文 （國家審計署審計科研所，北京 100086）

自20世紀70年代以來，影子銀行體系逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代金融體系中的重要組成部分。我國的影子銀行體系起步較晚。近年來，國內(nèi)金融市場發(fā)展的不完善，大量企業(yè)的融資需求和銀行的貸款需求都得不到滿足，直接誘發(fā)以金融創(chuàng)新為特點的影子銀行體系的急劇增長。從金融發(fā)展階段和金融結(jié)構(gòu)演進的大背景來看，我國影子銀行體系更多的是金融結(jié)構(gòu)發(fā)展、融資多元化進程中的一個表現(xiàn)，有力促進了傳統(tǒng)商業(yè)銀行的產(chǎn)品創(chuàng)新、利率市場化等多方面改革，進一步強化了金融服務功能。然而，影子銀行體系也具有其脆弱性。從歐美各國以及國際組織對影子銀行的監(jiān)管舉措看，各國都致力于在新的監(jiān)管框架下彌補金融危機暴露出的監(jiān)管缺陷。但是，出臺的監(jiān)管措施對影子銀行的設立和業(yè)務并無更多的限制，監(jiān)管思路依然體現(xiàn)金融自由化和金融創(chuàng)新的理念。為了增強影子銀行體系運行的透明度和規(guī)范性，加強對其風險的識別和監(jiān)控，應該科學界定我國影子銀行體系的邊界與范圍，評估我國影子銀行體系的規(guī)模與影響，加強各金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合，加強信息共享，防止監(jiān)管上的真空和過度的監(jiān)管套利，監(jiān)控我國影子銀行體系的風險及其傳染性，切實防范區(qū)域性和系統(tǒng)性金融風險。近年來，國內(nèi)影子銀行體系的相關(guān)論述不少，但大多比較分散，要么是有關(guān)某些單項業(yè)務的描述，要么是用國內(nèi)的實踐來驗證國外文獻的論述。并且，從國家審計視角充分揭示影子銀行體系運行及監(jiān)管的研究成果尚不多。審計機關(guān)只有系統(tǒng)研究影響銀行體系，努力推動完善金融監(jiān)管對策，才能有效促進金融和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

一、影子銀行體系的特征及國際監(jiān)管趨勢

國際金融監(jiān)管組織對影子銀行的定義已經(jīng)基本達成一致。根據(jù)2011年4月金融穩(wěn)定理事會（FSB）發(fā)布的《影子銀行：范圍界定》的研究報告，影子銀行是指“游離于銀行監(jiān)管體系之外、可能引發(fā)系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利等問題的信用中介體系（包括各類相關(guān)機構(gòu)和業(yè)務活動）。”根據(jù)上述定義可以看出，影子銀行體系不但包括從事期限、信用和流動性轉(zhuǎn)換，但不能獲得中央銀行提供的流動性擔保，或是公共部門提供信貸擔保的金融中介，還包括那些僅僅只為期限轉(zhuǎn)換、流動性轉(zhuǎn)換以及高杠桿提供便利，同時又能在體系內(nèi)積聚高杠桿、增加風險隱患的機構(gòu)，甚至還包括一些傳統(tǒng)銀行表外的金融工具和金融產(chǎn)品。對于影子銀行這個概念在當前中國金融市場中的對應，我國學者從不同研究視角對其進行了多維度的探討。從狹義看，影子銀行體系僅包括銀行理財業(yè)務和信托公司兩類；從廣義看，影子銀行體系是指涉及傳統(tǒng)銀行體系之外的實體及業(yè)務的信用中介體系，是向企業(yè)、居民和其他金融機構(gòu)提供流動性、期限配合和提高杠桿率等服務，從而在不同程度上替代商業(yè)銀行核心功能的工具、結(jié)構(gòu)、企業(yè)或者市場?？傊谋举|(zhì)內(nèi)涵不僅僅指具備獨立法人資格的非銀行金融機構(gòu)，還涵蓋各種類似或替代傳統(tǒng)銀行業(yè)務的業(yè)務部門和金融工具。我國的影子銀行體系主要有以下基本特征：具有信用中介功能，放大銀行的貨幣供給能力；資金來源受市場流動性影響較大；不受審慎監(jiān)管標準和過程的約束，無法直接獲得中央銀行的流動性支持或政府擔保，未納入存款保險的范圍；產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復雜，信息披露不完全；非銀行信用中介從事銀行的業(yè)務活動，容易引發(fā)系統(tǒng)性風險。

