張 璐

(河南農(nóng)業(yè)大學，河南 鄭州 450046)

隨著河南“三化”進程的不斷加快，一些農(nóng)民成為“務農(nóng)無地，社保無份”的失地農(nóng)民。西方國家在工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，也遇到同樣的問題，借鑒外國在“三化”建設中解決失地農(nóng)民的經(jīng)驗，對河南省在“三化”進程中，解決失地農(nóng)民問題具有重要的現(xiàn)實意義。

一、國外土地征用制度的經(jīng)驗對我們的啟示

(一)國外土地征用制度的經(jīng)驗

1.土地征用的公益性。征用土地的公益性是國外各國征地的唯一依據(jù)。例如，英國征地部門規(guī)定，征用土地必須有一個令人信服的、符合公共利益的目的。在美國，公共利益是美國征收私人土地的唯一理由和依據(jù)。換句話說，土地征收必備的首要條件就是公共使用。在加拿大，強調征地的目的是為了公共利益。日本《土地征收法》規(guī)定，征收或使用土地的公益事業(yè)，必須遵循法律的條件和程序進行土地的征收或使用，實現(xiàn)推動公益事業(yè)的發(fā)展，保護私有土地的安全和土地所有人利益的目的。而法國的《人權宣言》指出，“財產(chǎn)權是不可侵犯的神圣權利”［1］。

2.土地征用程序的公開公平性。西方國家土地征用是堅持公開、公平及合法的原則，以保護農(nóng)民的知情權和參與權等等權利。各國均有不同的法律法規(guī)。在土地征用的程序上，一般都分為申請和實施(批準—公告—征用)兩個階段，并在議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監(jiān)督下進行［2］。例如，美國憲法規(guī)定，任何人“不經(jīng)正當法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產(chǎn)”。同時，土地征收要經(jīng)過正式審查員審查，只有征得農(nóng)民同意后，才能向征地機構報送審核報告。加拿大的征地要發(fā)布兩次公告，第一次公告在批準征地申請后發(fā)布，第二次公告是批準征收后。

3.征用土地補償突出利益性。國外在征用土地補償問題上，制定的土地補償范圍和標準，均從有利于農(nóng)民的利益出發(fā)，為此，形成了保護農(nóng)民利益的補償制度。從補償?shù)姆秶鷣砜?，有直接損失補償和間接損失補償，后者補償主要包括殘余地損害補償、營業(yè)損失和因征地造成的各種損失補償?shù)鹊?。例如，美國注重考慮因征收而導致的鄰近土地擁有者在經(jīng)營上出現(xiàn)的損失。英國土地征用的補償范圍也比較寬泛，主要包括土地及其建筑物的補償;殘余地分割造成的損害補償;租賃權的損失補償;遷移和經(jīng)營損失等等補償。在日本，土地征用的賠償主要分為以下五種:征用損失賠償、通損賠償、少數(shù)殘存者補償、離職者賠償和事業(yè)損失賠償?shù)?。再者，外國均成立相關機構，在征地補償出現(xiàn)爭議時，保證司法救濟渠道的通暢。

(二)對解決河南省失地農(nóng)民征地補償問題的啟示

1.完善土地征用程序。借鑒國外各國有益的經(jīng)驗，注重把征地公益性作為唯一根據(jù)，并嚴格界定“公共利益”，把土地征用的權利嚴格控制在符合公共利益的范圍之內(nèi)。嚴禁因其他原因而啟動國家的征地權，以確保河南耕地紅線，確保糧食安全。

2.完善合理的征地補償機制。借鑒西方發(fā)達國家公平合理的補償原則，建立和完善合理的征地補償機制。我們可以借鑒英國、日本等一些國家在這方面的一些經(jīng)驗，把土地補償、營業(yè)損失、殘余地損害以及其他原因造成的各類征地損失列入補償范圍之內(nèi)，并以市場價格為基礎，逐步提高征用土地的補償標準，把土地補償費用、青苗毀壞補償費、土地附屬建筑物補償費和殘地等補償費，參照市場土地價格的標準進行補償。在補償時一定要體現(xiàn)公平、公正的原則。

