呂靈華，張友良

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

黨的十八大、十八屆三中全會(huì)明確指出，有條件的地方要探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革。2005 年以來(lái)，以浙江省為代表的一些省區(qū)陸續(xù)推行以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“縣財(cái)省管”等為主要內(nèi)容的“省直管縣（市）”體制改革試點(diǎn)工作，2010 年中央編辦確定安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等八省區(qū)30 個(gè)縣（市）進(jìn)行省直管縣（市）體制改革試點(diǎn)，正式啟動(dòng)行政省直管縣（市）體制改革試點(diǎn)工作。其中，河南試點(diǎn)縣（市）最多，有10 個(gè)，改革最徹底，經(jīng)過(guò)三年改革試點(diǎn)后，河南從2014 年1月1 日起，對(duì)鞏義市等10 個(gè)縣（市）實(shí)行“省直接管理縣”的體制。此外，除北京、天津、上海、重慶等四個(gè)直轄市和海南省一步到位實(shí)行了省直管縣（市）的行政管理體制之外，還有廣東省2009 年開(kāi)始省直管佛山市順德區(qū)，2011 年推至全省21 個(gè)地級(jí)市，每個(gè)市設(shè)立一個(gè)省直管試點(diǎn)縣（市）。貴州省2013 年省直管縣（市）5 個(gè)，江西省2014 年省直管縣（市）6 個(gè)，遼寧省直管縣2 個(gè)，吉林省直管縣（市）2 個(gè)。從2010 年到2014 年，河南、江蘇、安徽、江西、貴州省等10 多個(gè)省政府先后出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)，標(biāo)示著我國(guó)省直接管理縣（市）體制改革進(jìn)入了實(shí)施推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。

為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，依法探索省直管縣（市）體制改革，結(jié)合外省的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和湖南省直管縣（市）的改革實(shí)際，現(xiàn)就湖南省在人口大縣和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣實(shí)行省直管縣（市）體制改革提出如下建議。

一、湖南推行省直管縣（市）改革的背景

湖南的省直管縣改革是在借鑒浙江等省強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)等經(jīng)驗(yàn)的情況下，從2004 年開(kāi)始起步。2010 年，湖南省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于完善財(cái)政體制推行“省直管縣”改革的通知》，除了湘西州幾個(gè)少數(shù)民族縣以及長(zhǎng)沙、望城兩縣之外，在79 個(gè)縣全面推進(jìn)財(cái)政直管體制改革。2010 年11 月，湖南省政府下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大縣（市）部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的決定》，對(duì)縣級(jí)擴(kuò)權(quán)260 項(xiàng)，2012 年10 月，省委、省政府在《關(guān)于進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定》中，選擇瀏陽(yáng)市、耒陽(yáng)市、澧縣、沅陵縣為擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限試點(diǎn)縣（市）。2014 年省政府工作報(bào)告明確提出要繼續(xù)推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)工作。

湖南省總?cè)丝跒?180 萬(wàn)，居全國(guó)第7 位，轄14個(gè)市（州），共122 個(gè)縣市區(qū)，其中，35 個(gè)市轄區(qū)，16個(gè)縣級(jí)市，71 個(gè)縣，平均每個(gè)地級(jí)市（州）轄2.5 個(gè)市轄區(qū)、6.2 個(gè)縣（市）。與江蘇相比較，江蘇總?cè)丝跒?866 萬(wàn)，居全國(guó)第5 位，轄13 個(gè)地級(jí)市，共100 個(gè)縣市區(qū)，其中，55 個(gè)市轄區(qū)。23 個(gè)縣級(jí)市，22 個(gè)縣，平均每個(gè)地級(jí)市轄4.2 個(gè)市轄區(qū)、3.4 個(gè)縣（市）。湖南與江蘇的總?cè)丝谳^為接近，但湖南比江蘇的市轄區(qū)少20個(gè)，縣級(jí)市少7 個(gè)，而縣多49 個(gè)，說(shuō)明湖南的縣多且規(guī)模小，“市弱縣弱”問(wèn)題突出，而且越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地級(jí)市的轄縣市數(shù)量反而越多，使得湖南的“小馬拉多架車”的問(wèn)題尤為突出，轄縣（市）量較多的地級(jí)市依次有：懷化（11 個(gè)）、邵陽(yáng)（9 個(gè)）、永州（9個(gè)）、郴州（9 個(gè)）、湘西（8 個(gè)）。以中心城區(qū)總?cè)丝诤偷貐^(qū)生產(chǎn)總值占地級(jí)市總?cè)丝诤偷貐^(qū)生產(chǎn)總值的比重作為衡量城市首位度的指標(biāo)，懷化中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?.7%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為21.9%；邵陽(yáng)中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?.6%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為20%；相對(duì)較強(qiáng)的長(zhǎng)沙和湘潭轄縣（市）數(shù)量均是3 個(gè)，長(zhǎng)沙中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?1.7%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為63%，湘潭中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?1.9%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為60%（見(jiàn)下表）。

