趙 娜 吳興識(shí)

(吉林工程技術(shù)師范學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130052)

作為中國(guó)參與圖們江區(qū)域合作開(kāi)發(fā)的核心地區(qū)和重要支撐，長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)憑借其突出的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、良好的基礎(chǔ)設(shè)施、多邊的外貿(mào)合作、較強(qiáng)的科技支持自2009年獲批后，取得了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)足發(fā)展，近三年更是實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量翻一番的優(yōu)良業(yè)績(jī)，成為推動(dòng)吉林省經(jīng)濟(jì)騰飛的重要引擎。然而，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題、挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的經(jīng)濟(jì)環(huán)境及瞬息萬(wàn)變的競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)，為加快發(fā)展振興步伐，開(kāi)拓特色發(fā)展之路，長(zhǎng)吉圖城市圈各地方政府需要發(fā)揮推進(jìn)作用，創(chuàng)新合作治理模式，為長(zhǎng)吉圖繁榮發(fā)展提供助力。

一、地方政府合作治理的理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)70年代，西方社會(huì)陷入了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與管理各種問(wèn)題交錯(cuò)的緊張危機(jī)之中，如此便推動(dòng)了公共行政與公共管理研究范式的變革，為“治理”時(shí)代的到來(lái)鋪墊了濃墨重彩的背景。祛除壟斷與強(qiáng)制、發(fā)揮多元主體參與、以協(xié)商合作為依托的公共事務(wù)管理全新模式應(yīng)運(yùn)而生。一個(gè)嶄新的概念——公共治理，浮出水面。20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理理論以其平等、合作、多中心的核心價(jià)值迎合了時(shí)代需求，為國(guó)家和政府改革提供了新的視角。英國(guó)工黨政府率先引領(lǐng)改革，聯(lián)合若干政府甚至多級(jí)政府一同提供公共服務(wù)，美國(guó)政府也同樣催生了網(wǎng)絡(luò)化治理的萌芽。我國(guó)也積極推進(jìn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理格局，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》更是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持系統(tǒng)治理，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與。

對(duì)政府間關(guān)系的研究也是隨時(shí)代發(fā)展實(shí)踐的深入而逐漸興起的。20世紀(jì)60年代，美國(guó)學(xué)者安德森首次將“政府間關(guān)系”的概念提上研究課題。經(jīng)過(guò)20多年的管理實(shí)踐，對(duì)政府間關(guān)系的研究呈現(xiàn)出一定的進(jìn)展。許多學(xué)者在政府間合作關(guān)系方面的研究，對(duì)政府的公共行政實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。學(xué)者羅森布羅姆提出了政府在縱向和橫向上的兩種合作形式，湯姆·林對(duì)“協(xié)同政府”的協(xié)同模式予以了闡述與分析，拉塞爾·M·林登以“無(wú)縫隙政府”的理論打破部門(mén)界限整合了資源，海倫·沙利文等學(xué)者從契約、伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)3個(gè)方面研究了英國(guó)政府間的跨域合作。在我國(guó)，也有不少學(xué)者對(duì)政府間的合作關(guān)系給予了密切的關(guān)注，謝慶奎認(rèn)為府際關(guān)系是縱橫交錯(cuò)關(guān)系及不同政府間的關(guān)系，林尚立則認(rèn)為政府間關(guān)系是權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系及公共行政關(guān)系的糅合，朱光磊則從職責(zé)職能方面對(duì)政府間關(guān)系給予了一定的闡述，臺(tái)灣學(xué)者趙永茂也通過(guò)英美日等國(guó)的跨域合作提出了一些富有建樹(shù)的理論。地方政府間的合作不僅是行政改革的趨向，也是學(xué)界對(duì)政府行為研究的焦點(diǎn)。

