邱聰江

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

群體性事件指“因人民內部矛盾而引發(fā)，或因人民內部矛盾處理不當而積累、激發(fā)，由部分公眾參與，有一定組織和目的，采取圍堵黨政機關、靜坐請愿、阻塞交通、集會、聚眾鬧事、群體上訪等行為，并對政府管理和社會秩序造成影響甚至在一定范圍內陷入一定強度對峙狀態(tài)的事件”[1]。據(jù)權威調查表明，中國1993 年發(fā)生群體性事件8700 起，之后逐年上升，到2006 年左右大概每年發(fā)生9 萬起，最近幾年沒有精確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，據(jù)中國社科院專家估計每年約18 萬起。除數(shù)量外，每起事件的平均參與人數(shù)也呈上升趨勢，參與者人數(shù)上萬的重特大群體性事件在全國也屢有發(fā)生。2008 年以來，在全國范圍內產生重大影響的事件主要有貴州甕安事件、湖北石首事件、云南孟連事件、吉林通鋼事件、廣東烏坎事件、以及多地發(fā)生的PX 事件等。當前中國發(fā)生的群體性事件絕大多數(shù)是為了解決具體利益問題，并沒有明確的政治傾向，但卻會對經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定造成嚴重危害。群體性事件在全國范圍內頻繁發(fā)生有非常深刻的原因，一方面是因為我國政治體制改革進程緩慢，地方政府及其官員普遍存在腐敗或其他作風方面的問題，這是最根本的原因。另一方面也與我國社會文化發(fā)展加快，公民的權利意識增強有很大關系。除了這兩個方面主要原因之外，筆者認為，我國政府職能范圍過于寬泛，社會力量嚴重缺乏運行空間也是群體性事件多發(fā)的重要原因。許多研究表明，社會組織作為政府、市場之外的第三支力量，在大量的社會矛盾中能夠發(fā)揮相應的作用。而且有時社會組織的作用是政府、市場兩者難以企及的，具有獨特的優(yōu)勢。在群體性事件治理中同樣可以發(fā)揮重要的作用。

一、 政府單一治理模式存在的不足及社會組織參與的必要性

在群體性事件治理上, 政府當然責無旁貸。但是如果只有政府單一主體的治理必然會面臨一些不足:

1.政府在群體性事件治理中可能會“政府失靈”。群體性事件的發(fā)生往往比較突然、其發(fā)展也往往具有相當?shù)牟淮_定性，由于這種突發(fā)性、緊急性以及態(tài)勢發(fā)展的不確定性，很容易使政府陷入“政策困境”。因為政府系統(tǒng)運行有其必然的局限性，如政府公共決策的程序，方式以及決策執(zhí)行中的程序方法等，政府的應對永遠不可能象個人決策一樣高效快速，政府在正常公共管理中行之有效的方式方法可能會難以發(fā)揮作用，如果再加上政治因素上的一些考慮，政府的應對行為可能更加遲緩甚至完全陷入“失靈”。

2.政府的雙重身份容易使其失去公信力。群體性事件本身有許多是公眾針對政府的不當決策或侵權行為而引發(fā)，政府是事件中對立雙方中的主體之一，如果政府再以管理者、仲裁者的身份去應對事件，往往因其雙重身份而缺乏社會公信力。如果社會組織以第三方主體身份介入事件的處理，顯然更能從客觀角度審視問題，自然更具說服力。也更加容易被參與的民眾所接受。

3. 單一政府治理模式必然會大大增加政府行政成本。 在政府單一的治理模式下，政府為追求政績，往往會投入大量的資源，甚至是“不惜一切代價”。隨著當前群體性事件的不斷增長，政府的應對投入也必然會不斷增大，這可能導致政府機構和人員規(guī)模的進一步擴張，行政成本必將隨之增長。

由此可以想見，如果單純依靠政府行政資源應對群體性事件，難以做到靈活、迅速、高效。而社會組織的合理介入，必然能在一定程度和一定范圍內彌補政府失靈，同時減輕政府公共行政的成本。

二、社會組織在群體性事件治理中的功能分析

1.在事件萌芽期，社會組織能更好實現(xiàn)民眾與政府間的溝通。 群體性事件的發(fā)生往往是由于政府與利益主體之間的溝通不暢，而造成這一問題的主要原因又是利益主體在訴求表達上缺乏一致性、缺乏影響力。“當代中國利益表達機制的構建，在利益表達主體方面，即‘誰來表達’方面，只能是社會化組織而不能定位在原子化的個人?！盵2]利益相關者在向政府部門表達利益時，個人往往缺少相應的社會地位，也缺乏足夠的表達能力，在公共事件中，具有較高社會地位或較強表達能力的利益相關者往往會傾向于搭便車，也更善于投機。這兩點使得整合群體的利益訴求變得非常困難，自然也難以引起政府官員的高度重視?！爱斠粋€社會中各種成分缺乏有組織的集團，或無法通過現(xiàn)存的有組織的集團充分代表自己的利益時，一個偶然的事件或一個領袖的出現(xiàn)都可能觸發(fā)人們積蓄的不滿，并會通過難以預料和難以控制的方式突然爆發(fā)?！盵3]P199相對于原子化的個人表達而言，由社會組織去表達利益訴求顯然更加有優(yōu)勢，例如它對矛盾事件前因后果的了解更加專業(yè)、其工作人員的表達能力也更高，因此讓社會組織充當矛盾疏通的橋梁與紐帶比較合適。特別是一些行業(yè)協(xié)會類的社會組織和專業(yè)性較強的社會組織，由于他們的行業(yè)特點和專業(yè)性特點，這一系統(tǒng)內的從業(yè)人員都比較熟悉，相互有一定的了解，并且又有該組織本身的一些章程、人脈、潛規(guī)則等的影響，比較容易使利益相關者取得共識、形成一致意見;在與政府或其他利益主體的溝通談判中，更易形成比較一致的、平穩(wěn)有序的利益表達。而且代表社會組織與政府進行溝通的代表也更有社會地位，更具備表達能力?！吧鐣M織一方面將國家的政策法規(guī)貫徹到社會中去，另一方面將所代表的利益需求反饋給政府，進而影響政府決策，推動國家民主政治建設的進程?！盵4]由當前部分群體性事件的治理中可見，社會組織的確具有這個方面的優(yōu)勢，一方面把組織成員在實踐中碰到的矛盾、困難、利益沖突向政府及其他利益相關方進行有序表達，合理溝通，另一方面也能很好地將黨和政府的一些相關政策作深入的講解、傳達，很大程度上減少了個人非理性表達行為的發(fā)生。進一步充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢，適時地將其引入群體性矛盾糾紛化解機制，作為政府單一矛盾糾紛解決機制的有益補充，可以最大限度地發(fā)揮其自我管理、緩解矛盾、維護穩(wěn)定、促進社會和諧的作用。