近年來，為了解決影子銀行系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利對金融穩(wěn)定的威脅，以美英歐為代表的主要經(jīng)濟體和以金融穩(wěn)定理事會為代表的國際金融組織，紛紛出臺金融監(jiān)管改革方案。根據(jù)本次金融危機暴露出來的影子銀行體系存在的缺陷，金融穩(wěn)定理事會確定了影子銀行體系監(jiān)管的重點領(lǐng)域，明確了影子銀行體系監(jiān)管的具體原則，初步確立了影子銀行體系及其風險的識別機制。金融穩(wěn)定理事會主張采用“三步走”的識別方法，在科學分類的基礎(chǔ)上，提出了建設監(jiān)管工具箱的建議。美國涉及影子銀行監(jiān)管的內(nèi)容主要包括：擴大影子銀行體系的監(jiān)管范疇，建立與之相稱的宏觀審慎監(jiān)管機制；明確影子銀行的監(jiān)管主體，彌補對影子銀行監(jiān)管空白；限制傳統(tǒng)銀行與影子銀行的業(yè)務關(guān)聯(lián)，減少監(jiān)管套利的產(chǎn)生；加強信息披露，增加影子銀行的經(jīng)營透明度；加強監(jiān)管機構(gòu)的國際合作，建立影子銀行協(xié)調(diào)監(jiān)管合作機制。從國際組織和歐美各國頒布的監(jiān)管法案和指引來看，對影子銀行體系的監(jiān)管還處于初步嘗試階段，主要體現(xiàn)在：監(jiān)管措施偏于溫和；過度依賴市場力量；對影子銀行體系的風險識別和經(jīng)濟功能劃分方法，僅為初步的嘗試性方案；很難提出一個統(tǒng)一的監(jiān)管政策。

二、我國影子銀行體系的界定及構(gòu)成

由于國內(nèi)與國外影子銀行構(gòu)成和特征不一樣，如何界定我國影子銀行的范圍是目前國內(nèi)爭議較大的問題，尤其是在監(jiān)管部門之間，有一定的意見分歧。圍繞金融穩(wěn)定理事會給出的定義及特征，在分析監(jiān)管現(xiàn)狀、規(guī)模大小、杠桿化程度、期限錯配狀況、風險關(guān)聯(lián)性等因素基礎(chǔ)上，可以從以下方面對我國的影子銀行體系作出界定。

1.銀行理財產(chǎn)品。銀行理財產(chǎn)品是貫通銀行存款市場、債券市場、同業(yè)市場、貸款市場、一級市場等多個資本市場的橋梁。其中，保本型產(chǎn)品已經(jīng)納入表內(nèi)監(jiān)管，因此這類產(chǎn)品不應當納入影子銀行范疇。當前，銀行理財產(chǎn)品呈現(xiàn)“非保本化”、理財期限短期化、產(chǎn)品收益市場化、合作模式多樣化、銷售渠道電子化等特征。銀信合作模式受到監(jiān)管政策收緊和整頓后，資產(chǎn)池類理財產(chǎn)品成為銀行利用理財業(yè)務“擴張信用、規(guī)避監(jiān)管”的主要手段。從金融消費者保護的角度來看，由于資金池類產(chǎn)品信息不透明，購買理財產(chǎn)品的消費者很多時候不清楚購買產(chǎn)品的性質(zhì)、投向，因而存在一定的道德風險。

2.銀證合作業(yè)務。銀證合作的表現(xiàn)形式為：銀行通過與證券公司資產(chǎn)管理部門的合作，將票據(jù)資產(chǎn)等信用類資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出表外的業(yè)務合作。自從銀監(jiān)會加強對銀信合作業(yè)務以來，銀證合作業(yè)務成為商業(yè)銀行表內(nèi)資產(chǎn)移出表外的重要選擇。在銀證合作過程中，證券公司處于劣勢地位，且隨著新加入者的增加，銀證合作競爭加劇，券商管理費率不斷降低。當前，以通道業(yè)務為主的定向資產(chǎn)管理計劃規(guī)模占比高，且收益與風險“倒掛”的做法潛藏風險。

