李兆欣

(天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300)

一、我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括任何組織和個人為了維護國家和社會的公共利益，根據(jù)法律法規(guī)的授權，對違反法律，侵犯環(huán)境利益，社會公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的行為規(guī)范。［1］環(huán)境公益訴訟并不是一項并列于民事、行政、刑事訴訟的獨立訴訟制度，而是在現(xiàn)有民事及行政訴訟的大框架下以保護公共利益為目的的訴訟。2012年民事訴訟法修訂前，有的學者曾認為可將其視為獨立的訴訟制度，單獨立法。筆者認為不妥，雖然當今世界有少數(shù)幾個國家制定了獨立的《公益訴訟法》，但其仍不能改變公益訴訟為民事及行政訴訟之特例的本質，況且從不改變現(xiàn)有法律框架，避免因此可能帶來法律混亂的角度出發(fā)，對現(xiàn)有法律進行修改，在《憲法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及環(huán)境保護的各單行法中設立特別條款是我們目前開展環(huán)境公益訴訟最理想的方案。從世界各國的司法實踐來看，以美國為代表的幾個開展環(huán)境公益訴訟較早的國家大多采用此模式。

2012年修訂后的《民事訴訟法》雖然規(guī)定機關和社會團體只要得到法律授權，即可獲得公益訴訟的主體資格。但在法律和訴訟理論上，參與公益訴訟還面臨著不少的障礙。法律方面，存在包括檢察機關在內的大多數(shù)機關和社會團體尚未得到相關法律法規(guī)的授權，因此雖然民事訴訟法規(guī)定了公益條款，但在哪些機關和社會團體能夠提起公益訴訟不明確的情況下，公益訴訟依然難以開展。理論方面，在私益訴訟的框架下，起訴的目的只能是維護自身的利益，而不能是國家及社會的公共利益，否則法院將不予受理。這種被稱為“直接利害關系說”的理論在大陸法系國家有著舉足輕重的地位。該理論認為只有直接侵害的雙方當事人才能成為訴訟主體，因此只有受到直接侵害的私人利益才能得到司法救濟。我國現(xiàn)行的訴訟法便充分體現(xiàn)了這一理論的要求?！睹袷略V訟法》第一百零八條規(guī)定的起訴條件第一項即是:“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。因此，其他個人、組織等都無權提出訴訟?！缎姓V訟法》中也有類似的規(guī)定，其第四條規(guī)定原告起訴的首要條件是認為具體行政行為侵犯了其合法權益的公民、法人或其他組織。同樣，那些“自身合法權益”暫未受到侵害的公民及組織便不能就環(huán)境侵害提起行政訴訟。綜上，確定訴訟主體過于嚴格是我國環(huán)境公益訴訟開展的瓶頸所在。法諺云:“無原告無法官”，可見原告的確定對于訴訟的重要性。主體資格問題無疑是我國全面邁向環(huán)境公益訴訟首先要解決的關鍵問題。

“直接利害關系說”起源于19世紀的德國，其認為只有民事權利義務關系的主體才成為訴訟當事人在當時是有一定的合理性的。他對適格主體的嚴格限制，是基于解決傳統(tǒng)的侵權、民事合同等案件訴訟機制的要求，這些案件中的原告必然是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。應當說，這種對訴訟主體資格的界定與私有制國家經濟和政治的基本制度是同構的，各類資源所有者為了維護自己的權益而抗爭，反映了自然資源所有者對其所屬物的價值判斷和選擇。［2］然而，隨著時代的變遷，原有的理念已經成為訴訟制度進一步發(fā)展的束縛。在社會高度發(fā)展的今天，違法行為所侵害的利益，常常伴隨著對公共利益的損害，而這種損害公共利益的違法行為往往不直接損害個人的利益，此時在“直接利害關系說”指導下的法律法規(guī)就關閉了對公共利益的救濟之門。因此，傳統(tǒng)的理論及實踐已經不能滿足社會發(fā)展的需要。正如美國著名法學家龐德所說:“法律應該是穩(wěn)定的，但不能停止不前”。筆者認為，在我國今后的環(huán)境公益訴訟制度中，檢察機關應當扮演重要的角色。

二、檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的地位

關于環(huán)境公益訴訟中主體資格的問題，修訂后的《民事訴訟法》將機關和社會團體納入提起公益訴訟的主體范圍，但由于是指引性條款，具體有哪些主體具有合法的資格，有待單行法予以明確。筆者認為現(xiàn)階段我國環(huán)境公益訴訟制度中，檢察機關是最佳的啟動主體，應注重發(fā)揮檢察機關的作用。

