薛亮

市場(chǎng)化改革背景下國(guó)有水務(wù)企業(yè)的法律問(wèn)題梳理

回顧城市水務(wù)業(yè)市場(chǎng)化改革法制建設(shè)的歷史演進(jìn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“歷史演進(jìn)”），最為根本的變化是在資源配置和資本使用中計(jì)劃手段逐步被市場(chǎng)機(jī)制所替代，國(guó)有水務(wù)企業(yè)壟斷整個(gè)城市水務(wù)業(yè)的局面被打破。外國(guó)資本、民間資本與國(guó)有資本展開(kāi)激烈角逐，競(jìng)爭(zhēng)性的城市水務(wù)市場(chǎng)初步形成。然而，在體制轉(zhuǎn)軌中，圍繞著“產(chǎn)業(yè)化”與“市場(chǎng)化”這兩條改革的主線，國(guó)有水務(wù)企業(yè)仍然面臨諸多堪稱(chēng)“掣肘”的法律問(wèn)題。

1.產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)的表述是：“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢?！睂?duì)于國(guó)有水務(wù)企業(yè)而言，如果不能真正觸及產(chǎn)權(quán)制度，僅僅是以籌集建設(shè)資金為目的改革終究是不可持續(xù)的。從歷史演進(jìn)看，不論是政府直接擔(dān)保融資還是B O T模式，針對(duì)的基本上都是新建水務(wù)設(shè)施。雖然B O T模式開(kāi)放了一定期限的有限產(chǎn)權(quán)，但仍然回避了城市水務(wù)業(yè)原有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)處置問(wèn)題，而這一部分恰恰是國(guó)有水務(wù)企業(yè)的主體?？傮w來(lái)講，國(guó)有水務(wù)企業(yè)在市場(chǎng)化改革中非但獲益甚少，反而由于“廠網(wǎng)分離”的加劇而背上了沉重的負(fù)擔(dān)。市場(chǎng)化改革中后期，外國(guó)資本和民營(yíng)資本掀起了新一輪進(jìn)入城市水務(wù)業(yè)的高潮，產(chǎn)權(quán)的多元化本來(lái)是一件好事，但無(wú)論是政府還是國(guó)有水務(wù)企業(yè)都存在角色轉(zhuǎn)換“遲遲不能到位”的問(wèn)題[1]。當(dāng)外國(guó)資本采用“高溢價(jià)收購(gòu)”模式紛紛搶灘登陸中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)時(shí)，多地政府存在“撇脂行為”。然而，城市水務(wù)業(yè)具有區(qū)域壟斷性、準(zhǔn)公共物品性、外部性、資本的密集性和投資回報(bào)的長(zhǎng)期性等特征[2]，這就決定了這是一個(gè)代表政府履行“普遍服務(wù)義務(wù)”的保本微利行業(yè)。因此，首先，城市水務(wù)企業(yè)的姓“國(guó)”或姓“私”與企業(yè)效率無(wú)涉。國(guó)有水務(wù)企業(yè)出現(xiàn)的運(yùn)營(yíng)低效等問(wèn)題是自然壟斷固有的弊端。其次，“市場(chǎng)化”不同于“私有化”。英美等國(guó)推行的私有化改革是建構(gòu)在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制配套基礎(chǔ)上的。我國(guó)城市水務(wù)業(yè)若全盤(pán)私有化，將有外資控制國(guó)計(jì)民生進(jìn)而綁架政府的制度隱憂。

