羅 倩

(重慶市人民檢察院，中國重慶 409000)

近年來，司法公信力業(yè)已引起社會各界廣泛關注，而檢察機關的公信力也應當受到足夠重視。關于何謂檢察公信力，如何才能提高檢察公信力，是值得研究的課題。

一、法律監(jiān)督權和檢察公信力

(一)檢察機關的法律監(jiān)督權

欲提升檢察公信力，首先應當厘清檢察機關權力的性質。關于檢察機關權力的性質，有司法權說、行政權說、行政與司法雙重屬性說、檢察權說和法律監(jiān)督權說等多種學說，不一而足。在我國，檢察機關是《憲法》第一百二十九條明確規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關。有學者指出，檢察機關的監(jiān)督應當定位為法律監(jiān)督，而不是其他任何性質的監(jiān)督。法律監(jiān)督是指專門的國家機關根據(jù)法律的授權，運用法律規(guī)定的手段對法律實施情況進行監(jiān)察、督促并能產生法定效力的專門工作。法律監(jiān)督的特殊性表現(xiàn)在以下幾個方面:法律監(jiān)督的主體具有唯一性;法律監(jiān)督的手段具有專門性;法律監(jiān)督的對象具有特定性;法律監(jiān)督的效果具有法定性［1］。這一觀點對檢察機關權力的性質的界定最準確，甚可贊同。檢察機關具有多種權能，兼具司法權和行政權的雙重特征，但又根本上異質，法律監(jiān)督權或曰檢察權是檢察機關所有權能的統(tǒng)稱。

(二)檢察公信力

顧名思義，檢察公信力指檢察機關的公信力，這一概念與司法公信力有所不同。通常意義上的司法機關，包括檢察機關和審判機關;而通常意義上的司法公信力，僅指審判機關即人民法院的公信力。有學者認為，司法公信力是指社會公眾對司法制度和在該司法制度下的法官履行其審判職責的信心與信任的程度［2］。也有學者指出:“司法公信力是一個具有雙重維度的概念。從權力運行角度，司法公信力是司法權在其自在運行的過程中以其主體、制度、組織、結構、功能、程序、公正結果承載的獲得公眾信任的資格和能力;從受眾心理角度，司法公信力是社會組織、民眾對司法行為的一種主觀評價或價值判斷，它是司法行為所產生的一種心理反應?！痉ü帕χ凶詈诵牡牟糠志褪撬痉▽姷男庞煤凸妼λ痉ǖ男湃?，這是一個雙方互動的過程?！雹賲⒁婈P玫著《司法公信力研究》，人民法院出版社2008年版，第41、43頁。不過，該書第42頁寫道:“綜合而言，司法公信力是司法與公眾之間的動態(tài)、均衡的信任交往與相互評價”，對此筆者并不贊同，因為這是對“有良好的司法公信力”進行描述，而非對司法公信力的概念進行界定，“均衡”和“相互評價”更是無從談起。前者即狹義的司法公信力，僅指審判機關的公信力，與檢察公信力系并列關系;后者即為廣義的司法公信力，包括檢察機關和審判機關的公信力。故不宜將檢察公信力作為司法公信力的下位概念。本文所稱檢察公信力，指檢察權在運行過程中以其主體、制度、組織、結構、功能、程序和公正結果承載的獲得公眾信任的資格和能力。

值得注意的是，檢察機關的公信力與其執(zhí)法公信力(簡稱執(zhí)法公信力)有所差異。檢察機關的職責乃法律監(jiān)督，其法律監(jiān)督活動與通常意義上的執(zhí)法——尤其是行政執(zhí)法，存在重大差別。檢察機關執(zhí)法并不能涵蓋其全部履行職責的活動，也不能與行政執(zhí)法相混同。將檢察公信力等同于執(zhí)法公信力的觀點，值得商榷。

如上所述，檢察機關權力性質乃法律監(jiān)督權，提高檢察公信力的關鍵在于提高檢察機關法律監(jiān)督的能力和水平，全面提升法律監(jiān)督的質效。本文認為，檢察機關可以從抓緊抓好監(jiān)督重點、適當拓寬監(jiān)督范圍、創(chuàng)新監(jiān)督機制、提高監(jiān)督能力等方面加以落實。