關于環(huán)境公益訴訟啟動的主體，我國學者提出了一元制和多元制兩種模式。一元制學說認為應當僅賦予檢察機關以環(huán)境公益訴訟的起訴權，由檢察機關專門行駛。支持該學說的學者認為，檢察機關作為國家機關，維護國家及社會的公共利益是其自然屬性的體現(xiàn)。同時，作為法律監(jiān)督者，提起環(huán)境公益訴訟是其實現(xiàn)職能的形式和手段，而出于對其訴訟能力和社會及司法承受程度的考慮，建立一元制原告的環(huán)境公益訴訟制度是現(xiàn)階段我國司法實踐的最佳選擇。多元說則認為環(huán)境公益訴訟的起訴權應當賦予公民個人、社會團體以及國家機關(包括行政機關及檢察機關)中的某幾個或者全部主體。主張該學說的學者認為，擴大環(huán)境公益訴訟的主體范圍，可以提高全社會的環(huán)境意識，推動司法進步和民主進程?？梢?，目前我國《民事訴訟法》規(guī)定的是多元制的啟動模式。綜合考量我國司法體制、社會傳統(tǒng)及世界各國的司法實踐，在環(huán)境公益訴訟的啟動主體方面，筆者認為在我國相關制度的構建中，應當通過《環(huán)境保護法》、《檢察機關組織法》等單行法規(guī)，授予檢察機關參加環(huán)境公益訴訟的主體資格，明確其在“法律規(guī)定的機關和社會團體”中的核心地位，同時確定其職責范圍，維護公共利益。筆者認為，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在環(huán)境公益訴訟中將其作為起訴的核心主體符合環(huán)境公益訴訟的本質要求、我國國情及現(xiàn)代檢察制度發(fā)展狀況如下:

1.檢察機關參與環(huán)境公益訴訟是其法律職責的體現(xiàn)，有理論依據(jù)且不違反憲法的規(guī)定。檢察制度從誕生之日起，就代表國家和社會公共利益，我國檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，其監(jiān)督的目的就是為了國家和社會公共利益，維護社會的公共秩序。根據(jù)“公共信托理論”，一切自然資源屬人類共同所有，為了公益的目的通過信托的方式由政府持有，同時為了維護自己的權益，公民亦將個人環(huán)境訴權交由國家行駛，國家由于其本身的特殊性質不可能親自出庭參加訴訟，而是將訴權分配給檢察機關，尤其代表國家行駛訴權提起訴訟。［3］一方面，檢察機關與生俱來的公共屬性決定了其在公共利益受到損害時，為了維護公共利益，必須有所作為。另一方面，檢察機關作為法律監(jiān)督者，參與環(huán)境公益訴訟是其職責所在。雖然我國現(xiàn)行法律沒有直接賦予檢察機關提起公益訴訟的權利，且有些學者認為檢察機關的監(jiān)督職能不等同于介入訴訟，而這不能混淆。但筆者認為，我國憲法規(guī)定檢察機關的法律監(jiān)督權不宜做狹義的理解。檢察機關提起環(huán)境公益訴訟本身就是對民事及行政訴訟監(jiān)督的一種特殊形式。而且，檢察機關的法律監(jiān)督權在某種程度上只能通過行駛起訴權，抗訴權等方式行駛，因為檢察機關不是國家的審判機關，遇到不遵守憲法和法律的情況時，不能直接進行處罰，只能提交人民法院審判。［4］長期以來，檢察機關的首要職能便是代表國家對犯罪行為提起公訴，當今越來越多侵犯社會公益的違法行為威脅著我們的生活，而其中大部分的違法行為并非構成犯罪，這就需要賦予以維護公益的檢察機關更多的職能，達到法律監(jiān)督目的的同時也更好地維護社會公共利益。

2.與其他機關、社會團體相比，檢察機關啟動環(huán)境公益訴訟有著先天的優(yōu)勢。雖然環(huán)保局等國家機關和環(huán)保團體等主體有一定的訴訟能力，但其顯然不及檢察機關。一是檢察機關擁有更強的訴訟能力。具有高度復雜性、技術性的環(huán)境訴訟往往要求訴訟參與人有著較高的訴訟能力，包括專業(yè)的法律知識及充足的經費。在訴訟經驗和業(yè)務能力上，檢察機關有著無可比擬的優(yōu)勢。加之我國已有的相關判例表明，由檢察機關提起訴訟的環(huán)境公益案件，如四川省閬中市檢察院訴群發(fā)骨粉廠環(huán)境污染損害糾紛一案、河南省方城縣檢察院提起的我國首例檢察機關公益訴訟案件等，大多都取得了勝訴的結果，而社會團體及公民個人啟動公益訴訟的結果就不甚理想。二是檢察機關的公正性能夠保證環(huán)境公益訴訟維護公共利益的本質。環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護社會公眾的利益不受侵犯，但當私益與公益相沖突的情況下，公民個人及社會團體對私益的偏護必將影響其公正性，很難保證其不是以維護公益為口號實則謀取私利。三是在我國目前全民的法律意識、權利意識還比較淡薄、社會團體尤其是民間團體尚不發(fā)達的情況下，檢察機關啟動訴訟可以保證其運行的廣泛性和持續(xù)性。