二、長(zhǎng)吉圖城市圈地方政府合作治理的可行性分析

目前，我國(guó)圍繞長(zhǎng)三角、珠三角與長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程中地方政府合作的微觀(guān)研究已經(jīng)深入而具體，并針對(duì)具體區(qū)域提出了適當(dāng)?shù)慕ㄗh或者對(duì)策等，這些對(duì)研究長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)地方政府間的合作提供了有力的借鑒，在較為完備的理論指導(dǎo)基礎(chǔ)上，長(zhǎng)吉圖城市圈地方政府合作治理還具備以下幾點(diǎn)可行性：

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大勢(shì)所趨

長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)是我國(guó)圖們江區(qū)域的核心地區(qū)，對(duì)于帶動(dòng)吉林加快發(fā)展振興具有重要的戰(zhàn)略意義。但是，在區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，僅利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)任由經(jīng)濟(jì)往來(lái)互通，保持原有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，一味加大政策支持和資金投入力度，并不能充分發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最優(yōu)效用。區(qū)域發(fā)展需要合理的統(tǒng)籌，要注重經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展、資源的優(yōu)化配置及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)治理，區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)發(fā)展不能依靠一種結(jié)構(gòu)模式，需要科學(xué)規(guī)劃保持持久的經(jīng)濟(jì)活力。因此，地方政府間的合作在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下意義非凡。合作的前提自然是打破原有唯GDP為政績(jī)觀(guān)的政務(wù)考量觀(guān)念，使人民群眾充分共享改革發(fā)展的成果。地方政府的合作能夠有效推動(dòng)各城鎮(zhèn)分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)、共同發(fā)展。

長(zhǎng)吉圖城市圈雖然身處東北亞區(qū)域的幾何中心，但其周邊地區(qū)環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，其偏低的外貿(mào)依存度，導(dǎo)致吉林省一直是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的“短板“。長(zhǎng)期以來(lái)，長(zhǎng)吉圖地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較單一，過(guò)度依賴(lài)汽車(chē)、石化兩大支柱產(chǎn)業(yè)，這使得長(zhǎng)吉圖城市圈產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，不能夠有效支撐國(guó)際性區(qū)域合作開(kāi)發(fā)。因此，只有科學(xué)統(tǒng)籌，系統(tǒng)規(guī)劃才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放水平的不斷提高，地方政府間合作則成為該城市圈發(fā)展的關(guān)鍵。

（二）比較優(yōu)勢(shì)的恰當(dāng)助推

“如果一個(gè)區(qū)域在本區(qū)域生產(chǎn)一種產(chǎn)品的機(jī)會(huì)成本低于其他區(qū)域生產(chǎn)該產(chǎn)品的機(jī)會(huì)成本，那么這個(gè)區(qū)域生產(chǎn)該產(chǎn)品就擁有比較優(yōu)勢(shì)?！盵1]長(zhǎng)春市和吉林市一直是吉林省的經(jīng)濟(jì)重心，加上四平、遼源、松原的依托，形成了輻射20多個(gè)縣（市）的經(jīng)濟(jì)腹地。這個(gè)區(qū)域的優(yōu)勢(shì)在于經(jīng)濟(jì)活躍、交通發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)集聚密度大、科學(xué)技術(shù)水平高，充分利用該城市群的崛起和輻射作用是長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放的要點(diǎn)?，q春市是長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)的窗口，早在1992年琿春市就是中國(guó)參與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署倡導(dǎo)的圖們江區(qū)域合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的地區(qū)，1999年更擴(kuò)大到了延邊州全境，2012年4月13日國(guó)務(wù)院更是正式批準(zhǔn)在琿春設(shè)立中國(guó)圖們江區(qū)域（琿春）國(guó)際合作示范區(qū)。但由于各種原因，琿春市并沒(méi)有把握好自身的政策優(yōu)勢(shì)，在新形勢(shì)下，利用自身的“窗口”優(yōu)勢(shì)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)展生態(tài)建設(shè)是其未來(lái)發(fā)展的重中之重。延龍圖從“零項(xiàng)目、零產(chǎn)值、零稅收”到2012年總產(chǎn)值達(dá)378億元，4年間的一體化進(jìn)程吸引了大量的投資和項(xiàng)目建設(shè)。[2]然而，在基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提高的同時(shí)，延龍圖地區(qū)還要注重區(qū)位優(yōu)勢(shì)提升，找準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)，開(kāi)拓產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(lèi)型，而實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)都需要加強(qiáng)地方政府間的協(xié)商合作，確定各自的優(yōu)勢(shì)與特色，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)及不良競(jìng)爭(zhēng)。