3.委托貸款。發(fā)放委托貸款的企業(yè)主要有兩種：一種是大型企業(yè)集團，利用其閑置資金或者信貸資金，以較高利息將這些資金轉(zhuǎn)貸給房地產(chǎn)企業(yè)或者其他難以在銀行獲得信貸支持的中小企業(yè)，從而獲取較高的利差。另一種是集團企業(yè)的母公司通過銀行為其關(guān)聯(lián)企業(yè)發(fā)放委托貸款，這種委托貸款的實質(zhì)是上市公司為其控股子公司提供低利率貸款。委托貸款中，借款人到期能不能如約償付借款的風險就直接落到了委托人身上。而委托業(yè)務的風險承擔者對風險的認識不足。委托貸款與銀行貸款的審批不同，從貸款的投向到審批沒有一套科學、系統(tǒng)、嚴謹?shù)某绦?，也相對缺少統(tǒng)一、規(guī)范的標準，因此，加大了委托貸款可能存在的風險。銀行在監(jiān)督貸款的投放和收回上缺少動力，導致了在委托貸款的監(jiān)管上出現(xiàn)漏洞，最終的風險壓力還是加在了委托人身上。

4.未貼現(xiàn)銀行承兌匯票與民間票據(jù)市場。銀行承兌匯票并非全都屬于影子銀行體系，只有未貼現(xiàn)銀行承兌匯票可以計入。這是因為，票據(jù)貼現(xiàn)后并表，納人銀行信貸規(guī)模；未貼現(xiàn)的銀行承兌匯票則在表外，算作中間業(yè)務，進人市場流通。在貨幣緊縮周期，銀行貼現(xiàn)規(guī)模壓縮，大量票據(jù)只能通過地下市場貼現(xiàn)，民間票據(jù)市場交易活動盛行，嚴重影響貨幣政策有效性。民間票據(jù)市場的風險主要包括：倒賣匯票的現(xiàn)象嚴重，一些民間機構(gòu)通過收購、倒賣承兌匯票，滿足自身資金周轉(zhuǎn)需求，并發(fā)放高利貸；跨區(qū)域的民間票據(jù)市場將風險擴散至全國，部分股份制商業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社等，或通過轉(zhuǎn)貼現(xiàn)套取利差收益，或以票據(jù)轉(zhuǎn)貼現(xiàn)賣斷并買入返售，逃避貸款規(guī)模監(jiān)管。

5.私募基金。私募基金主要是指那些通過非公開方式向少數(shù)特定對象募集資金而形成的集合性投資理財產(chǎn)品，它們往往存在一定的杠桿性。私募基金可以分為民間私募基金和陽光私募基金。民間私募基金主要以投資顧問公司、投資咨詢公司、工作室的名義為投資者提供委托理財投資服務，其運作完全靠民間的個人信譽維持，屬于純民間行為，缺乏明確的法律規(guī)范，尚未納入監(jiān)管范圍。陽光私募基金雖有明確的法律規(guī)范，但法律基礎(chǔ)并不規(guī)范、健全，缺乏效率和統(tǒng)一性。

6.互聯(lián)網(wǎng)金融?；ヂ?lián)網(wǎng)金融是借助互聯(lián)網(wǎng)本身的便捷和廣度實現(xiàn)傳統(tǒng)金融機構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)上的服務延伸，主要包括金融的互聯(lián)網(wǎng)居間服務和互聯(lián)網(wǎng)金融服務，如第三方支付平臺、P2P信貸、網(wǎng)絡小額貸款公司、互聯(lián)網(wǎng)基金、保險銷售平臺等。在我國，互聯(lián)網(wǎng)金融的健康發(fā)展面臨一系列的問題，如監(jiān)管法律規(guī)范缺失、行業(yè)自律松散等。此外，金融業(yè)務與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對接，也帶來了較為突出的信息和資金安全問題。