湖南14 個(gè)市州轄縣市區(qū)情況表

由于湖南多數(shù)地級(jí)市轄縣數(shù)量較多，自身經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，在“市管縣”體制下不僅沒(méi)有足夠的財(cái)政實(shí)力和輻射能力支持和帶動(dòng)周邊轄縣的發(fā)展，成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，反而經(jīng)常出現(xiàn)“市(州)刮縣”、“市(州)壓縣”、“市(州)吃縣”等問(wèn)題，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的壯大和發(fā)展。同時(shí)，由于市本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，市府和州府所在地的中心區(qū)與管轄范圍內(nèi)的各個(gè)縣之間在地理距離、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化認(rèn)同等方面的關(guān)聯(lián)度普遍不高，地級(jí)市很難對(duì)轄縣（市）發(fā)揮有效的經(jīng)濟(jì)輻射和帶動(dòng)作用。也就是說(shuō)，在“市管縣”體制下，對(duì)于湖南多數(shù)地區(qū)而言，不僅縣域經(jīng)濟(jì)很難得到發(fā)展壯大，而且，由于地級(jí)市的發(fā)展包袱普遍較大，市域經(jīng)濟(jì)也很難大有作為，客觀上不利于“以城促鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”等制度預(yù)期的實(shí)現(xiàn)。在這種背景下，適時(shí)啟動(dòng)“省直管縣（市）”體制改革試點(diǎn)工作很有必要。因此，實(shí)行市縣分治會(huì)更有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一是通過(guò)推行“省直管縣（市）”體制，可以增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力，同時(shí)也可以使城市專注于自身發(fā)展；二是可以充分發(fā)揮省級(jí)政府在地區(qū)發(fā)展中的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，避免重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，積極促成市縣之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市縣雙贏的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)；三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律決定了市場(chǎng)要素必須跨越行政區(qū)劃的限制，在更廣闊的地域范圍內(nèi)自由流動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)資源要素的最優(yōu)配置，“市管縣”體制已經(jīng)在很大程度上成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙因素，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，需要從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律出發(fā)，打破行政區(qū)劃的地域限制，實(shí)現(xiàn)資源要素的自由流動(dòng)。省直管縣（市）體制改革，有助于在客觀上盡快突破地級(jí)市之間的行政區(qū)劃限制，使資源要素在更為廣闊的地域空間范圍內(nèi)自由、合理地得到最優(yōu)配置。

