畢文麗，曹瑞東

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津301800)

一、民事訴訟法中當(dāng)事人申訴的新舊規(guī)定對比

修訂后的《民事訴訟法》第二百零九條規(guī)定了當(dāng)事人向人民檢察院提出申請檢察建議和抗訴的程序、事由及檢察院處理當(dāng)事人申請的程序，同時規(guī)定當(dāng)事人向人民檢察院提出申請的次數(shù)限制。與修訂前相比，修改后的審判監(jiān)督程序的變化體現(xiàn)在三個方面:

1.限制當(dāng)事人反復(fù)申訴，保障訴訟終結(jié)。民事判決具有最終的確定力，需要維持其權(quán)威性和穩(wěn)定性，但一些當(dāng)事人在檢察機(jī)關(guān)作出不予提出檢察建議或者抗訴，或提出再審檢察建議或者提出抗訴人民法院再審后，仍反復(fù)纏訴。為平衡保障當(dāng)事人申訴權(quán)與維護(hù)生效裁判穩(wěn)定性之間的關(guān)系，《民事訴訟法》第二百零九條規(guī)定了申請檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議或者抗訴以一次為限，檢察機(jī)關(guān)作出決定后，“當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。”限制當(dāng)事人反復(fù)申請，檢察機(jī)關(guān)及辦案人員可以更多地把力量投入其他案件辦理，既防止在同一案件上的司法資源浪費(fèi)，也有利于其他案件辦理效率的提高，使民事檢察監(jiān)督案件辦理形成良性循環(huán)。

2.對申訴順序予以規(guī)范。民訴法修訂前，對申訴順序并未規(guī)定。當(dāng)事人出于“保險”起見，往往同時向人民法院和人民檢察院申訴。重復(fù)受理的結(jié)果，必然造成司法資源的無謂浪費(fèi)。更為嚴(yán)重的是，重復(fù)受理會帶來法檢兩院處理結(jié)果“相互打架”現(xiàn)象。司法機(jī)關(guān)由于認(rèn)識不同導(dǎo)致處理結(jié)果不同，造成事實(shí)上的法制不統(tǒng)一，無形中損害了司法機(jī)關(guān)的整體形象，客觀上引發(fā)了當(dāng)事人對司法機(jī)關(guān)工作人員廉潔性及辦案能力想象，加劇了人民群眾對司法公信力的懷疑。修訂后的民事訴訟法本著窮盡程序的原則，強(qiáng)化了人民法院內(nèi)部糾錯機(jī)制，規(guī)定當(dāng)事人須首先向人民法院申訴，只有在人民法院對其申訴駁回、逾期不作出裁定或者經(jīng)再審的判決、裁定仍然存在明顯的錯誤時，當(dāng)事人方能向檢察機(jī)關(guān)申訴。這樣，從制度上杜絕了當(dāng)事人重復(fù)申訴、司法機(jī)關(guān)多頭受理的現(xiàn)象。

3.申訴事由發(fā)生了變化?？紤]到新法在訴訟中已經(jīng)強(qiáng)化保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，繼續(xù)保留“違反法律規(guī)定管轄錯誤”及“對違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形”已經(jīng)沒有太大的必要性了，將此彈性條款予以刪除，而只規(guī)定了“人民法院駁回再審申請的”、“人民法院逾期未對再審申請作出裁定的”、“再審判決、裁定有明顯錯誤的”這三種情況下可以申請檢察建議或者抗訴，申訴事由更加明確、具體。

4.規(guī)定申訴審查期限，縮短辦案周期。《民事訴訟法》第二百零九條明確了“人民檢察院對當(dāng)事人的申請應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。三個月審查期限給檢察機(jī)關(guān)辦理案件戴上了時間“緊箍”，要求檢察辦案人員認(rèn)真、及時、有效履行職責(zé)，在法定審限內(nèi)盡早地結(jié)案，取得最大的法律效果和社會效果。值得注意的是，民訴法并未對三個月審查期限作任何例外規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中，面臨著鑒定、調(diào)處、調(diào)閱卷宗以及虛假訴訟、司法人員違法行為調(diào)查等問題，民行檢察案件審查應(yīng)注意提高效率。

5.民事檢察監(jiān)督兼具私權(quán)救濟(jì)功能。修訂前的民事訴訟法未規(guī)定當(dāng)事人的申請抗訴權(quán)，通常認(rèn)為，民事檢察是對公權(quán)力的監(jiān)督，并非私權(quán)救濟(jì)機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督法律正確統(tǒng)一實(shí)施，不是任何一方當(dāng)事人的代言人，檢察機(jī)關(guān)對法院的民事審判活動進(jìn)行法律監(jiān)督、對生效判決提出抗訴，自然不需要當(dāng)事人的申請。修訂后的民訴法對此作了調(diào)整，明確規(guī)定了當(dāng)事人的申請檢察建議和申請抗訴權(quán)。這種變化是民事檢察理論的一個重大突破，意味著檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義，不僅是對公權(quán)力的監(jiān)督，同時也兼顧到對私權(quán)的救濟(jì)，體現(xiàn)了以人為本、社會和諧的當(dāng)代社會主義法治理念。