二、抓好監(jiān)督重點——檢察公信力的關鍵

檢察機關法律監(jiān)督的重點，不僅包括訴訟監(jiān)督、職務犯罪監(jiān)督等傳統(tǒng)重點，也應當包括新興重點，宜在法律范圍內審慎地拓寬監(jiān)督范圍，構建全方位的監(jiān)督體制。具體包括以下四大方面:

(一)訴訟監(jiān)督

2010年7月26日最高人民檢察院等五機關頒布《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》，2011年3月10日“兩高”頒布《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》，這充分體現(xiàn)了高層對訴訟監(jiān)督的重視。截至2011年年底，除港、澳、臺外，全國31個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會相繼審議通過了關于加強檢察機關法律監(jiān)督或訴訟監(jiān)督工作的決議、決定，確定了檢察機關加強訴訟監(jiān)督工作的重點，要求著力加強對立案、偵查、審查逮捕、審查起訴、審判、執(zhí)行等重點環(huán)節(jié)和關鍵崗位的監(jiān)督［3］。這些決議、決定對法治進程將產生巨大的推動作用。正因為訴訟監(jiān)督是檢察機關的傳統(tǒng)監(jiān)督重點，以致不少人長期將檢察機關的法律監(jiān)督片面地理解為對人民法院的訴訟監(jiān)督。其實，對包括刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟在內的訴訟監(jiān)督只是法律監(jiān)督的一部分。有學者指出，訴訟監(jiān)督的價值目標在于通過個案維護司法的公正和權威、促使行政權和審判權運行機制的健全和完善，以及保障國家法律的統(tǒng)一、正確實施，這三個價值目標具有“點線面結合、三位一體”的結構特征［4］。訴訟監(jiān)督應堅持依法原則、有效監(jiān)督原則和適度原則［5］。就監(jiān)督方式而言，除了抗訴這一重要形式外，糾正違法通知書、檢察建議、意見書和函等，均為檢察機關在不同情形下可行的監(jiān)督方式。

1．檢察機關對刑事訴訟的監(jiān)督

有學者提出:刑事訴訟中，訴訟監(jiān)督機制應當在控辯審三方形成的訴訟構造框架內運行，訴訟監(jiān)督活動不能損害訴訟構造;在范圍上，訴訟監(jiān)督應當涵蓋全部訴訟環(huán)節(jié)，不能僅局限于審判階段而有失全面;檢察機關在實施訴訟監(jiān)督的過程中，應當秉持檢察官客觀義務，客觀公正地進行監(jiān)督;在行使方式上，訴訟監(jiān)督應當按照訴權的要求展開，賦予相對人以抗辯的機會，從而體現(xiàn)程序正義的要求［6］。還有學者指出，應全面審視、全面設計立案監(jiān)督的內容、程序，以及救濟措施，以規(guī)范偵查機關有案不立、立而不偵、不破不立、先破后立以及不該立而立等行為。關于立案條件，撤案、銷案條件以及立案情況向檢察機關反饋的制約救濟措施等，均屬立案監(jiān)督的范圍，應通過立法或制作立案監(jiān)督條例加以解決［7］。這些觀點切中要害，甚可贊同。

就刑事訴訟而言，檢察機關在行使追訴權時，特別是在公訴案件庭審過程中，公訴人主要是控訴犯罪，而不是實施法律監(jiān)督。這是因為:一方面，檢察機關同時扮演兩種角色很可能導致庭審淪為形式，不利于審判權的公正運作和辯護權的正常運行;另一方面，檢察機關的事后監(jiān)督足以制約違法行為。事實上，庭審時法官的一舉一動均在檢察機關工作人員的視野之下，審判人員不會視若無睹。檢察機關應當更加關注非法證據(jù)排除，把相關規(guī)定落到實處，宜在審查起訴階段直接排除，而不必等到提起公訴后待法院排除;但是，犯罪嫌疑人罪輕、可以或應當從輕、減輕、免除刑事處罰的證據(jù)，即使存在瑕疵，也不得在審查起訴階段排除。應當加強對強制性偵查措施、刑事訴訟強制措施的監(jiān)督，尤其應當把握好批捕環(huán)節(jié)。對超期羈押、重新計算羈押期限、死刑案件復核活動等的監(jiān)督也不能放松。應當加強對涉案財物的收繳、暫扣、查封、非法使用等行為的監(jiān)督。應當加強對刑事執(zhí)行程序的監(jiān)督，尤其是減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督。