7.民間借貸。2011年緊縮的貨幣政策，催生了大量的民間借貸。一方面，正規(guī)銀行不能滿足大量中小企業(yè)以及部分房地產(chǎn)企業(yè)資金需求；另一方面，長期的負利率以及投資渠道缺乏使民間資金供給充足，民間借貸增勢迅猛。盡管民間借貸是正規(guī)金融的有益補充，由于民間借貸游離于正規(guī)金融之外，存在著交易隱蔽、風險不易監(jiān)控以及容易滋生非法集資、洗錢犯罪等問題，需要對民間借貸的潛在風險進行必要提示，防止發(fā)生民間借貸高利貸化傾向引發(fā)風險事件。

8.海外貸款貿(mào)易融資。隨著外向型經(jīng)濟的發(fā)展，一些海外銀行開始對具有海外背景的公司發(fā)放貸款。這種海外貸款采取海外公司向需要償付海外供應商款項的中國公司提供外匯貸款的方式進行。該類貸款以內(nèi)地銀行提供擔保而界定為銀行間貸款，不作為公司貸款在銀行資產(chǎn)負債表上出現(xiàn)，內(nèi)地銀行資產(chǎn)負債表就不顯示發(fā)放貸款行為，因而不受信貸監(jiān)管。

從以上分析可以看出，銀行理財相關(guān)部門是整個影子銀行體系中最重要的交易對手或中間人，證券公司、信托公司、基金公司以及其他證券化機構(gòu)等非銀行機構(gòu)，通過這些部門，利用商業(yè)銀行豐富的客戶、資金和項目資源，成為名副其實的影子銀行。其中，信托投資公司被認為是中國最具備影子銀行特征的機構(gòu)。此外，一些經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)核準的從事特定金融業(yè)務的非銀行業(yè)金融機構(gòu)，政府相關(guān)部門核準或報備的專業(yè)性公司，從事我國非正規(guī)金融業(yè)務的金融組織，資金富裕的大型企業(yè)，基于特定的業(yè)務類型，有時也可以將其納入我國的影子銀行體系。

三、當前我國影子銀行體系存在的主要風險及監(jiān)管政策評價

我國影子銀行體系的發(fā)展本身，是金融創(chuàng)新的一部分。同時，影子銀行體系的發(fā)展，侵蝕了商業(yè)銀行和傳統(tǒng)資本市場的領(lǐng)地，加劇了金融體系的脆弱性，在一定程度上成為威脅國家金融安全的隱患。第一，影響宏觀調(diào)控政策的實施效果。影子銀行業(yè)務的資金成本相對較高，不斷抬高的資金成本制約實體經(jīng)濟的健康運行，甚至造成金融投資擠壓實體投資的局面；當國家實施緊縮性貨幣政策時，影子銀行因其具有準入門檻低、隱蔽性強、缺乏監(jiān)管等特性，迅速在市場上成長，抵消了銀行體系的信貸收縮，影響到國家貨幣政策的效果；影子銀行提供的資金流入房地產(chǎn)、大宗商品等高風險領(lǐng)域，擾亂了社會融資秩序，影響了商業(yè)銀行信貸體系正常運行，對國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實體經(jīng)濟發(fā)展造成不利影響。第二，金融風險的傳染性顯著增加。經(jīng)濟增長下行壓力、產(chǎn)能相對過剩矛盾加劇背景下，銀行體系風險的關(guān)聯(lián)度、復雜性和隱蔽性逐步上升，守住風險底線的壓力增大。例如，資產(chǎn)池類業(yè)務和銀行表內(nèi)自營業(yè)務頻繁進行交易，實際上是以表內(nèi)業(yè)務為表外業(yè)務提供隱性擔保，容易引發(fā)系統(tǒng)性流動風險。如果影子銀行體系的風險最終傳染到傳統(tǒng)銀行體系，將增加金融體系的關(guān)聯(lián)度和系統(tǒng)性風險。第三，對現(xiàn)有監(jiān)管體系提出挑戰(zhàn)。影子銀行體系中的部分機構(gòu)和業(yè)務受多家監(jiān)管部門監(jiān)管，有的也受到地方政府部門監(jiān)管，不同程度存在監(jiān)管盲區(qū)、監(jiān)管重疊的情況。系統(tǒng)性風險監(jiān)管的迫切性對現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制提出挑戰(zhàn)，加強影子銀行體系監(jiān)管已成為當前金融監(jiān)管的迫切任務之一。第四，銀行理財規(guī)模的不斷擴大，引起了對有關(guān)產(chǎn)品風險的廣泛關(guān)注。從信托、部分銀行表外理財資金投向來看，主要集中在房地產(chǎn)市場及地方政府債務融資領(lǐng)域。隨著融資過快增長，尤其是地方政府債務的擴張，地方政府債務融資領(lǐng)域積累的風險在加大。第五，民間借貸活動的風險正在積累。由于缺乏統(tǒng)一完整的制度體系，民間融資活動長期處于法律或政策的“灰色地帶”。如何規(guī)避風險，使民間借貸市場更加規(guī)范和有序發(fā)展成為當前各方高度關(guān)注的話題。