（三）地方政府的職責(zé)驅(qū)使

2007年，胡錦濤總書(shū)記在吉林考察時(shí)對(duì)有條件的老工業(yè)基地地區(qū)進(jìn)行改革開(kāi)放做出了指示，溫家寶總理訪(fǎng)問(wèn)韓國(guó)時(shí)希望盡早制定出中韓合作互贏(yíng)的方案，吉林省便在這樣的歷史時(shí)機(jī)研究擬定了長(zhǎng)吉圖開(kāi)放的設(shè)想，并于2009年獲批。此后，省政府出臺(tái)各項(xiàng)政策與規(guī)劃促進(jìn)長(zhǎng)吉圖的發(fā)展，在招商引資、企業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)等各方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。2013年2月27日，吉林省還成立了長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施小組，這在一定程度上，為地方政府間的合作提供了政治保障。但是，由于起步較晚，對(duì)于地方政府間合作的范圍、方向、內(nèi)容以及其他各相關(guān)事項(xiàng)還有待研究。

地方政府合作的動(dòng)力來(lái)源是多方面的，例如“引力、壓力、推力和阻力”[3]等等。在長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)的發(fā)展進(jìn)程中，無(wú)論哪種力對(duì)政府的推動(dòng)作用更大，政府合作的出發(fā)點(diǎn)都是為保障資源利用的最大化和公共利益的最大化。在政府職責(zé)的驅(qū)使下，長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)得到了政府政策和財(cái)政的大力支持，為吉林省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了強(qiáng)勁的助推作用。為促進(jìn)先導(dǎo)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，政府會(huì)基于合作環(huán)境、合作目標(biāo)以及合作效益的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)裁量是否合作，合作到什么程度。也就是說(shuō)，合作環(huán)境、合作預(yù)期以及合作的契機(jī)將成為地方政府合作的主要?jiǎng)訖C(jī)。當(dāng)前形勢(shì)下，地方政府間的合作治理已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展的趨勢(shì)，但是如何能夠更好地合作是地方政府需要考慮的問(wèn)題。

三、構(gòu)建長(zhǎng)吉圖城市圈地方政府合作治理模式的對(duì)策建議

根據(jù)長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)以及現(xiàn)有的合作環(huán)境，采取地方政府合作治理應(yīng)從合作的整體規(guī)劃、合作參與的主體、法制環(huán)境以及具體的運(yùn)行形式等幾個(gè)方面著手。對(duì)此，筆者認(rèn)為長(zhǎng)吉圖城市圈地方政府合作治理模式亟需構(gòu)建起協(xié)商機(jī)制、參與機(jī)制、監(jiān)督保障機(jī)制和互動(dòng)機(jī)制等來(lái)調(diào)動(dòng)起各方面的合作力量，實(shí)現(xiàn)合作目的。

一是協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建。地方政府之間除了合作的客觀(guān)需求，還存在相互競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)壓力，所以也存在排斥合作的傾向。因此，只有搭建起協(xié)商機(jī)制，對(duì)合作作出長(zhǎng)期規(guī)劃，對(duì)合作預(yù)期達(dá)成一致，才有機(jī)會(huì)在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中提升競(jìng)爭(zhēng)力。協(xié)商機(jī)制的搭建能夠有效化解因“本位主義”驅(qū)使帶來(lái)的招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)、由缺乏規(guī)劃帶來(lái)的重復(fù)建設(shè)以及跨行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境污染等影響社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。有效的協(xié)商能夠分擔(dān)各地方政府的財(cái)政壓力，促進(jìn)各行政區(qū)的平衡發(fā)展，充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)開(kāi)放的區(qū)域優(yōu)勢(shì)。