值得一提的是，檢察機關還應當加強對量刑的監(jiān)督，避免畸輕畸重的刑罰，力求法律的統(tǒng)一、公平適用，還可以此為線索深挖背后可能存在的違法犯罪行為。有學者提出可以進行類案監(jiān)督，指出類案監(jiān)督可以實現(xiàn)對量刑偏輕偏重等量刑不當?shù)谋O(jiān)督;可以實現(xiàn)對“同案不同判”等量刑失衡現(xiàn)象的監(jiān)督;可以對法官的自由裁量權進行制約;類案監(jiān)督的內容引入量刑程序，有助于實現(xiàn)對刑事案件從審查起訴、庭審量刑到判決執(zhí)行全過程監(jiān)督［8］。

2．檢察機關對民事、行政訴訟的監(jiān)督

對民事、行政訴訟進行法律監(jiān)督，是我國《民事訴訟法》、《行政訴訟法》明確規(guī)定的檢察機關監(jiān)督范圍，但往往不如對刑事訴訟監(jiān)督一般重視。其實這是一個誤區(qū)。維護法律的統(tǒng)一適用、社會公平，是檢察機關的職責所在，不應因事情的“大”、“小”而厚此薄彼。除了對民行案件的傳統(tǒng)的以抗訴為主要表現(xiàn)形式為事后監(jiān)督和庭審監(jiān)督外，對民行立案監(jiān)督、民事執(zhí)行、行政訴訟執(zhí)行的監(jiān)督，也應當予以重視。2011年公布的《民事訴訟法修正案(草案)》將對“民事審判”的監(jiān)督，改為“人民檢察院有權以檢察建議、抗訴方式對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，這體現(xiàn)了檢察機關監(jiān)督職責的加重。

(二)職務犯罪監(jiān)督

除訴訟監(jiān)督外，對職務犯罪進行監(jiān)督也是檢察機關的重要職責。在我國，對職務犯罪的監(jiān)督突出表現(xiàn)為對貪污賄賂犯罪和瀆職侵權犯罪的監(jiān)督。在我國，職務犯罪的主體包括國家機關工作人員，國有公司、企事業(yè)單位中的國家工作人員，人民團體中的工作人員，受國家機關、國有公司、企事業(yè)單位、人民團體的委托管理、經營國有財產的人員等。易言之，監(jiān)督的客體不僅包括審判人員，還包括行政機關工作人員，以及其他國家工作人員。在控告申訴部門掌握了相關人員犯罪線索時，檢察機關應當認真對待舉報線索，深入調查，努力實現(xiàn)真相大白、不枉不縱，并加強對舉報人的保護，把反腐倡廉工作扎實推向前進。2012年修正的《刑事訴訟法》對證人、鑒定人、被害人保護作了較詳細的規(guī)定，具有里程碑式的意義。

(三)監(jiān)所和社區(qū)矯正監(jiān)督

監(jiān)所監(jiān)督，包括檢察機關對監(jiān)獄、看守所、勞教所的監(jiān)督，還應當加強對拘留所等駐監(jiān)所檢察室范圍不及的地方的監(jiān)督。在這些限制或者剝奪人身自由的場所，及時發(fā)現(xiàn)、糾正其中非法侵害被監(jiān)禁人的人權的行為，依法處理牢頭獄霸、極少數(shù)干警的違法行為，維持監(jiān)所的正常管理秩序，意義重大。

檢察機關對社區(qū)矯正的監(jiān)督提出較晚，但其重要性不容小覷。社區(qū)矯正法律監(jiān)督，是指人民檢察院依據(jù)法律賦予的職權、按照法律規(guī)定的程序，對公安、法院、司法行政機關在對被管制、緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的四類罪犯實行社區(qū)矯正過程中(包括適用矯正、交付矯正、監(jiān)督管理、教育矯正、幫困扶助、變更與終止矯正等環(huán)節(jié))的執(zhí)法、司法活動是否合法進行監(jiān)督，以保證社區(qū)矯正依法公正實施的活動。社區(qū)矯正法律監(jiān)督是檢察權的有機組成部分，是刑罰執(zhí)行與監(jiān)管活動監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式［9］。2012年3月1日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部社區(qū)矯正實施辦法》第二條第三款明確規(guī)定“人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督”，這就明確了檢察機關對社區(qū)矯正進行法律監(jiān)督的依據(jù)，對新刑事訴訟法的貫徹落實也具有重要意義。