3.采取多元化的安置方式。過去在征地補償問題上，采取的方式比較簡單，最多的是采取一次性的貨幣補償形式，這是基于一次性解決問題，擺脫過多的糾纏。事實上，這種簡單的補償方式，損害了農(nóng)民的合法權益。因此，為了保護農(nóng)民的權益，使農(nóng)民在失去土地后，能夠得到合理的補償和安排，不因失地而缺乏保障。就需要改變過去一次性貨幣補償?shù)姆绞?，采取多元的補償模式。如可以采取招工安置、換地安置、入股分紅、擇業(yè)安置等輔助安置的方式，從而保障失地農(nóng)民的合法權益。

4.建立土地糾紛仲裁機構。河南省過去在土地補償費用發(fā)生爭議時，主要是由地方政府出面同村干部在一起進行調解，這種由政府當裁判員的做法，往往會有不公平的因素在里面。村干部迫于上下級關系的壓力，有時就會出現(xiàn)犧牲農(nóng)民利益的后果。因此，借鑒國外的經(jīng)驗，成立專門的司法機構，并獨立于政府機構之外，來公平地裁決爭議，這會更為公平合理，也會被農(nóng)民接受，從而可以有效地保護農(nóng)民的合法利益。

二、國外解決失地農(nóng)民保障問題的經(jīng)驗對我們的啟示

(一)國外解決失地農(nóng)民保障問題的經(jīng)驗

國外在失地農(nóng)民社會保障方面也為我們提供了比較好的經(jīng)驗。他們把失地農(nóng)民直接納入到統(tǒng)一的社保體系中，建立起補償失地農(nóng)民合理的社保體系。例如，國外為失地農(nóng)民建立的最低生活保障機制，健全的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障機制、醫(yī)療保障機制和法律保障制度，還專門設立了失地農(nóng)民社會保障基金等等。如英國，第一個實施了城市社保體系。政府出臺了一系列相關福利政策，比如，農(nóng)村剩余勞動力轉移的法律和政策，促進農(nóng)村勞動力有序的轉移，并把轉移農(nóng)村剩余勞動力的政策與福利政策掛鉤，為失去土地的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會等等［3］。在美國，政府有關部門積極培育一些產(chǎn)業(yè)，專門為解決失地農(nóng)民就業(yè)問題創(chuàng)造機會和條件。

為了推進失地農(nóng)民社會保障體系建設的順利實施，國外一些國家均為失地農(nóng)民設立了社會保障基金。一些國家在法律上均規(guī)定了從征地的補償和安置費用中，按照一定的比例拿出部分資金成為失地農(nóng)民社會保障基金，并設置失地農(nóng)民社會保障基金管理機構和失地農(nóng)民社會保障基金的經(jīng)營機構。這兩種機構分工明確，各司其責，前者對后者負有監(jiān)管的權利，不僅如此，還負有對社保市場調控的權利。

(二)對解決河南省失地農(nóng)民保障問題的啟示

1.擴大社保內(nèi)容，建立多層次覆蓋面廣泛的社保體系。當前，從河南的現(xiàn)實情況來看，一下子建立起比較完善的社會保障體系是不現(xiàn)實的，借鑒國外的經(jīng)驗，可以先把失去土地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民的社保體系中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元體系的并軌，使其在基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障等問題上，真正建立起城鄉(xiāng)協(xié)調一致的保障機制，確保失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民享受同等公平的待遇。再者，由政府、企業(yè)、社會團體和各個公益組織，可以出面組建一些企業(yè)或社區(qū)服務機構，吸納失地農(nóng)民再就業(yè)，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂。

2.建立多元的社會保障基金投入和監(jiān)管機制，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。河南在失地農(nóng)民問題上，要確保社會保障基金的充足?？梢越梃b國外的經(jīng)驗，由失地農(nóng)民社會保障基金管理機構，按照一定比例把一部分征地補償費和土地增值收益轉為失地農(nóng)民的社會保障基金，并且鼓勵政府有關部門、占用土地的企業(yè)法人、個人或其他機構共同籌資，組建或參與失地農(nóng)民社?；鸬耐度?。結合河南省情，如果還不能組建其相應的基金管理機構，可以交由銀行和非銀行金融機構經(jīng)營管理，可以由多家共同經(jīng)營，引入競爭機制，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