3.通過檢察機關參與訴訟，可以培育公民及社會團體的訴訟熱情，提高訴訟能力，逐步實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟權向社會的轉移。雖然，檢察機關作為環(huán)境公益訴訟啟動主體有眾多優(yōu)勢，但是沒有社會公眾參與的公益訴訟是不完整的。一是包括社會團體在內的社會公眾參與公益訴訟是憲法賦予的權利?！稇椃ā返诙l規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家實務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！?，而公益訴訟便是人民當家作主，管理國家事務的體現(xiàn)。如果只有國家機關可以掌握法律的運行，行駛相關權利，那么很難說我們達到了法治的要求。個人利益是包含在公共利益之中的，所以一旦公共利益收到侵害，作為受害者，社會公眾理應有權利獲得司法救濟。二是在條件允許的情況下，社會公眾具有較高的訴訟積極性?！懊恳粋€人都是自己利益的最佳保護者”，作為環(huán)境公益訴訟的最終受益者，社會公眾往往能夠從自身利益出發(fā)保護公共利益，這是責無旁貸的，這種的廣泛參與可以填補檢察機關獨自參與訴訟的漏洞。三是公眾的廣泛參與可以加強訴訟力量，也可以加強對檢察機關履行職責的監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟本身的復雜性使得任何一類主體都不可能獨立的完成，雖然上文所述檢察機關參與環(huán)境公益訴訟有許多優(yōu)勢，但其能力也是有限的，仍不能獨立面對所有的訴訟。作為社會事務的直接參與者，社會公眾有著最廣泛的覆蓋面，在維護環(huán)境公益方面可以與檢察機關優(yōu)勢互補，達到最佳的訴訟效果。

現(xiàn)階段檢察機關參與環(huán)境公益訴訟可以通過三種方式來進行:一是支持起訴。當環(huán)境公益受到損害，行政機關或社會團體等其他主體作為原告起訴時，檢察機關可以通過向法院發(fā)出支持起訴意見書、協(xié)助收集證據(jù)、提供法律咨詢等方式支持法律規(guī)定的其他機關和團體起訴。支持起訴既可以減輕檢察機關的辦案壓力又可以提高其他主體訴訟能力和熱情，提高保護環(huán)境公共利益的能力。二是督促起訴，對侵害環(huán)境公益的案件，負有起訴職責的相關職能部門怠于履行職責的，檢察機關可以通過發(fā)出檢察建議等方式督促其履行職責，依法提起訴訟。三是直接提起訴訟。對于經過督促起訴，相關部門未起訴的案件、案情重大，其他機關或社會團體起訴有困難的案件、案情緊急，不及時提起公益訴訟會導致環(huán)境公益遭受進一步損害的案件，檢察機關可以直接向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。

三、結語

環(huán)境公益訴訟在我國尚屬于探索與起步階段，雖然修訂后的《民事訴訟法》在我國開創(chuàng)了公益訴訟制度，但還有很多問題有待解決。筆者認為，綜合考量我國國情、社會發(fā)展需要及國外立法實踐，檢察機關在環(huán)境公益訴訟中應當承擔更多的職能，以檢察機關為核心，與其他機關、社會團體互補的動態(tài)的多元啟動主體模式是現(xiàn)階段我們開展環(huán)境公益訴訟最佳的方案。當然，我們必須看到原告資格理論是一個龐大的體系，其認定的標準也是隨著社會的發(fā)展而變化的，擴張主體資格是一個大的趨勢，檢察機關啟動環(huán)境公益訴訟的過程也是在與社會公眾互動的過程，在互動中培育了社會力量，奠定了廣泛參與公益訴訟的社會基礎，當時機成熟之時，必將有更多的主體直接參與環(huán)境公益訴訟，共同維護環(huán)境公共利益。

［1］陳德敏.環(huán)境法原理專論［M］.北京:法律出版社，2008.

［2］張梓太.環(huán)境糾紛處理前沿問題研究—中日韓學者談［M］.北京:清華大學出版社，2007.

［3］張翠梅.環(huán)境公益訴訟制度構建的法理分析［J］.河北法學，2011(4).

［4］齊樹潔，林建文.環(huán)境糾紛解決機制研究［M］.廈門:廈門大學出版社，2005.