(四)行政監(jiān)督

長期以來，行政監(jiān)察(與紀委合署辦公)對行政機關進行專門監(jiān)督，檢察機關對行政行為沒有一般監(jiān)督權。但行政執(zhí)法也是貫徹執(zhí)行法律的行為，理應納入檢察監(jiān)督的范疇。檢察機關對行政機關的監(jiān)督，目前主要體現(xiàn)在對行政機關工作人員嚴重犯罪行為的偵查和追訴，而對行政權依法運行、行政行為合法性的監(jiān)督則相當欠缺。對行政機關的監(jiān)督在很大程度上是檢察機關法律監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。不過檢察機關對行政機關的法律監(jiān)督已提上日程，有望成為新興的監(jiān)督重點。加強對行政機關及其工作人員的法律監(jiān)督，建立健全監(jiān)督機制和手段，對促進依法行政、提高行政服務水平和建設法治政府必將起到不可估量的積極作用。只有實現(xiàn)監(jiān)督范圍的全方位覆蓋，憲法、法律賦予檢察機關的法律監(jiān)督職能才會得到落實。

三、創(chuàng)新監(jiān)督機制——檢察公信力的動力

改革創(chuàng)新是動力之源。創(chuàng)新監(jiān)督機制，是從深層次激發(fā)、提升檢察公信力的動力的必要舉措。將司法改革繼續(xù)深入推進，推動相關法律及時修改和制定，特別是促成法律監(jiān)督專門立法以及《人民檢察院組織法》的修改，是制度上創(chuàng)新監(jiān)督機制的基礎?？傮w而言，通過改革優(yōu)化檢察職權配置，激活監(jiān)督潛能，發(fā)掘監(jiān)督潛力，創(chuàng)新監(jiān)督方式，形成聯(lián)動機制，是落實“三項重點工作”、特別是積極參與社會管理創(chuàng)新的重要組成部分，也有利于更好地將憲法、法律落到實處。各地創(chuàng)新了多種多樣的監(jiān)督機制，茲不贅述，僅以檢察建議和案例指導為例進行論述。

(一)更加重視、廣泛適用檢察建議

檢察建議這一監(jiān)督形式方式靈活，應用廣泛，具有較強的能動性和明顯優(yōu)勢。2009年11月13日，最高人民檢察院公布并實施《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，提出檢察建議應當立足檢察職能、結合執(zhí)法辦案工作，堅持嚴格依法、準確及時、注重實效的原則，并對其內容、適用情形等作出了細致規(guī)定。在檢察實務中，可能少數(shù)干警會基于“多一事不如少一事”的心理而不愿提出檢察建議，這一傾向亟待糾正。事實上，許多檢察建議取得了良好的法律效果和社會效果，受到廣泛歡迎。雖然提出檢察建議不是強制性規(guī)定，但提出有價值的檢察建議屬于未雨綢繆，體現(xiàn)了檢察機關的擔當和社會責任感，對涉案單位、有關主管機關或者其他有關單位也是一種幫助，有利于密切檢察工作和人民群眾的聯(lián)系，有助于促進社會和諧穩(wěn)定。

(二)加強案例指導工作

在我國，作為成文法的必要的補充，案例的作用長期被低估，其地位也比較尷尬。2010年7月30日，最高人民檢察院率先公布了《關于案例指導工作的規(guī)定》，提出“應當立足于檢察實踐，通過選編檢察機關辦理的在認定事實、證據(jù)采信、適用法律和規(guī)范裁量權等方面具有普遍指導意義的案例，為全國檢察機關依法辦理案件提供指導和參考，促進法律的統(tǒng)一公正實施”，并就案例的類型、選送、撰寫體例、查詢等作了詳細規(guī)定。檢察機關建立案例指導制度具有重大意義:促進執(zhí)法尺度的統(tǒng)一;推動理論與實踐的良性互動，以軟力量統(tǒng)一司法;有利于貫徹檢察一體原則［10］?！蛾P于案例指導工作的規(guī)定》的公布，對豐富領導方式、指導檢察工作、促進法律統(tǒng)一適用具有重要意義，間接地對提高法律監(jiān)督水平、提升檢察公信力也將起到巨大的積極作用。