當前采取的監(jiān)管政策主要涵蓋以下方面：第一，控制發(fā)行銀信合作產(chǎn)品。銀監(jiān)會發(fā)文對銀信合作業(yè)務進行規(guī)范時，強調(diào)融資類業(yè)務包括但不限于信托貸、受讓信貸或票據(jù)資產(chǎn)、附加回購或回購選擇權(quán)的投資、股票質(zhì)押融資等業(yè)務；對融資類業(yè)務進行余額管理，規(guī)定融資類業(yè)務余額占銀信合作業(yè)務余額的比例不得高于30%。銀監(jiān)會更進一步規(guī)定，理財產(chǎn)品中的貸款和票據(jù)資產(chǎn)在進行監(jiān)管指標計算時，須等同于自有信貸資產(chǎn)計算，銀行理財信貸監(jiān)管套利的空間已大幅縮小。由于部分銀行發(fā)行高收益的超短期理財產(chǎn)品，進行變相的高息攬儲，引發(fā)了存款市場上的惡性競爭，2011年監(jiān)管部門叫停了一個月以下短期理財產(chǎn)品的發(fā)行。針對一些銀行在銀行理財業(yè)務開展中存在的規(guī)避貸款管理、未及時隔離投資風險等問題，監(jiān)管部門及時出臺了多項制度措施。第二，加強銀行承兌匯票業(yè)務監(jiān)管。2012年，銀監(jiān)會要求銀行業(yè)金融機構(gòu)加強銀行承兌匯票業(yè)務統(tǒng)一授信管理，科學核定客戶票據(jù)業(yè)務授信規(guī)模。銀監(jiān)會還要求銀行業(yè)金融機構(gòu)重視銀行承兌匯票業(yè)務風險，加強客戶授信調(diào)查，嚴格審查票據(jù)申請人資格、貿(mào)易背景真實性及背書流轉(zhuǎn)過程合理性。第三，杜絕信貸資金流入民間借貸市場。銀監(jiān)會要求，應進一步完善以日均存貸款為基礎(chǔ)的統(tǒng)計、監(jiān)測和考核機制，堅決取消單純依賴時點指標考核的做法；加強對商業(yè)用房抵押貸款、個人消費貸款等非住房類貸款的管理，加大對假合同、假按揭等違規(guī)行為和轉(zhuǎn)按揭、加按揭等做法的打擊力度，密切關(guān)注二、三線城市的房地產(chǎn)市場風險。第四，加強擔保管理，純粹的政府財政擔保類型信用項目已經(jīng)無法報批。同時，地方融資平臺必須要提供實體抵押物，其抵押率一般是要5折以下，從抵押安全抵押環(huán)節(jié)上，加強了風險控制。

四、防范化解我國影子銀行體系風險的監(jiān)管對策

1.處理好加強監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新、金融安全與市場效率的關(guān)系。監(jiān)管實踐中，既不能輕視影子銀行體系的風險，也不能禁止影子銀行體系的創(chuàng)新發(fā)展。具體來說，應當有針對性地實施差別化監(jiān)管，寬嚴相濟、疏堵有別，兼顧市場需求與風險平衡，避免一些非法影子銀行惡性風險的積聚爆發(fā)，同時為一些合法的影子銀行提供必要的發(fā)展空間。