國(guó)有水務(wù)企業(yè)中現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建立之所以任務(wù)艱巨，主要表現(xiàn)在政府仍直接行使國(guó)有水務(wù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，隨意干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)：（1）行政干預(yù)與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的衡平問(wèn)題。《公司法》第68條的“公司行為的外部化”使得地方政府在國(guó)有水務(wù)企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)中施加的影響力不容小視。（2）國(guó)有水務(wù)企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的權(quán)利制衡問(wèn)題。作為國(guó)有獨(dú)資公司，國(guó)有水務(wù)企業(yè)不設(shè)股東會(huì)，股東會(huì)的決策權(quán)和對(duì)資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)都由地方國(guó)資部門(mén)行使。國(guó)有水務(wù)企業(yè)的董事會(huì)獲得地方國(guó)資部門(mén)的授權(quán)時(shí)，既擁有企業(yè)的管理權(quán)，又擁有企業(yè)的部分決策權(quán)[3]。董事會(huì)的雙重職能會(huì)出現(xiàn)因董事會(huì)或個(gè)別董事專(zhuān)權(quán)而導(dǎo)致對(duì)股東（國(guó)家）權(quán)益的侵害。另外，雖然《公司法》第71條規(guī)定了國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)事會(huì)制度，但國(guó)有水務(wù)企業(yè)的監(jiān)事會(huì)只有控制權(quán)而沒(méi)有剩余索取權(quán)，導(dǎo)致因激勵(lì)不足而不認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，很難形成對(duì)董事會(huì)的制約。

2.市場(chǎng)化問(wèn)題

從歷史演進(jìn)看，之所以在市場(chǎng)化改革中后期城市水務(wù)業(yè)獲得了跨越式發(fā)展，主要原因是將特許經(jīng)營(yíng)作為市場(chǎng)化改革的主要制度實(shí)施工具。究其精髓，特許經(jīng)營(yíng)成功實(shí)施的本質(zhì)在于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。在筆者對(duì)我國(guó)某副省級(jí)城市國(guó)有水務(wù)集團(tuán)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的深化，國(guó)有水務(wù)企業(yè)超越行政區(qū)域限制通過(guò)聯(lián)營(yíng)、兼并和特許經(jīng)營(yíng)等方式收購(gòu)?fù)獾厮畡?wù)企業(yè)的意愿十分明顯，但由地方性立法所形成的“制度壁壘”成為擴(kuò)張的主要掣肘。

仔細(xì)檢索市政公用事業(yè)的地方性立法，行政壟斷問(wèn)題表現(xiàn)得尤為突出：（1）行政壟斷行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)窄。我國(guó)《反壟斷法》第5章的制度規(guī)定屬于“行為+后果”模式，即“因?yàn)槟撤N行為的做出，阻礙、排斥或者限制了競(jìng)爭(zhēng)”，此種模式屬于典型的“事后補(bǔ)救型”。然而，面對(duì)實(shí)踐中形形色色的行政壟斷行為，此種模式至少存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，如果因?yàn)槟撤N不作為的行為，阻礙、排斥或者限制了競(jìng)爭(zhēng)，是否會(huì)逸出我國(guó)的《反壟斷法》規(guī)制范圍之外？第二，如果因?yàn)槟撤N行為的做出，可能會(huì)產(chǎn)生阻礙、排斥或者限制的效果，是否能夠作為行政壟斷行為進(jìn)行規(guī)制？（2）行政壟斷違法主體的范圍過(guò)窄。我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定的行政壟斷的違法主體只有兩類(lèi)，即行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。城市水務(wù)業(yè)的壟斷更多是由地方立法機(jī)關(guān)所實(shí)施的，而目前的《反壟斷法》并未將其涵蓋在內(nèi)。（3）對(duì)抽象行政壟斷行為的規(guī)制缺位。由于法律責(zé)任的空白和反壟斷機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上的孱弱，導(dǎo)致地方立法機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的抽象行政壟斷行為交織成為推進(jìn)市場(chǎng)化改革構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的主要障礙。（4）認(rèn)定“濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的標(biāo)準(zhǔn)不明。根據(jù)全國(guó)人大法工委經(jīng)濟(jì)法室的解釋?zhuān)皩?duì)于什么樣的行為構(gòu)成濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，一般應(yīng)考慮以下因素：第一，該行為是否具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。第二，該行為是否有法律或者政策依據(jù)?！盵4]這里至少存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，法律是廣義還是狹義？是否包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件？第二，政策是否能夠納入濫用行政權(quán)力的豁免范圍？

