(dòng)?！?8〕

一旦合作收益高于協(xié)商、監(jiān)督等帶來的交易成本，制度性集體行動(dòng)就會(huì)發(fā)生。制度性集體行動(dòng)的優(yōu)勢在于不需要上級(jí)政府或一個(gè)統(tǒng)一的政府部門協(xié)調(diào)各行動(dòng)者之間的合作行為，潛在的行動(dòng)者可以自行評(píng)估合作的成本收益水平。而聯(lián)合收益及對(duì)收益分配規(guī)則的認(rèn)同是促成這種集體行動(dòng)的關(guān)鍵。集體行動(dòng)是參與者之間通過相互協(xié)商議價(jià)實(shí)現(xiàn)的，因此行政區(qū)合作是一種帕累托改進(jìn)。

沿著Coase的交易成本邏輯，當(dāng)?shù)胤秸g交易成本足夠低時(shí)，集體行動(dòng)可以自行調(diào)整公共物品配置，也即是說沒有必要對(duì)不同地區(qū)決策行為的外溢效應(yīng)進(jìn)行干預(yù)。區(qū)域合作格局形成以后，同一區(qū)域內(nèi)某一地區(qū)的決策對(duì)另一地區(qū)造成影響或?qū)ζ涫┘恿顺杀?，都可以通過與被作用地區(qū)之間的協(xié)商談判解決問題。

（二）交易成本結(jié)構(gòu)分析

從上文分析可知，交易成本是影響集體行動(dòng)的關(guān)鍵，區(qū)域合作的實(shí)現(xiàn)需要最小化交易成本。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)劃分來看，這些交易成本主要包含信息（Information）成本、談判（Negotiation）成本、實(shí)施（Enforcement）成本，以及代理（Agency）成本（見表2）。

1.信息成本。信息是實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的關(guān)鍵，為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作，各行政區(qū)需要發(fā)現(xiàn)具有共同利益的潛在合作者，并能夠清晰判斷誰是最合適的合作者，以試錯(cuò)法尋找合作者或通過上級(jí)政府的行政命令實(shí)現(xiàn)合作的方式是不經(jīng)濟(jì)的。信息成本問題包括信息不完全和信息不對(duì)稱：信息不完全影響潛在集體行動(dòng)者對(duì)合作利益的認(rèn)識(shí)，因?yàn)閷?duì)共同利益的評(píng)估需要耗費(fèi)大量成本。信息不對(duì)稱則會(huì)影響各主體之間的相互信任及合作動(dòng)機(jī)，大量來自不同地理位置的區(qū)域具有不同的經(jīng)濟(jì)、政治、人口構(gòu)成特征，相互之間的空間離散阻礙了信任關(guān)系的建立，各自合作動(dòng)機(jī)的偏差也阻礙了集體行動(dòng)的可能。

2.談判成本。即使地方官員擁有了充足的信息，為了分配成本或利益要達(dá)成公平協(xié)議仍然需要付出成本。談判中利益的合理分配將會(huì)受政府之間的經(jīng)濟(jì)條件不對(duì)稱和政治地位強(qiáng)弱的影響?！?9〕在我國，這樣的事情會(huì)發(fā)生在行政級(jí)別不相同的地區(qū)，如有些省會(huì)城市與同省其他經(jīng)濟(jì)政治地位較低的城市之間進(jìn)行合作談判，甚至副省級(jí)城市與周邊縣市之間的談判，都會(huì)表現(xiàn)出優(yōu)勢。在此基礎(chǔ)上，包括擬合作各方就協(xié)議所涉及的內(nèi)容、達(dá)成的目標(biāo)以及各自的分工、約束機(jī)制的建立等，進(jìn)行反復(fù)的磋商討論所耗費(fèi)的時(shí)間、物質(zhì)及機(jī)會(huì)成本。

3.執(zhí)行成本。集體行動(dòng)的執(zhí)行必定會(huì)有成本，除非合作各方做出可置信的承諾，但這幾乎是不可能的。一方面由于合同的不完全性，參與合作的行政區(qū)可能會(huì)因?yàn)橥饨绛h(huán)境變化帶來的合作協(xié)議價(jià)值改變而產(chǎn)生違約行為，從而導(dǎo)致集體行動(dòng)的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)?！?0〕如當(dāng)合作的不同行政區(qū)進(jìn)入了不同的發(fā)展階段，原有的利益分配格局可能會(huì)影響各自對(duì)合作收益的評(píng)價(jià)，那么一些合作者將有動(dòng)機(jī)打破合作框架，改革合作內(nèi)容。另一方面，合作框架的執(zhí)行有許多不可預(yù)見性，當(dāng)其實(shí)施成本偏離預(yù)期實(shí)現(xiàn)合作成果的最低成本時(shí)，這些額外的成本也是構(gòu)成執(zhí)行成本的重要內(nèi)容。