2.完善法律體系和統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則是防范風險的重點。為了杜絕法律模糊或缺失、政出多門不統(tǒng)一所導致的風險累積和傳遞，應當針對具有同類性質(zhì)的影子銀行業(yè)務或產(chǎn)品所涉及的法律屬性和監(jiān)管規(guī)則，制定全面統(tǒng)一的法律體系。例如，完善資產(chǎn)證券化相關(guān)法律體系，規(guī)范當前各類金融機構(gòu)開展的資產(chǎn)證券化活動。再如，梳理涉及民間借貸的法律法規(guī)，通過立法建立完善的風險隔離機制，規(guī)范民間融資活動。

3.加強影子銀行體系的體制機制建設。我國大部分影子銀行系統(tǒng)主體的內(nèi)控約束機制不完善，現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)薄弱，業(yè)務經(jīng)營和財務制度存在很多漏洞，內(nèi)部風險管理體系建設欠缺。一旦發(fā)生外部波動和異常沖擊，容易引發(fā)非法集資、資金鏈斷裂等一系列問題。因此，應當加強影子銀行體系的體制機制建設，建立健全內(nèi)部控制，促進各項監(jiān)管措施落到實處。

4.加快推進利率等貨幣政策工具的市場化改革。傳統(tǒng)的數(shù)量政策主要針對的是銀行的負債和銀行的資產(chǎn)，而影子銀行業(yè)的發(fā)展恰恰是繞開了這些政策手段。貨幣政策迫切需要從對數(shù)量型的政策工具的依賴上，全面轉(zhuǎn)向主要依靠價格型政策。應當進一步推動存貸款利率的市場化改革，逐步擴大銀行業(yè)存貸款利率的浮動范圍，放寬自主定價權(quán)限，使資金價格能夠真實反映市場供求狀況。

5.構(gòu)建涵蓋影子銀行的宏觀審慎監(jiān)管框架。宏觀審慎政策的核心是，監(jiān)控所有當事人表內(nèi)外資產(chǎn)和負債并表后的資產(chǎn)負債表，尤其關(guān)注并表后的杠桿率。在充分理解宏觀審慎監(jiān)管框架的意義和重要性的基礎(chǔ)上，還應當將影子銀行體系納入社會融資總量統(tǒng)計體系，為宏觀審慎分析提供必要的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，開發(fā)并完善宏觀審慎的政策工具，探索逆周期調(diào)節(jié)機制以及杠桿率動態(tài)調(diào)節(jié)的方法和策略。

6.細化對影子銀行的微觀審慎監(jiān)管安排。加強影子銀行的信息披露，充分發(fā)揮央行的市場決策者作用，提高金融產(chǎn)品和金融市場的透明度，完善場外交易市場的信息披露，加強對信用評級機構(gòu)信息披露的監(jiān)管；劃分影子銀行與商業(yè)銀行的風險區(qū)隔，督促商業(yè)銀行將一些高風險的表外業(yè)務轉(zhuǎn)化為表內(nèi)業(yè)務，增加影子銀行現(xiàn)有的資本與撥備計提；完善對影子銀行體系的監(jiān)測方法，深入細分并識別期限轉(zhuǎn)換程度、流動性轉(zhuǎn)換的深度以及信用風險轉(zhuǎn)移程度等關(guān)鍵風險點。

7.加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，避免監(jiān)管漏洞和監(jiān)管套利。影子銀行已經(jīng)具有明顯的跨行業(yè)趨勢，金融機構(gòu)對類混業(yè)經(jīng)營有著極大的渴望，實行集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式必然是最終的發(fā)展方向。因此，既需要金融穩(wěn)定理事會等國際組織需要發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)作用，防范金融風險的跨境傳染，也需要在在國家層面建立和完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。在一國之內(nèi)，為了共同維護金融體系的穩(wěn)定，中央銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)、政府職能部門以及民間組織應當相互協(xié)作，形成強有力的監(jiān)管合力。政府部門還應當考慮對影子銀行的救助機制的建設，防止系統(tǒng)性風險的形成。