二、省直管縣（市）改革試點(diǎn)縣（市）的選擇

目前，我國(guó)多數(shù)省份已采取選擇部分大縣、強(qiáng)縣、特色縣為試點(diǎn)推進(jìn)省直管縣（市）改革。湖南100萬(wàn)以上人口大縣（常住人口，2013 年湖南統(tǒng)計(jì)年鑒）有瀏陽(yáng)市、寧鄉(xiāng)縣、耒陽(yáng)市、新化縣、衡陽(yáng)縣、隆回縣、漣源市，2012、2013 年的十大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣為長(zhǎng)沙縣、瀏陽(yáng)市、寧鄉(xiāng)縣、醴陵市、資興市、冷水江市、攸縣、汨羅市、桂陽(yáng)縣、永興縣。人口大縣和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣共15 個(gè)，其中長(zhǎng)沙市、郴州市、婁底市均有3 個(gè)，株洲和衡陽(yáng)各兩個(gè)，岳陽(yáng)和邵陽(yáng)各1 個(gè)。考慮到省直管縣（市）試點(diǎn)的數(shù)量和地市間的平衡，可在上述7 個(gè)地市中各選1 個(gè)作為省直管縣（市）試點(diǎn)縣（市）。在長(zhǎng)沙的三個(gè)縣（市）中，瀏陽(yáng)市離長(zhǎng)沙中心城市較遠(yuǎn)，省際區(qū)域中心地位突出，人口規(guī)模最大，宜選瀏陽(yáng)市；郴州市正推進(jìn)郴桂資一體化，為不影響郴州市的整體發(fā)展，可選永興縣；婁底市的新化縣人口規(guī)模最大，離中心城市最遠(yuǎn)，又是旅游特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，也是貧困縣，有示范意義。株洲選醴陵市，衡陽(yáng)選耒陽(yáng)市，加上隆回縣、汨羅市共7 個(gè)縣市。

三、湖南推進(jìn)省直管縣（市）改革的著力點(diǎn)

要緊緊圍繞十八大和十八屆三中全會(huì)精神，根據(jù)中央深化行政體制改革以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，按照權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一、財(cái)力與事權(quán)相匹配和創(chuàng)新社會(huì)治理等要求，用3 年左右的時(shí)間，省直管試點(diǎn)縣（市）在全省率先建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、公正透明、廉潔高效、治理創(chuàng)新的縣級(jí)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順條塊關(guān)系，減少行政層級(jí)，降低行政成本，提高行政效率，科學(xué)劃分省和縣級(jí)政府職責(zé)，依法探索省直管縣（市）的體制機(jī)制，擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，充分發(fā)揮縣級(jí)決策自主權(quán)和要素資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢(shì)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，加快推進(jìn)湖南省全面小康進(jìn)程。

（一）調(diào)整管理體制

省直管縣（市）的改革涉及多方利益的調(diào)整和兼顧，為兼顧地級(jí)市的利益，我國(guó)省直管縣（市）改革的模式主要是采取維持試點(diǎn)縣（市）行政區(qū)劃、統(tǒng)計(jì)口徑隸屬關(guān)系和干部管理體制不變的情況下，由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)試點(diǎn)縣（市）的政府工作，試點(diǎn)縣（市）享受地級(jí)市一級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，如江蘇的改革方案就是在政府層面由省直管，黨委、人大、政協(xié)、司法以及干部管理體制維持不變，這樣客觀上形成省和地級(jí)市對(duì)試點(diǎn)縣（市）的雙重領(lǐng)導(dǎo)，造成試點(diǎn)縣（市）負(fù)擔(dān)加重、行政效率不高、干部交流受阻等問(wèn)題突出。相對(duì)來(lái)說(shuō)，河南的改革更為徹底，黨委、人大、政協(xié)、群團(tuán)組織、司法及條條管理體制都實(shí)施了省直管。建議湖南省采取河南全面行政省直管的管理體制。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

省直管縣（市）改革是對(duì)省、地級(jí)市、縣（市）之間的政府職責(zé)進(jìn)行重新劃分，縣級(jí)自主權(quán)擴(kuò)大，所行使的職能要適應(yīng)新的變化。一是試點(diǎn)縣（市）要以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心，充分發(fā)揮縣級(jí)決策自主權(quán)和以市場(chǎng)為主體優(yōu)化資源配置的優(yōu)勢(shì)，按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，簡(jiǎn)政放權(quán)，要零門檻，無(wú)壁壘，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。二是政府要進(jìn)一步完善社會(huì)服務(wù)體系，強(qiáng)化政府公共管理能力、政府改革政策執(zhí)行能力，提高政府服務(wù)的水平和效率，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力。重點(diǎn)發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)，推進(jìn)和保障農(nóng)村改革發(fā)展；做好面向農(nóng)村基層和群眾的服務(wù)與管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，保障和改善民生；強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管，增強(qiáng)處理突發(fā)公共事件和社會(huì)治安綜合治理能力，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)行政管理體制一體化，大力推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革。加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，依法探索將部分行政管理職能和社會(huì)管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，行政執(zhí)法中心下移。

