文/（中共成都市委黨校，四川成都 610110）

黨的十八屆三中全會《決定》指出，“改進競爭性選拔干部辦法，改進優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔機制，區(qū)分實施選任制和委任制干部選拔方式，堅決糾正唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象”。《決定》提出的這一要求為改革我國干部選拔機制指明了方向，這對于優(yōu)化我國干部的選用機制具有十分重要的意義。

一、現(xiàn)行干部選拔方式過分依賴民主選舉

有人認為，民主選舉是民主政治的核心內(nèi)容，于是十分重視民主選舉，這本身并沒有錯。但是，民主選舉并不是選舉范圍越大越好，什么樣的權(quán)力職位適宜選舉，什么樣的權(quán)力職位不適宜選舉，其實是有邊界的。因為，民主選舉其實就是選舉者將權(quán)力授與被選舉者，這就要求被選舉者要對選舉者負責，而且被選舉者一旦獲得選舉成功也有能力對選舉者負責。如我們選舉市長就是將全市的行政權(quán)力交給市長來管理，市長就應該對選民及市民負責，既然他有了全市的行政管理權(quán)力當然他也有這個能力對選民或者市民負責。同樣，我們選舉人大代表，就是我們將立法權(quán)力交給了人大代表，人大代表對選民負責，在行使立法權(quán)力時要表達選民的利益和訴求。因此，筆者認為，有這種權(quán)力授受關(guān)系的就適合選舉，沒有這種權(quán)力授受關(guān)系的就不適合選舉。民主選舉往往是針對特定權(quán)力對象的選舉，如一個國家或地區(qū)的行政首長或立法人員等等。這就是說民主選舉有一定的對象范圍，即該“選誰”的問題，并不是說一談民主選舉就一窩蜂地什么干部職位都要求選舉，其實這不是真正意義的民主選舉，而且還浪費大量的人力、物力和精力。

然而，在現(xiàn)實中，我們很尷尬地發(fā)現(xiàn)，干部民主選舉有一種越來越擴大的趨勢，特別是在人們要求干部人事制度改革的呼聲中，民主選舉干部似乎成了靈丹妙藥，選舉的范圍對象不斷擴大。部門領(lǐng)導要選舉，部門處（科）室領(lǐng)導要選舉，甚至連巡視員（助理巡視員）、調(diào)研員（助理調(diào)研員）等非領(lǐng)導職務同樣要選舉。每當選舉時候看到被選舉者為競選局長（副局長）、處長（副處長）、巡視員（助理巡視員）、調(diào)研員（助理調(diào)研員）而慷慨陳詞的時候，我們都很困惑。因為，作為選舉者不知道自己將什么權(quán)力授予了競選者，作為競選者也不知道自己該對誰負責。于是，其競選講的多是空話、套話，讓選舉者對民主選舉產(chǎn)生錯覺，這就將民主選舉的本來意義完全顛倒了，無助于民主政治的健康發(fā)展。

二、干部選拔過度依賴民主選舉存在的弊端

干部選拔如果不根據(jù)干部職務的特點，搞一刀切，甚至無限擴大民主選舉干部的范圍，造成過度依賴民主選舉，其實存在很大的弊端。

一是任意擴大民主選舉的范圍和對象很容易混淆和顛倒權(quán)力授受關(guān)系。民主選舉有特定的范圍和對象，如前所述，我們選舉市長，縣長等，是選舉者明確授予了市長和縣長的行政權(quán)力，我們選舉人大代表是明確授予了人大代表的立法權(quán)力，我們選舉法院院長和檢察院檢察長是明確授予了他們的司法權(quán)力。其選舉者與被選舉者之間有明確的權(quán)力授受關(guān)系，即責任關(guān)系。但是，我們選舉部門領(lǐng)導、處（科）室領(lǐng)導、甚至巡視員（助理巡視員）和調(diào)研員（助理調(diào)研員）等，選舉者既沒有授權(quán)的權(quán)力，被選舉者也沒有對選舉者負責的義務，因為部門領(lǐng)導、處（科）室領(lǐng)導、巡視員（助理巡視員）和調(diào)研員（助理調(diào)研員）這些都是公務人員，他們更應該對法律負責，而不是對選舉者負責，除非他們違反法律規(guī)定滿足選舉者的要求。顯然，這樣的民主選舉是不科學的，與民主選舉的本質(zhì)相悖。