8.加快與影子銀行相關(guān)的法律法規(guī)建設。加快對私募基金、典當行、小額貸款公司、融資性擔保公司、網(wǎng)絡貸款平臺等新興金融機構(gòu)的法制化進程。在明確各類影子銀行準入條件、監(jiān)管主體和監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上，重點對其負債資金的來源和杠桿率的應用作出嚴格限制。加強民間融資活動監(jiān)管的法律法規(guī)的建設，盡快出臺保障和促進民間金融規(guī)范化發(fā)展的法律法規(guī)，使之與傳統(tǒng)銀行的信貸共生互補，更好地服務于實體經(jīng)濟。

第九，增強投資者風險意識，加強投資者權(quán)益保護。金融消費者對財富管理服務的迫切需求，是影子銀行體系不斷創(chuàng)新發(fā)展的背景和動力。然而，影子銀行“不透明”和變化多端的特性，往往損害金融消費者的利益。應當深刻反思以往監(jiān)管措施的效果，進一步建立健全金融消費者保護機制。具體來說，要通過金融改革來重塑投資者的風險和收益意識，破除政府隱形擔保，提高利率市場和產(chǎn)品的定價有效性，引導居民正確地進行資產(chǎn)配置。一方面，重視對投資者風險意識教育，引導投資者理性投資；另一方面，通過加強對“影子銀行”行為的市場監(jiān)督，加大對投資者權(quán)益保護。

五、發(fā)揮審計在我國影子銀行體系有序發(fā)展中的作用

審計機關(guān)應當不斷拓展審計領(lǐng)域，客觀反映影子銀行體系運行的基本情況，提高審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)和反映問題的綜合性、宏觀性和時效性，推動影子銀行體系在鼓勵金融創(chuàng)新、滿足融資需求、繁榮金融經(jīng)濟的過程中發(fā)揮正能量。

1.分析影子銀行體系重大違法違規(guī)問題的特點和規(guī)律。從金融審計實踐看，影子銀行相關(guān)領(lǐng)域的重大違法違規(guī)問題及和經(jīng)濟犯罪案件，主要呈以下特點：涉案領(lǐng)域廣，違法犯罪行為可以拓展和延伸至影子銀行體系能夠影響到的所有領(lǐng)域；手段隱蔽，這一領(lǐng)域的金融犯罪案件，往往跨行業(yè)、跨領(lǐng)域和跨市場，對審計查處大要案工作提出了業(yè)務挑戰(zhàn)和技術(shù)難題；三是社會危害性強，影響面大，性質(zhì)惡劣，容易誘發(fā)該領(lǐng)域累積的各種風險，進而破壞金融秩序，影響金融市場穩(wěn)定。只有認真研究和分析影子銀行體系腐敗案件發(fā)生的特點及規(guī)律，逐一梳理案件的多發(fā)領(lǐng)域、新型手段和客觀條件，才能不斷提高揭露和查處影子銀行體系重大違法違紀案件，有效維護國家財經(jīng)法紀和金融資產(chǎn)安全。

2.揭示影子銀行體系發(fā)展中的突出矛盾和風險。在經(jīng)濟發(fā)展和金融深化的特殊階段，經(jīng)濟運行體制尤其是金融體制中的一些深層次的問題和矛盾，已經(jīng)開始日益凸顯，阻礙著經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，亟待引起重視。審計工作中應當進一步加大對影子銀行體系及相關(guān)經(jīng)濟領(lǐng)域中有悖金融結(jié)構(gòu)優(yōu)化、妨礙金融資源配置效率提高、影響金融市場穩(wěn)定等方面問題的反映力度。通過深入揭露問題和矛盾，推進經(jīng)濟發(fā)展與金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)發(fā)展，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，切實維護經(jīng)濟安全和金融安全。

3.強化重大政策措施落實情況審計力度。涉及影子銀行體系監(jiān)管的相關(guān)重大政策措施，是國家宏觀調(diào)控政策的具體體現(xiàn)。政策措施，能否得到及時有效落實，關(guān)系到金融對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)力度，關(guān)系到經(jīng)濟社會能否平穩(wěn)發(fā)展。在審計工作中，應當高度關(guān)注影子銀行相關(guān)政策措施的落實，并切實體現(xiàn)到審計工作發(fā)展規(guī)劃、審計項目計劃和審計工作方案中。在各專業(yè)審計領(lǐng)域的審計立項、審計準備、審計實施和審計終結(jié)各階段，都應當把落實有關(guān)影子銀行體系監(jiān)管的政策措施作為考慮因素。