（三）確保擴(kuò)權(quán)直管到位

省直管縣（市）體制改革能否取得預(yù)期成效，關(guān)鍵在地市級(jí)政府能否將下放的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限落實(shí)到縣(市)，以及如何有效實(shí)現(xiàn)省直部門與直管縣(市)職能部門之間的直接業(yè)務(wù)完全對(duì)接上。一是省里要出臺(tái)試點(diǎn)縣（市）與原隸屬地級(jí)市合作規(guī)范意見(jiàn)。強(qiáng)化試點(diǎn)縣（市）與原隸屬的地級(jí)市之間的協(xié)調(diào)配合，重點(diǎn)加強(qiáng)土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止重復(fù)建設(shè)，自覺(jué)保護(hù)資源環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)要素的合理配置和自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展，構(gòu)建互利共贏的新型市縣關(guān)系。二是試點(diǎn)縣（市）與原隸屬地級(jí)市可嘗試建立跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的公共服務(wù)體系，為深化省直管縣（市）改革，提供一些新思路。

（四）打造新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極

省直管縣（市）體制改革是為了釋放縣域經(jīng)濟(jì)活力，培育更多的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。瀏陽(yáng)市作為強(qiáng)市（長(zhǎng)沙市）管強(qiáng)縣的代表，是湖南第一人口大縣（市）、第二縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市），有條件成為湖南東部、湘贛邊境的區(qū)域中心城市，其生物醫(yī)藥、花炮兩大特色支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)突出，有利于形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。醴陵市、汨羅市、永興縣、新化縣是我省第一批特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，發(fā)展空間和潛力大，輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)，通過(guò)省政府三年3 個(gè)億的特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣扶持，醴陵市的陶瓷產(chǎn)業(yè)可以形成千億產(chǎn)業(yè)，汨羅市、永興縣的循環(huán)經(jīng)濟(jì)可達(dá)500 億，這些將成為拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)極。耒陽(yáng)市是湖南第三大人口縣（市），GDP總量排第五，區(qū)位條件較好，聚集輻射能力強(qiáng)，可發(fā)展成為擁有50 萬(wàn)城市人口的區(qū)域中心城市。隆回縣為弱市（邵陽(yáng)市）管弱縣的代表，采取因地制宜、分類改革和分類指導(dǎo)，探索省管縣體制的合適模式和路徑。

（五）促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

省直管縣（市）體制改革在解放縣域經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也要充分考慮地級(jí)市的未來(lái)發(fā)展問(wèn)題。一是省級(jí)政府可以出臺(tái)專門針對(duì)地級(jí)市政府的補(bǔ)償性政策和扶植性政策，對(duì)地級(jí)市的未來(lái)發(fā)展問(wèn)題全面規(guī)劃，切實(shí)保障地級(jí)市在省直管縣（市）體制改革中的發(fā)展利益，盡量降低改革對(duì)地級(jí)市發(fā)展利益的負(fù)面影響；二是為緩解試點(diǎn)縣（市）給原隸屬的地級(jí)市帶來(lái)城市發(fā)展的空間約束，可將市縣關(guān)聯(lián)度大，離中心城市近的縣（市）改區(qū)，如江蘇將蘇州市的昆山實(shí)施省直管的同時(shí)，將緊鄰蘇州中心城區(qū)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的吳江市改為蘇州市的吳江區(qū)；也可探索將一些中心城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)調(diào)整為市直管，如東莞市是市直管鎮(zhèn)體制。

（六）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

省直管縣（市）體制改革有利于將一批大縣、強(qiáng)縣、特色縣培育成區(qū)域中心城市。要通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，做大做強(qiáng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)；通過(guò)合并村改社區(qū)、統(tǒng)建居民集中區(qū)，做大縣城，做強(qiáng)中心鎮(zhèn)，打造特色城鎮(zhèn)；通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，園區(qū)開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)集中，促進(jìn)產(chǎn)城融合，實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快推進(jìn)湖南省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

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