二是任意擴大民主選舉的范圍和對象很容易讓人們對民主選舉產(chǎn)生錯覺。由于目前民主選舉范圍和對象的任意擴大，全國各地和各部門都在選舉。于是，在我國天天都有民主選舉發(fā)生，有時候一個單位一年都有幾次民主選舉局長（副局長）、處長（副處長）、巡視員（助理巡視員）、調(diào)研員（助理調(diào)研員）等，這就很容易讓選舉者產(chǎn)生錯誤認識，以為原來民主選舉都是這樣一個形式，特別是由于民主選舉的頻率過高，大家不僅沒有認識到民主選舉是選舉者的重要權(quán)利，而且一聽說民主選舉就是要去劃“勾”，甚至帶著某種囑托去劃這個“勾”，由此對民主選舉從心理上產(chǎn)生厭煩情緒甚至有抵觸，這就完全背離了民主選舉的本質(zhì)意義，嚴重危害民主選舉的健康發(fā)展。

三是任意擴大民主選舉的范圍和對象很容易導致公務人員不注重平時努力踏實工作，而是想盡辦法通過“民主選舉”競選拉票獲得想要的職位。由于民主選舉的程序要求投票表決，按照得票多少確定當選后才能任命。得票多少成為是否當選的關(guān)鍵環(huán)節(jié)或者是最為重要的因素。于是，競選者想盡一切辦法去爭取獲得更多的選票，這就導致平時認真塌實工作尤其是嚴格按照法律法規(guī)辦事情的老實人，要么因為自己在競選中不善于去拉票而落選，要么因為自己平時做事嚴格認真容易得罪人而導致得票少也落選。這樣下去，在公務人員中形成一種不好的風氣，大家都愿意當好好先生，不愿得罪人，人人都想到競選那一天的“得票”多少，關(guān)系到自己職位升遷，不敢批評，也不愿意批評，這就把考核任命公務人員與民主選舉權(quán)力機構(gòu)及其領(lǐng)導人員混為一談，嚴重扭曲了民主選舉的功能。

三、區(qū)分實施選任制和委任制干部選拔方式，不同的干部類別實行不同的選任方式

分類選任是干部工作科學化、精細化的必由之路，是國家公職人員管理現(xiàn)代化的通行做法。所謂干部委任制即黨的各級領(lǐng)導干部由上級黨的機關(guān)直接任命。所謂選任制則是指通過一種規(guī)則和程序從所有人或少數(shù)人中選擇幾個人或一個人擔任一定職務的任用方式。在這兩種方式中，我們過去很長一段時間傾向委任制，所有的干部幾乎都是上級任命，也導致了“各級領(lǐng)導干部自覺或不自覺地把自己的上級看成是自己職務的賜予者，甚至有時把自己上級中的某一個領(lǐng)導者看成是自己職務的賜予者”等問題。正因為如此，委任制多遭詬病。上個世紀90年代以來，中央及地方各級政府在堅持黨管干部原則的基礎上，不斷改革和完善委任制的干部選任制度，促使干部選任過程趨向公開化和民主化，選任程序趨向規(guī)范化和制度化，使選任制成為選拔任用干部的主要方式。于是，又出現(xiàn)了不分干部類別，不分干部職級等一律實行選任制的趨勢，在某種程度上也造成了不好的影響。為此，筆者認為，委任制和選任制是我國干部選拔任用的兩種主要方式，都為黨的干部事業(yè)做出了巨大貢獻。很難簡單地說哪種方式絕對好，哪種方式絕對不好。不可否認，世界上所有的民主國家都把民主選舉作為民主制度的主要表現(xiàn)形式之一。但是，各個國家并不是所有公職人員都要民主選舉，而是根據(jù)不同職位的特點實行不同的選人用人方式。