市場(chǎng)化改革背景下國(guó)有水務(wù)企業(yè)法律問(wèn)題的解決路徑展望

1.產(chǎn)業(yè)化方面

創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度提高企業(yè)運(yùn)行效率是未來(lái)夯實(shí)國(guó)有城市水務(wù)企業(yè)市場(chǎng)化改革的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：（1）盡量減少?lài)?guó)有水務(wù)企業(yè)董事對(duì)地方國(guó)資部門(mén)的依附性。現(xiàn)有《公司法》第68條規(guī)定在實(shí)踐中易導(dǎo)致國(guó)有水務(wù)企業(yè)董事的“依附性”，出現(xiàn)因無(wú)法反抗自己作為理性人的自然屬性而迎合上級(jí)部門(mén)漠視企業(yè)利益和國(guó)家利益的現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)有水務(wù)企業(yè)董事構(gòu)成的“多元化”，在不違反《公司法》第70條關(guān)于競(jìng)業(yè)禁止規(guī)定的情形下，加強(qiáng)“理論人才”和“實(shí)踐人才”的引入。（2）強(qiáng)化董事會(huì)的職能。第一，董事會(huì)集體行使職權(quán)。董事會(huì)的一切決定，都應(yīng)該以整體名義和整體行動(dòng)作出。董事長(zhǎng)是董事會(huì)的召集人，只有在獲得授權(quán)的情況下并且在授權(quán)范圍內(nèi)，才能單獨(dú)行使董事會(huì)職權(quán)。第二，鑒于國(guó)有水務(wù)企業(yè)董事身份的特殊性，董事只是所有者代表而非所有者本人，只擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)和薪酬權(quán)卻并不擁有剩余索取權(quán)，因此建議明確國(guó)有獨(dú)資公司董事的剩余索取權(quán)。（3）明確監(jiān)事會(huì)的職權(quán)。在國(guó)有水務(wù)企業(yè)中，企業(yè)監(jiān)事會(huì)只有監(jiān)督權(quán)而無(wú)利潤(rùn)分配權(quán)，其報(bào)酬與國(guó)有獨(dú)資公司的業(yè)績(jī)——國(guó)有資產(chǎn)的保值增值無(wú)關(guān)，就很難形成對(duì)董事會(huì)的制約，建議明確國(guó)有水務(wù)企業(yè)監(jiān)事的剩余索取權(quán)。

2.市場(chǎng)化方面

（1）拓寬行政壟斷行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。可以吸收和借鑒俄羅斯《競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)法》對(duì)行政壟斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[5]，對(duì)現(xiàn)有的“行為+后果”模式進(jìn)行改造：首先，將行政壟斷行為從目前的“作為”拓展為“作為+不作為”；其次，將“可能”情形加入到“阻礙、排斥或者限制”的條款中，變“事后補(bǔ)救型”為“事前預(yù)防型”。（2）拓寬行政壟斷違法主體的范圍。我國(guó)目前行政壟斷的違法主體僅有行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，應(yīng)該考慮將違法主體擴(kuò)展到立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。（3）完善對(duì)抽象行政壟斷行為的規(guī)制。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)該成立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成“統(tǒng)一執(zhí)法與部門(mén)管理相結(jié)合”的監(jiān)管體制，除此之外，將抽象行政壟斷行為納入司法審查的范圍，成立專(zhuān)門(mén)的憲法法院，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對(duì)特定的抽象行政壟斷行為向憲法法院提起訴訟以確定其是否違憲。（4）明晰“濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于全國(guó)人大法工委經(jīng)濟(jì)法室所給出的解釋?zhuān)P者認(rèn)為至少第2條是有待商榷的。首先，即便有了法律依據(jù)也未必不構(gòu)成行政壟斷，原因是《反壟斷法》明確規(guī)定只有構(gòu)成適用除外才能豁免于規(guī)制。其次，政策無(wú)論在何種情況下都不能凌駕于法律之上，作為體制轉(zhuǎn)軌的國(guó)家更應(yīng)該杜絕政策在行政壟斷豁免中的適用。

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