三、國外對失地農(nóng)民培訓教育經(jīng)驗對我們的啟示

(一)國外對失地農(nóng)民培訓教育的經(jīng)驗

為了從根本上解決失地農(nóng)民的教育問題，通過就業(yè)換取保障，很多國家非常重視失地農(nóng)民的培訓和教育，以增強失地農(nóng)民再就業(yè)的能力。例如，在美國一些地方，如果申請救濟，他們會首先問你愿不愿意接受某種職業(yè)培訓。為了確保對失地農(nóng)民的培訓和教育，美國頒布了一些關于職業(yè)培訓和職業(yè)教育的法律法規(guī)。通過職業(yè)培訓，提高失地農(nóng)民的素質。在歐洲，英、法、德三國把就業(yè)培訓作為勞動力市場政策的必要組成部分，特別重視對受訓者開展咨詢與指導，根據(jù)每個人的特點來實施就業(yè)培訓。另外，國外注重辦學形式的靈活多樣，如英、法、德等國實施的就業(yè)培訓融合了討論、學習班、模擬、個案研究、講座、項目小組學習、發(fā)現(xiàn)方法、實踐操作、經(jīng)驗共享和演示、計算機輔助等方式。這些形式我們都可以有選擇地借鑒。

(二)對解決河南省失地農(nóng)民培訓教育問題的啟示

1.建立完善的多層次的失地農(nóng)民再就業(yè)培訓機構。美國、日本等國家在對失地農(nóng)民的教育和培訓問題上，積累了一些好的經(jīng)驗和做法，我們可以采取揚棄的態(tài)度，進行教育形式和培育內(nèi)容的創(chuàng)新。省政府有關部門，要高度重視對失地農(nóng)民的教育和培訓。為了保障培訓的進行，可以多方籌集資金，組成培訓基金，安排?？钣糜趯r(nóng)民的培訓;建立嚴格的考核制度，提高教育和培訓的質量。并且可以獎勵在教育和培訓工作中做出突出貢獻的單位和個人。借鑒英、法、德等國實施的多形式的培訓模式，有針對性地進行培訓，保證培訓的有效性。另外，可以發(fā)揮學校、職業(yè)咨詢機構和專業(yè)組織的作用，向失地農(nóng)民提供更加有效的和直接的咨詢服務，使教育和培訓更能滿足不同人的需求，更好地為失地農(nóng)民的就業(yè)和再就業(yè)服務。

2.建立失地農(nóng)民就業(yè)服務的網(wǎng)絡信息平臺，為失地農(nóng)民就業(yè)提供快捷的信息服務。網(wǎng)絡媒體可以實現(xiàn)信息互動傳播，失地農(nóng)民可以快捷地獲得有用的信息，可以隨時得到信息反饋。這種快捷便利的信息反饋，能讓農(nóng)民及時得到信息服務，并能在網(wǎng)上為農(nóng)民提供就業(yè)需求、就業(yè)導向，大大增強網(wǎng)絡對農(nóng)民服務的實效性。因此，要盡快建立起以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為網(wǎng)點的就業(yè)服務網(wǎng)絡平臺，幫助失地農(nóng)民獲得更多的就業(yè)信息和擇業(yè)指導。

3.發(fā)揮遠程教育信息傳播優(yōu)勢，對失地農(nóng)民進行遠程教育?？梢岳眠h程教育設備舉辦以園藝、計算機、家電維修等為重點的職業(yè)技能培訓班，還可以組織失地農(nóng)民收看有關就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓節(jié)目和遠程收看專家報告等，根據(jù)失地農(nóng)民的培訓需求，有針對性地制定就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓計劃。

［1］王 政.國外土地征用制度的特點及對中國的建議［J］.世界農(nóng)業(yè)，2006(4):14.

［2］李淑梅.失地農(nóng)民社會保障制度研究［M］.北京:中國經(jīng)濟出版社，2007:66－79.

［3］李世安.英國農(nóng)村剩余勞動力轉移問題的歷史考察［J］.世界歷史，2005(2):26.