（一）干部選舉范圍法定，不要隨便擴大干部民主選舉對象的范圍

到底該怎么選任干部其條件固然很多，但筆者認為，重要的一條就是要堅持民主選舉的范圍和對象不能隨便擴大，必須嚴格按照國家的法律進行民主選舉，我國的國家機構(gòu)及領(lǐng)導成員其選舉也是有明確的范圍和對象規(guī)定。如，《憲法》第六十條規(guī)定，全國人民代表大會每屆任期五年。全國人民代表大會任期屆滿的兩個月以前，全國人民代表大會常務委員會必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉?！稇椃ā返谄呤艞l規(guī)定，中華人民共和國主席、副主席由全國人民代表大會選舉?！稇椃ā返诹l規(guī)定，根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務院總理的人選；根據(jù)國務院總理的提名，決定國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選。全國人民代表大會行使選舉最高人民法院院長、選舉最高人民檢察院檢察長的權(quán)力；《憲法》第六十七條規(guī)定，根據(jù)最高人民法院院長的提請，任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長；根據(jù)最高人民檢察院檢察長的提請，任免最高人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會委員和軍事檢察院檢察長，并且批準省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長的任免?！稇椃ā返纳鲜鲆?guī)定，分別確定了我國的國家機構(gòu)及領(lǐng)導成員哪些是由選舉產(chǎn)生，哪些是由任命決定的，顯然并非都由選舉產(chǎn)生。在地方各級人民代表大會和地方各級人民政府中，《憲法》第九十七條規(guī)定，省、直轄市、設區(qū)的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉?！稇椃ā返谝话倭阋粭l規(guī)定，地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長。這些規(guī)定也表明，我國地方立法機構(gòu)和行政機構(gòu)選舉的范圍和對象是特定的，并不是所有公務人員都由選舉產(chǎn)生。因此，堅持民主選舉必須遵守國家《憲法》的規(guī)定，什么職務該民主選舉，什么職務該考核任命應該有明確的范圍和界限，不能動不動就要民主選舉領(lǐng)導職務甚至非領(lǐng)導職務，那種把民主選舉范圍和對象隨意擴大化的現(xiàn)象不僅無助于中國民主政治的發(fā)展，而且還有損于民主選舉的健康持續(xù)發(fā)展。事實上領(lǐng)導機構(gòu)及其成員的選拔，有民主選舉，也有考核任命，兩種形式各有自己的特點和優(yōu)勢，關(guān)鍵是要把握什么范圍和哪些對象適合民主選舉，哪些范圍和對象適合考核任命，必須嚴格區(qū)別其界限，不能絕對化，這也是世界民主選舉和民主政治發(fā)展的一個慣例。近年來，許多地方圍繞建立科學有效的選人用人機制進行了有益探索，如投票推薦、民主測評、競爭性選拔等。不可否認，這些探索創(chuàng)新豐富了干部選拔渠道和手段，讓一大批優(yōu)秀干部脫穎而出，但也存在唯票唯考唯年齡取人等不良傾向，致使一些高分低能的“考試專業(yè)戶”、和稀泥的“老好人”、拉關(guān)系走門子的“官油子”得到誤用，讓一些踏實干事、埋頭苦干的老實人吃虧、一些敢抓敢管敢頂敢碰硬的“鐵面人”受到冷落，模糊了用人導向，敗壞了黨內(nèi)風氣。

因此，必須按照黨的十八屆三中全會《決定》要求，真正做到區(qū)分實施選任制和委任制干部選拔方式，明確哪些干部適用選舉民主，哪些干部適用實績晉升，不能搞“一刀切”，既不能將所有干部都實行民主選舉，也不能將所有干部的選拔都回到過去實行的任命制。必須堅持黨管干部原則，分類選拔、知人善任、人盡其才，真正把好干部及時發(fā)現(xiàn)出來、合理使用起來。

（二）完善委任制選拔干部機制

過去我們說委任制選拔干部出現(xiàn)這樣那樣的問題，并不是說這個制度絕對不好，而是我們沒有建立相關(guān)的配套機制。因此，委任制選拔干部要建立健全一套機制，突出實績晉升。

首先，科學制定委任制干部的適用范圍。在我國干部人事制度中，領(lǐng)導干部也是一個門類眾多的復雜體系，有不同的類別，不同的職級，不同的屬性等等。對于這樣一個復雜的干部體系，我們的選拔方式也不能一概而論。從實際情況看，黨政機關(guān)部門領(lǐng)導、部門中層領(lǐng)導、非領(lǐng)導職位和一般干部就可以適用委任制進行選拔，沒有必要進行民主選舉。因為在他們的選舉者和被選舉者之間很難形成權(quán)力義務關(guān)系，其選舉也只能是走走形式而已，既費時費力，又很難達到預期效果。不適合民主選舉的干部就不要照搬民主選舉方式，否則適得其反。當然，對于委任制選拔干部人們會擔心上級任命會出現(xiàn)下級討好上級，甚至行賄上級領(lǐng)導，買官賣官等問題，這樣的風險當然存在，這如同選任制也存在被選舉人行賄選舉人、拉票等舞弊行為一樣，關(guān)鍵是我們要有配套制約措施，堅持正確的用人導向和原則，積極引導干部在“實干、實績和能力”上比拼，將主要精力放在謀事干事成事上。