4.揭示影子銀行體系運行的體制機制性障礙。當前，影子銀行體系所累積的風險，仍然是促進金融穩(wěn)定、打造中國經(jīng)濟升級版的制約因素。國家審計在影子銀行體系監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮作用，就是要通過揭示問題，發(fā)揮審計在揭示現(xiàn)有影子銀行體系下實體經(jīng)濟資金成本上升、金融機構(gòu)風險敞口、金融體系系統(tǒng)性風險等方面的作用，促進培育各類金融市場發(fā)展，推動利率市場化改革，增強不同監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，推動健全完善金融改革相關(guān)制度，最終推進消除問題產(chǎn)生的根源。

5.發(fā)揮專項審計調(diào)查的優(yōu)勢。為了解決影子銀行系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利對金融穩(wěn)定的威脅，審計機關(guān)應當發(fā)揮專項審計調(diào)查的優(yōu)勢，持續(xù)不斷地進行監(jiān)督。專項審計調(diào)查作為一種特有業(yè)務類型，其自身所具有的作用宏觀、范圍廣泛、內(nèi)容集中、方法靈活和建議及時等特點，決定了在推進影子銀行體系健康運行中，可以發(fā)揮舉足輕重的作用。只有適時調(diào)整影子銀行體系運行中審計發(fā)揮作用的節(jié)奏、重點和力度，才能把科學審計理念貫穿到推進金融業(yè)務創(chuàng)新、維護金融市場穩(wěn)定的的全過程。

6.加強審計業(yè)務研究和交流。影子銀行體系運行中審計作用的發(fā)揮，雖不是全新工作，但需要全新的體制、機制、管理、經(jīng)驗和模式。應當圍繞破解影子銀行健康發(fā)展中的重大問題、普遍問題，結(jié)合審計實踐精心選擇課題，力爭出一些有分量的、實用管用的理論成果；應當組織有關(guān)人員，其中也包括一線審計人員，在金融體制改革等相關(guān)領(lǐng)域開展了長期、系統(tǒng)的研究，尤其要分析影子銀行發(fā)展中審計發(fā)揮作用的機理和路徑，為各級審計機關(guān)領(lǐng)導決策提供科學依據(jù)。

7.建立信息和資源共享機制。防范影子銀行風險是一項綜合的審計任務，需要對現(xiàn)有審計資源進行科學配置，對潛在審計資源進行充分挖掘。審計機關(guān)應當建立健全協(xié)商機制，密切信息和資源相互共享的合作關(guān)系，加強審計情況的協(xié)調(diào)、溝通與交流。通過進一步完善信息和資源共享機制，不斷調(diào)整審計資源配置與影子銀行健康運行不相適應的方面，努力把審計系統(tǒng)各領(lǐng)域、各要素、各方面、各環(huán)節(jié)整合統(tǒng)籌在一起，全面提高審計工作層次和水平，最終形成力促金融市場平穩(wěn)運行的良好格局。

8.改進和完善審計組織方式。一是立足于提高國家審計的宏觀性、時效性和建設性，建立影子銀行體系審計動態(tài)項目庫，做好年度項目計劃與長期發(fā)展規(guī)劃之間的銜接，避免交叉重復、條塊分割和各自為戰(zhàn)。二是做好經(jīng)濟責任審計與各專業(yè)審計資源力量的結(jié)合。在統(tǒng)一組織框架下，組建專業(yè)復合型的審計團隊，注重運用財政、金融、企業(yè)、資源環(huán)境等專項審計方法，加強對金融綜合經(jīng)營中跨行業(yè)、跨領(lǐng)域方面情況的審計力度。三是通過加強財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會預算執(zhí)行情況的監(jiān)督力度，注重從國家治理角度反映金融宏觀監(jiān)管部門履職過程中值得關(guān)注的若干問題，積極促進貨幣政策與相關(guān)宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合和有效落實。