此外，還應當擺脫“辦案即監(jiān)督”這一舊觀念的窠臼，努力增強檢察工作的民主性，完善人民監(jiān)督員制度，完善檢務公開工作機制，做好檢調對接工作，創(chuàng)新和完善監(jiān)督機制，拓展檢察工作的社會覆蓋面，擴大社會影響力，不斷提高檢察公信力。

四、提高監(jiān)督能力——檢察公信力的保障

加強檢察機關組織和人員建設，切實提高監(jiān)督能力，是提高檢察公信力的重要保障。

第一，提高檢察干警的政治素質和業(yè)務素質，是提高檢察公信力的政治保障和智力支撐。辦案是第一要務，人員素質是關鍵。應當堅持和完善黨的領導，深化社會主義法治理念教育，全面樹立做中國特色社會主義事業(yè)的建設者、捍衛(wèi)者的思想意識，認真開展“發(fā)揚傳統(tǒng)、堅定信念、執(zhí)法為民”主題教育實踐活動，繼續(xù)發(fā)揚優(yōu)良作風，創(chuàng)新檢察工作機制、黨領導檢察工作的機制。檢察機關應當以強化法律監(jiān)督、強化自身監(jiān)督、強化隊伍建設為總要求，以執(zhí)法辦案為中心，以深化三項重點工作為著力點，建立健全執(zhí)法辦案風險評估機制，完善考評機制，加強檢察官客觀公正義務意識的培育。加強檢察機關內部監(jiān)督制約機制，嚴格執(zhí)行2010年《檢察機關執(zhí)法工作基本規(guī)范》，防止偵查權、公訴權的濫用，從而規(guī)范檢察行為。應當建立新老干警之間的“傳幫帶”機制，加強對廣大干警的業(yè)務培訓，使廣大干警均有機會(如每年一次或者每兩年一次)從埋頭辦案中解脫出來，與同仁廣泛交流工作經驗，學習先進做法和探索前沿問題，在辦理重大敏感案件和熱點敏感問題時集思廣益，從而提高檢察干警的戰(zhàn)斗力。

第二，建設和弘揚檢察文化，是提高檢察公信力的文化保障。應當在檢察機關大力弘揚和培育檢察職業(yè)精神，使廣大干警切實踐行忠誠、公正、清廉、為民的核心價值觀。2010年公布的《最高人民檢察院關于加強檢察文化建設的意見》提出“深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上，以社會主義核心價值體系為指導，以牢固樹立社會主義法治理念為根本，著眼于培育檢察精神、提升職業(yè)素養(yǎng)、規(guī)范執(zhí)法行為、塑造良好形象、陶冶高尚情操，以群眾性文化活動為載體，以改革創(chuàng)新為動力，堅持以人為本，緊貼檢察工作和隊伍建設實際，求真務實，勇于開拓，大力加強檢察文化建設，逐步探索建立起中國特色社會主義檢察文化理論體系”。這對建設先進的檢察文化具有提綱挈領的重大意義。建設和弘揚檢察文化，使先進文化深入人心、鼓舞人心，形成良好的工作風貌，營造健康愉快的工作氛圍，使廣大干警從一點一滴自覺維護檢察機關的良好形象，齊心協(xié)力共同提高檢察公信力。

第三，加強基層檢察院建設，是提高檢察公信力的基礎保障?；鶎臃€(wěn)則天下安，基層不穩(wěn)則天下難安?；鶎訖z察院人數(shù)最多，辦案數(shù)量最大，辦案壓力最大，與人民群眾聯(lián)系最為緊密，基礎性地位非常重要，任何時候都不能忽視。加強基層檢察院的硬件、軟件建設，改善工作條件和辦案環(huán)境，加強職業(yè)保障，提高基層檢察院干警工資福利待遇水平，努力妥善解決關系廣大干警切身利益的問題，組織要做廣大干警的貼心人，吸引人才，凝聚人心。

五、結語

綜上所述，檢察機關應當通過強化以訴訟監(jiān)督、職務犯罪監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督、行政監(jiān)督為重點的法律監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督機制，大膽運用檢察建議、案例指導等多種方式，大力提高干警素質、加強基層檢察院及其文化建設，全方位提高監(jiān)督能力和水平，從而提高檢察公信力，確保把人民賦予的檢察權真正用來維持社會公平正義，努力實現(xiàn)檢察工作服務科學發(fā)展與自身科學發(fā)展的有機統(tǒng)一。這也是一個大有可為的天地。

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