二、當(dāng)事人申訴的法律修訂給民行檢察部門工作造成的影響

1.申訴案件線索的急劇減少。將當(dāng)事人向人民法院的申訴設(shè)定為人民檢察院受理申訴的前置程序后，大量存在明顯錯誤的生效判決、裁定必將會在人民法院的再審程序中得到有效過濾，檢察機(jī)關(guān)受理申訴案件數(shù)量減少實(shí)屬情理之中，抗訴案件的數(shù)量銳減更是順理成章的結(jié)果。結(jié)論就是，多年來檢察機(jī)關(guān)所奉行的“構(gòu)建以抗訴工作為中心”的民行工作方針毫無疑問地發(fā)生嬗變，代之以“多元化的監(jiān)督體系”應(yīng)該是必然的趨勢。

2.對民行檢察部門工作人員的素質(zhì)要求更高。第一，案件經(jīng)過人民法院受理的前置程序，簡單明了的案件都經(jīng)過了人民法院的處理，反而疑難、復(fù)雜的案件成為漏網(wǎng)之魚，這就要求辦案人員更加認(rèn)真細(xì)致、抽絲剝繭，把案件搞清楚、弄明白，要求辦案人員具有更高的專業(yè)素質(zhì)和法律素養(yǎng)。第二，經(jīng)過人民法院駁回申請或者人民法院逾期不作裁定，使申訴人的不滿情緒增長，到檢察院時往往氣憤難平，需要辦案人員更加耐心的做好說服教育工作，釋法說理，最大限度的減少或者消除其心中的不滿情緒，要求辦案人員具有良好的口才及耐心細(xì)致等素質(zhì)。落實(shí)民事檢察監(jiān)督案件審查期限及相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)及辦案人員需要領(lǐng)會立法精神，增強(qiáng)對效率重要性的認(rèn)識，切實(shí)樹立效率與公正并重理念，真正把提高效率貫穿于辦案全過程。

3.息訴工作將會變得更加困難，息訴問題將會更加突出。案件經(jīng)過二審、再審后，無理申訴案件比例將會毫無懸念地大幅提高，檢察監(jiān)督這一手段的最后性與申訴人過高的期望值相互結(jié)合的背景下可以想見，一旦檢察機(jī)關(guān)作出不提請抗訴或者不抗訴決定，申訴人出現(xiàn)過激的言行進(jìn)而加入上訪群體的可能性不可低估，對此必須有足夠的心理準(zhǔn)備。因而，在民行檢察工作中要將息訴服判提升到與提請抗訴同等重要甚至更為重要的位置。

三、民行檢察部門如何確保當(dāng)事人申訴權(quán)利的行使

(一)規(guī)范程序、完善制度建設(shè)

1.著力構(gòu)建民事檢察多元化監(jiān)督格局，進(jìn)一步明確基層民事檢察發(fā)展思路。新民訴法實(shí)施后，民事檢察將呈現(xiàn)出新的多元化監(jiān)督格局，基層民事檢察思路也將更為清晰可行。從監(jiān)督方式看，檢察建議是直接履行監(jiān)督職責(zé)的唯一方式，當(dāng)然提請抗訴可以作為其間接履行監(jiān)督職責(zé)的一種方式。從監(jiān)督手段看，立足于開展違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握違法行為調(diào)查，同時做好對當(dāng)事人和案外人的調(diào)查核實(shí)工作。

2.進(jìn)一步規(guī)范檢察建議的發(fā)出程序及跟蹤落實(shí)情況。檢察建議作為一種與抗訴并列的法定的民事檢察監(jiān)督方式，修訂后的民事訴訟法將檢察建議規(guī)定為一種獨(dú)立的監(jiān)督方式，其所體現(xiàn)出來的民事檢察同級監(jiān)督理念，以及賦予檢察建議法定監(jiān)督的制度價值是重要而深遠(yuǎn)的。但是修訂后的民訴法對其運(yùn)行程序、效力沒有作出明確而具有操作性的規(guī)定，這使得監(jiān)察部門在實(shí)際操作中產(chǎn)生困難，各個地區(qū)及各個級別的檢察院制作的檢察建議參差不齊，沒有統(tǒng)一的格式，難免降低其權(quán)威性，也使得人民法院低估了其效力。應(yīng)建立統(tǒng)一的檢察建議格式，統(tǒng)一發(fā)出檢察建議的程序，并進(jìn)一步跟蹤落實(shí)情況。

3.提高民行檢察部門辦案人員的整體素質(zhì)。新民訴法對民行檢察人員的工作素質(zhì)及理論水平要求很高，應(yīng)通過系統(tǒng)的培訓(xùn)，增強(qiáng)辦案人員的法律功底和業(yè)務(wù)水平，并積極開展比武練兵等形式的競賽，增加辦案人員學(xué)習(xí)的積極性，同時招聘更多專業(yè)性人才充實(shí)民行隊(duì)伍，為民行部門注入新鮮血液。

(二)多舉措并重，維護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)