其次，明確委任制的基本原則。委任制實行的是上級任命，其任命的依據(jù)是什么，自然成為人們關(guān)心的重要問題。目前，對于委任制選拔干部最為重要的是要堅持“實績晉升”原則。正如習近平同志指出，“真正使那些老老實實做人、扎扎實實做事、實績突出的干部得到褒獎和重用，推動全黨全社會形成當老實人、講老實話、做老實事的良好氛圍。”因此，應按照實績晉升原則，制定一套科學的領(lǐng)導干部績效考評機制，對不同層次、不同類型的領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部進行分類考核，把領(lǐng)導干部的實績系統(tǒng)地、全面地、歷史地反映出來，為選拔委任制干部提供科學依據(jù)。

第三，完善相關(guān)配套措施，確保委任制選拔干部公平公正。委任制選拔干部實際上是伯樂相馬，伯樂如何選出好馬，不僅要發(fā)揮伯樂的作用，也要發(fā)揮制度的作用，兩個作用同時發(fā)揮出來，既可以保證伯樂選出“千里馬”，又能夠確保公平公平，維護其合法性。委任制干部的選拔，要建立擴大提名制度、考察環(huán)節(jié)的民意收集制度、決定環(huán)節(jié)黨委（黨組）內(nèi)部民主討論制度，等等。通過這些制度環(huán)節(jié)的程序保障，真正使務實、扎實、踏實干事的干部，不事張揚、埋頭苦干、實績突出的干部，受到鼓勵、褒獎和重用。

（三）選任制選拔干部要完善有關(guān)制度和程序

選任制作為新的干部選拔方式，確實彌補了委任制的不足。但是，在實際工作中也出現(xiàn)了一些問題。尤其是民主推薦是選任制干部選拔方式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必經(jīng)程序，為廣大干部群眾廣泛關(guān)注。因此，針對這個問題，要進一步完善相關(guān)制度，突出科學有效的選人用人機制，避免簡單以票取人，確保民主推薦風清氣正。

首先，科學設置民主推薦參與人員。民主推薦參與人員是選任制選拔干部的重要參與者，什么人參與民主推薦，多少人參與民主推薦是民主推薦能否成功的重要因素。但在實際工作中，目前民主推薦的人員設置不是很科學。主要是具有被推薦資格者和不具有被推薦資格的人員同時參加推薦大會，具有被推薦資格范圍內(nèi)的人員相互具有排他性，容易干擾民主推薦的真實性和準確性。因此，要科學設置民主推薦參與人員，具有被推薦資格者及其相關(guān)人員應該實行回避，一律不參加民主推薦大會。

其次，實行信息公開，公平競爭制度。既然是民主推薦，作為推薦者詳細了解被推薦者的信息、想法和打算，是推薦者是否推薦誰或者不推薦誰的重要依據(jù)。但在實際工作中，信息不對稱妨礙了民主推薦的公平競爭。在推薦大會上，符合推薦的人選都沒有機會展示自己的工作業(yè)績，甚至對被推薦的職位的認識、喜好和打算等都沒有明確的表達。因此，推薦者也只能夠憑感覺劃“勾”，甚至順水推舟，得過且過，導致民主推薦的科學性大打折扣。要解決這個問題，應該實行信息公開，讓被推薦者有機會將自己有關(guān)的信息通過正常渠道傳遞出去，特別是對被推薦的職位有一個清醒的認識，為參加推薦者提供一個參考的依據(jù)。

第三，細化“德、能、勤、績、廉”的考核指標，使推薦測評具體化，便于操作。在干部推薦測評中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，讓推薦者對被推薦者作出評價，由于沒有量化指標，使推薦者很難作出全面真實的評價，甚至不知從何說起。因此，組織部門應該按照規(guī)定，根據(jù)干部“德、能、勤、績、廉”的考核要素進行分類細化。細化成各個要素后，對各個要素讓推薦者作出選擇性評價，使民主推薦和測評更具有準確性和全面性。

［1］本社編.中華人民共和國憲法［M］.北京.法律出版社，2011:3.

［2］黃小鈁.干部選拔任用方式的歷史變遷——從委任制到選舉制［J］.北京行政學院學報，2012，（04）.

［3］侯長安.擴大委任制干部工作民主構(gòu)建有效監(jiān)督機制［N］.組織人事報，2011-3-15.