2. 在事件爆發(fā)階段， 社會組織能引導民眾的情緒、行為重回理性。 群體性事件真正爆發(fā)之后，許多參與者會因為特殊的群體環(huán)境、氛圍而產生一些心理的變化，例如法不責眾，平時積累的所有不良情緒也可能會在這一時段內集中渲泄。這些都容易使群體行為出現(xiàn)一些非理性的變化，例如故意堵塞交通、擾亂政府正常的辦公秩序、甚至走向襲警、打砸搶。所以當群體事件正直爆發(fā)時，如何有效地讓參與者的情緒保持或重新回歸理性，走向制度內理性解決是當務之急。但是實際上在相當多的群體性事件中政府是沖突雙方的主體之一，一些群體性事件的產生往往是由于政府的官僚主義、決策失誤、行政不作為、甚至是腐敗、侵權而引發(fā)，這時政府再以仲裁者的身份出現(xiàn)，政府的雙重身份自然會缺乏公信力，民眾的第一反應必然是官官相護，當然也就難以安撫參與者的情緒。而這時，社會組織以第三方的身份去調解矛盾，就會更容易被群眾接受，更容易使矛盾雙方重新理性地看待問題，以平和的心態(tài)重新協(xié)調利益，一旦實現(xiàn)民眾情緒重回理性，群體性事件的正常解決就有了很大的可能。所以社會組織在這時往往能較好地成為政府與公眾之間對話的平臺。

其次，社會組織更能讓矛盾雙方重新回到談判桌。因為談判的第一個要件是談判雙方的代表選派問題，許多群體性事件中，由于缺乏社會組織的參與，民眾往往無法選出合適的代表，或者根本不愿意選出代表與政府進行談判，這使得談判無法有效展開。其次談判的第二個問題是整合群體的訴求，明白談判的底線是什么，同樣社會組織的介入能解決這一難題。

第三，社會組織的參與有利于談判的深入。在面對群體性事件時，政府往往面對的是混亂無序的、甚至雜亂無章的訴求表達，這不僅使得政府難以準確快速地了解事情的前因后果，即使政府大致了解了問題信息，有了大概的應對之策，也難以快速而準確地讓公眾理解和接受，因為政府的第一對策往往是有深意的，如果缺少有水平的準確解讀，公眾自然難以理解，甚至可能被曲解，加上現(xiàn)場環(huán)境混亂的因素，往往使談判難以進一步深入。而社會組織由于他的專業(yè)性以及較高的文化水平，更加善于解讀和準確把握政府所表達的信息，并把政府所表達的信息以另一個語言體系轉達給事件的參與者，使得兩者之間的溝通談判能進一步深入，大大降低雙方溝通的成本。

3.引導群體性事件中民眾行為重回理性。在許多群體性事件中，事件剛發(fā)生時，參與者的行為都會比較理性，一般不會有明顯的違法犯罪行為，但是由于環(huán)境、氛圍等因素影響，或者部分別有用心的人的煽動，許多參與者的行為會漸漸失去理性，甚至失控，演變成打、砸、搶、燒等嚴重違法犯罪行為。在維權類群體性事件中，社會組織的參與有可能引導參與者的行為從失控重新變得理智。首先是因為正式的社會組織一般都有明確的章程、宗旨、對成員的約束機制等，這些對組織成員有一定的約束作用，有的約束作用還會比較大。其次，社會組織對參與者有一定的了解，甚至比較熟悉，參與者有的可能因為面子關系而停止進一步的違法行為，有的則害怕因為有人認識、熟悉而停止違法行為。因為當人處在陌生人環(huán)境中，會不考慮面子，沒有“面子”上的后顧之憂，也不會擔心有人認識而去向政府部門舉報。這時社會組織的介入能使部分參與者失控的行為重回理性。

[1]中國行政管理學會課題組.中國群體性突發(fā)事件:成因及對策[M].北京:國家行政學院出版社，2009.

[2]王中汝.利益表達與當代中國的政治發(fā)展[J].科學社會主義，2004，（5）.

[3][美]加布里埃爾.A.阿爾蒙德.比較政治學:體系、過程和政策[M].曹沛霖譯.上海:上海譯文出版社,1987.

[4]姚華平.國家與社會互動：我國社會組織建設與管理的路徑選擇[D].華中師范大學博士學位論文，2010.