1.加大宣傳，暢通申訴渠道保證案源。案源直接決定著民行檢察監(jiān)督的價值，只有保持適度的監(jiān)督規(guī)模，才能形成有效的監(jiān)督氛圍。案源匱乏一直是制約民行檢察工作發(fā)展的“瓶頸”。為了解決案源問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取多種形式加大宣傳力度，廣泛深入宣傳民行檢察工作的工作性質(zhì)、職責(zé)、受案范圍、立案標(biāo)準(zhǔn)、辦案程序等，增進(jìn)群眾對民行檢察工作的了解。

2.加強(qiáng)溝通，建立完善聯(lián)系工作制度。民行檢察作為法律監(jiān)督的一種手段，既可以牽頭，也可以參與，只有和其他檢察職能共同配合，加強(qiáng)民行、刑檢、自偵、控申、預(yù)防等部門信息情況及時互通，才能發(fā)揮檢察權(quán)的整體監(jiān)督優(yōu)勢。同時加強(qiáng)多種職能互補(bǔ)，要在堅(jiān)持抗訴主導(dǎo)地位的同時，積極開展查辦法官職務(wù)犯罪、督促起訴與支持起訴、對法院調(diào)解和執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督等。另外，還要改變以往坐等辦案的工作方式，提倡走出去，加大與相關(guān)部門的聯(lián)系，聯(lián)系的方式可以是召開座談會，介紹民行檢察情況，建立定向聯(lián)系制度，及時互通情況，對個案開展重點(diǎn)合作。

3.要強(qiáng)化尊重當(dāng)事人意思自治和平等的理念，維護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在受理案件、提出抗訴或檢察建議、建議和解、監(jiān)督執(zhí)行時，要充分尊重當(dāng)事人的意愿和訴權(quán)，不能代替當(dāng)事人主張或放棄權(quán)利，不能成為一方當(dāng)事人民事權(quán)利的代表或者代理人。尤其要尊重當(dāng)事人申訴權(quán)利的行使，除損害國家利益、社會公共利益和以違法犯罪損害司法公正的情況外，一般應(yīng)以當(dāng)事人申訴作為審查案件、進(jìn)行監(jiān)督的前提。要堅(jiān)持遵循民事訴訟的基本規(guī)律，尊重當(dāng)事人在法律范圍內(nèi)的處分權(quán)，防止和避免因檢察監(jiān)督的不當(dāng)介入，破壞當(dāng)事人在訴訟結(jié)構(gòu)中的平衡性，進(jìn)而造成對當(dāng)事人訴權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。

4.以當(dāng)事人利益為本源，規(guī)范執(zhí)法辦案，達(dá)到法律效果、社會效果的統(tǒng)一。在嚴(yán)格限定辦案期限的同時，對民行部門辦案時間做了嚴(yán)格的限制，大大提高了工作效率，這不僅有利于減輕當(dāng)事人訟累，而且有利于及時化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，具有十分重要的意義。辦案人員要從更好實(shí)現(xiàn)公正與效率統(tǒng)一、更好保障當(dāng)事人權(quán)利、更好維護(hù)社會和諧穩(wěn)定出發(fā)，正確理解法律規(guī)定，嚴(yán)格遵守法定時限，在確保辦案質(zhì)量、保障司法公正的前提下，進(jìn)一步改革辦案模式，規(guī)范辦案程序，強(qiáng)化流程管理，提高自身能力，提高辦案效率。

(三)探尋方式方法，做好當(dāng)事人息訟工作，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定

1.規(guī)范立案風(fēng)險告知程序，前移息訴工作關(guān)口。為防止申訴人事先對申訴結(jié)果抱有過高的期望值，承辦人可以制作專門筆錄告知申訴案件可能的處理結(jié)果及風(fēng)險，告知當(dāng)事人“受理未必立案，立案未必提請抗訴，提請抗訴未必抗訴，抗訴未必改判”，為將來可能面臨的息訴工作預(yù)先減壓。

2.規(guī)范聽證程序，創(chuàng)造和解息訴條件?？梢愿鶕?jù)各地實(shí)際情況及案件的具體特點(diǎn)，設(shè)置一個獨(dú)立的聽證程序，承辦人引導(dǎo)雙方以申訴意見范圍內(nèi)的爭點(diǎn)進(jìn)行對抗。通過該程序，使得申訴人和被申訴人有機(jī)會重新理性地評判申訴人的訴求，尋求雙方進(jìn)行和解的機(jī)會。

3.規(guī)范答疑程序，確保息訴工作效果。對于申訴人堅(jiān)持不接受不抗訴或者不提請抗訴決定，情緒激動、可能存在越級上訪苗頭的，組織由院外專家、學(xué)者組成的釋法答疑委員會對其進(jìn)行公開的答疑活動，具體做法可以因地制宜?；鶎訖z察機(jī)關(guān)的息訴實(shí)踐表明，在申訴人對檢察機(jī)關(guān)心存偏見的情況下，通過專業(yè)、中立的專家對其進(jìn)行答疑，是一條切實(shí)可行的路子。