二是參與機(jī)制的構(gòu)建。公共治理強(qiáng)調(diào)主體的多元，在合作治理的過(guò)程中，不僅是政府部門(mén)參與其中，社會(huì)組織、企業(yè)甚至是公民都應(yīng)有機(jī)會(huì)參與合作。響應(yīng)時(shí)代的挑戰(zhàn)，在解決公共問(wèn)題方面，地方政府不能在固守權(quán)力中心獨(dú)自處理公共事務(wù)，應(yīng)順應(yīng)環(huán)境轉(zhuǎn)變自身角色調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量多加合作，共同為振興吉林貢獻(xiàn)力量。參與機(jī)制能夠?qū)⒄Y源與非政府資源整合起來(lái)，依靠效率驅(qū)使和績(jī)效激勵(lì)使各組織保持治理活力，同時(shí)完善吸納與退出機(jī)制，使各方能夠在合作的浪潮中保障自身權(quán)利。

三是監(jiān)督保障機(jī)制的構(gòu)建。目前，我國(guó)針對(duì)于地方政府之間合作的相關(guān)法律和規(guī)章制度還處于滯后狀態(tài)，法制的缺位與缺失將影響地方政府合作的進(jìn)展。地方政府之間的利益關(guān)系沒(méi)有法律制度加以調(diào)節(jié)和保證，合作的風(fēng)險(xiǎn)就無(wú)人埋單，就有可能使合作在缺乏保障的環(huán)境中無(wú)法達(dá)到預(yù)期目的和效果。保障機(jī)制的構(gòu)建實(shí)際上是規(guī)則意識(shí)的一種表現(xiàn)，除了地方政府間要通過(guò)協(xié)商在合作范圍、合作方式、合作內(nèi)容方面達(dá)成一致外，還要注重如何保障合作失利情況下的權(quán)利與責(zé)任的劃分問(wèn)題。關(guān)于合作過(guò)程中的資金支持、政策扶持、公共服務(wù)的提供、績(jī)效的考核標(biāo)準(zhǔn)以及投資環(huán)境的建設(shè)等等各個(gè)事項(xiàng)都應(yīng)囊括在監(jiān)督保障機(jī)制之中。合作前對(duì)供需及投入與產(chǎn)出的調(diào)研和評(píng)估，合作過(guò)程中的社會(huì)矛盾沖突緩解與疏通，實(shí)現(xiàn)合作后對(duì)部門(mén)和組織的獎(jiǎng)懲等等，都是監(jiān)督保障機(jī)制需要把握的要素。將監(jiān)督制約、糾紛裁決、問(wèn)責(zé)獎(jiǎng)懲以一種契約的形式固定下來(lái)，地方政府以及各個(gè)社會(huì)組織的權(quán)利才能夠得到合法保障，地方政府才會(huì)有足夠的動(dòng)力在合作治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

四是互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建。在地方政府合作治理過(guò)程中，區(qū)域內(nèi)的各合作主體間如何良性互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)的關(guān)鍵因素。在合作中各部門(mén)及各組織之間的關(guān)系、不同組織的合作范圍、合作程度、合作形式都是構(gòu)建合作互動(dòng)機(jī)制時(shí)需要考慮的問(wèn)題?；?dòng)機(jī)制要能夠最大限度的影響到合作中的各相關(guān)變量，至少在宏觀(guān)上能夠關(guān)注到各個(gè)變量，對(duì)合作發(fā)展的趨勢(shì)擁有全局意識(shí)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]韋海鳴.區(qū)域政府間合作的理論基礎(chǔ)分析[J].學(xué)術(shù)論壇，2009，（04）.

[2]李納,駱家燁.延龍圖撐起地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展半邊天.中國(guó)吉林網(wǎng).2013年11月21日.http://www.chinajilin.com.cn/2013zhuanti/content/2013-11/21/content_3055279.htm

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