4.代理成本。作為代表地方利益的談判代理人，在實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作中，會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)的代理問題。代理問題不僅會(huì)影響達(dá)成協(xié)議的成本也會(huì)影響地方政府協(xié)議間的合作履行效果。參與談判合作協(xié)議的政府官員就是代理人，當(dāng)政府代理人在地方政府合作協(xié)議的談判過程中所持有的認(rèn)識(shí)與他們所代表的公民以及上級(jí)政府的委托出現(xiàn)偏差時(shí)，代理成本將會(huì)上升?！?1〕而代理成本的大小與政府組織的結(jié)構(gòu)、行政權(quán)力和政治激勵(lì)機(jī)制相關(guān)，因?yàn)檫@些制度安排產(chǎn)生的不確定性會(huì)對(duì)地方政府官員產(chǎn)生影響。

五、促進(jìn)區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機(jī)制

交易成本在區(qū)域合作中存在的廣泛性，既解釋了區(qū)域合作的障礙，也提供了改善區(qū)域合作的途徑，即通過政治協(xié)調(diào)改變交易成本結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改善合作困境，為區(qū)域合作的實(shí)現(xiàn)構(gòu)建良好的環(huán)境。所謂政治協(xié)調(diào)，是中央及地方政府從自身理性出發(fā)，通過構(gòu)建政府主體間的正式與非正式合作契約及其激勵(lì)機(jī)制，改變其合作意愿，形成集體行動(dòng)，優(yōu)化合作模式，形成最優(yōu)合作結(jié)構(gòu)，降低合作交易成本，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的一系列制度安排。

（一）政治協(xié)調(diào)的基本思路

政治協(xié)調(diào)的目標(biāo)是通過調(diào)整交易成本及其結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合作關(guān)系，淡化行政區(qū)邊界在合作中的作用，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)行為主體的目標(biāo)一致。一方面，上級(jí)政府需要減少管轄區(qū)各行政區(qū)政府之間的合作壁壘，或通過創(chuàng)造合作的政策平臺(tái)降低由于信息和談判造成的交易成本。另一方面，參與合作的地方政府要在進(jìn)行合作項(xiàng)目上建立有效可行的監(jiān)督激勵(lì)約束機(jī)制，明確政府合作治理的主體、客體及其相應(yīng)的職能、規(guī)則等，減少由于執(zhí)行和代理產(chǎn)生的交易成本。

政治協(xié)調(diào)可以視為一種在復(fù)雜的環(huán)境下降低交易成本的機(jī)制。政治協(xié)調(diào)既不能單純采用市場手段，因?yàn)樵诖饲榫诚聸]有價(jià)格機(jī)制；也不能完全依賴行政手段，因?yàn)椴煌胤秸g不存在上下級(jí)之間的關(guān)系，即使是作為上級(jí)地方政府使用“拉郎配”的強(qiáng)制行政手段，也會(huì)受到區(qū)域類型、競爭狀況等因素的影響。因而需要來自不同層次、不同領(lǐng)域和不同部門的利益相關(guān)者的參與才能構(gòu)建一個(gè)合理的協(xié)調(diào)機(jī)制，這種協(xié)調(diào)機(jī)制被Provan & Keins視為網(wǎng)絡(luò)治理（Network Governance）〔22〕。網(wǎng)絡(luò)既是一種結(jié)構(gòu)，也是一種治理機(jī)制。這種結(jié)構(gòu)中引入了各類利益相關(guān)者，從而實(shí)現(xiàn)知識(shí)和信息共享，降低交易成本。同時(shí)網(wǎng)絡(luò)也是兼具了市場和行政兩種調(diào)控手段的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)合作區(qū)域的政治協(xié)調(diào)。

（二）政治協(xié)調(diào)機(jī)制

本文強(qiáng)調(diào)政治協(xié)調(diào)降低交易成本，促進(jìn)區(qū)域合作的目標(biāo)。政治協(xié)調(diào)機(jī)制的核心在于改變交易成本結(jié)構(gòu)，F(xiàn)eiock提出的合作交易成本的結(jié)構(gòu)揭示了整個(gè)合作過程將產(chǎn)生的合作成本，包括出現(xiàn)在合作行動(dòng)前的信息成本、合作行動(dòng)中的談判成本、合作執(zhí)行中的執(zhí)行成本與合作績效實(shí)現(xiàn)中的監(jiān)督成本。區(qū)域合作的交易成本結(jié)構(gòu)決定于制度安排與制度工具的設(shè)計(jì)，包括信息共享、平臺(tái)建設(shè)、政策網(wǎng)絡(luò)以及激勵(lì)機(jī)制。

這里，以“9+2”經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例，分析政治協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)交易成本的作用。①2003年以來，由廣東省倡導(dǎo)并得到福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、云南等八?。▍^(qū)）政府和香港、澳門特別行政區(qū)政府積極響應(yīng)和大力推動(dòng)的泛珠三角區(qū)域合作（即“9+2”）已舉行過七屆合作論壇暨經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)。在中央及各地方政府的支持下，經(jīng)過“9+2”政府的共同努力，泛珠三角區(qū)域合作初顯成效，整體上呈穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)勢，并得到了廣泛贊同。

“9+2”通過政治協(xié)調(diào)機(jī)制，以不同協(xié)調(diào)手段調(diào)節(jié)交易成本結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)交易成本較低的目標(biāo)。其協(xié)調(diào)框架可以通過圖1給出，具體而言，各交易成本類型的控制是通過不同的政治協(xié)調(diào)手段來實(shí)現(xiàn)的：

（1）信息共享：信息成本是信息不對(duì)稱和信息不完全帶來的，“9+2通過構(gòu)建公共信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如“泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇”與“泛珠三角合作信息網(wǎng)”等對(duì)合作領(lǐng)域、合作方式、合作框架及合作協(xié)議等實(shí)行全面公開。

（2）平臺(tái)建設(shè)：平等互利的談判平臺(tái)建設(shè)是“9+2”降低談判成本的途徑。經(jīng)過七次合作與發(fā)展論壇暨經(jīng)貿(mào)洽談，合作的11省區(qū)市在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與投資、商務(wù)與貿(mào)易、旅游、農(nóng)業(yè)、勞務(wù)、科教文化、信息化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生防疫等領(lǐng)域展開全面合作，并取得了成效。

（3）政策網(wǎng)絡(luò)：為實(shí)現(xiàn)合作各方的信任及平等從而促進(jìn)合作的實(shí)施，“9+2”每一次論壇都會(huì)簽署不同領(lǐng)域的合作協(xié)議及合作綱要。進(jìn)一步，為保證合作綱要的有效實(shí)施，還引入了公眾參與機(jī)制。例如近年來，廣東在主要新聞媒體推出70多個(gè)專題專欄，刊播4300余篇新聞稿，建立了實(shí)施《珠三角規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）網(wǎng)絡(luò)專欄；舉辦68場實(shí)施《綱要》群眾論壇，拓展與公眾溝通互動(dòng)渠道。2011年超過17萬網(wǎng)民實(shí)名參與網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查，對(duì)各市實(shí)施《綱要》工作進(jìn)行評(píng)價(jià)評(píng)分。

（4）激勵(lì)機(jī)制：合作績效是各合作參與者最好的激勵(lì)機(jī)制，近年泛珠三角的九省區(qū)與港澳的總貿(mào)易已占內(nèi)地與港澳總貿(mào)易的70%。通過比較優(yōu)勢下的互利合作，不但各省區(qū)取得了合作績效，對(duì)國家發(fā)展戰(zhàn)略的貢獻(xiàn)也十分突出?！?+2”既有東中西地區(qū)、港澳地區(qū)，又有沿海、沿邊和內(nèi)陸省份，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，又有欠發(fā)達(dá)的革命老區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)，涵蓋了我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的所有特征，加強(qiáng)這一區(qū)域的合作與發(fā)展，本身就是對(duì)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵的極大豐富。

交易成本的降低有利于經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的合作，同時(shí)合作區(qū)域之間用合作替代競爭，將有利于突破行政區(qū)邊界，改善經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)界定的困境。Skip Krueger & Michael McGuire通過實(shí)證研究指出，交易成本和競爭程度較低的情況下，地方政府之間更易進(jìn)行廣泛的合作，并且合作程度會(huì)更強(qiáng)。從“9+2”的例子也可以看出，打破行政邊界，實(shí)施大區(qū)域的共同發(fā)展是以低交易成本和合作替代競爭為基礎(chǔ)的。〔23〕

六、結(jié)論

地方政府合作與合作區(qū)建立帶來了區(qū)域行政管理改革的挑戰(zhàn)。與現(xiàn)有關(guān)于我國區(qū)域合作的研究范式不同，本文的視角在于揭示交易成本內(nèi)部結(jié)構(gòu)對(duì)區(qū)域合作的影響，以及如何通過政治協(xié)調(diào)手段改善交易成本的內(nèi)在邏輯。交易成本可以被分解為信息成本、談判成本、實(shí)施成本和代理成本，這種分類強(qiáng)調(diào)了對(duì)地方政府間實(shí)現(xiàn)合作的影響。Feiock將其界定為制度性集體行動(dòng)的交易成本。Feiock的研究重點(diǎn)是對(duì)交易成本與ICA的理論關(guān)系的構(gòu)建，我們的研究則是探討我國實(shí)踐如何突破這些交易成本實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的區(qū)域合作。

區(qū)域政治協(xié)調(diào)的重點(diǎn)在于降低區(qū)域合作的障礙，“9+2”的實(shí)踐證明信息共享、平臺(tái)建設(shè)、政策網(wǎng)絡(luò)以及激勵(lì)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)降低交易成本的有效途徑。細(xì)化交易成本結(jié)構(gòu)，通過政治協(xié)調(diào)手段弱化競爭強(qiáng)化合作，模糊行政區(qū)邊界，內(nèi)生合作區(qū)，達(dá)到突破行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界界定困境的目的，是文章的基本思路。本文的研究只是一種理論探索，“9+2”的實(shí)踐可以成為未來我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一條可行路徑，而交易成本與競爭合作之間的理論關(guān)系可以為區(qū)域合作研究提供新的視角。

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（責(zé)任編輯：何 頻）

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（責(zé)任編輯：何 頻）