張蕾蕾

(北京市人民檢察院一分院 案件管理辦公室，北京 100040)

自2003年最高人民檢察院下發(fā)《關于加強案件管理的規(guī)定》后，檢察機關總結地方經(jīng)驗開展了刑事訴訟案件管理的改革。經(jīng)過近十年的探索，2012年5月全國檢察機關案件管理工作推進會召開，檢察機關案件管理部門的職能定位與職責要求得到進一步的明確，并在2013年施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》 (以下簡稱《規(guī)則》)和2013年版的《檢察機關執(zhí)法工作基本規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)中獲得法律賦權。根據(jù)新的規(guī)定，案件管理部門是專門負責案件管理的綜合性業(yè)務部門，與其他相關部門在案件管理工作中應當分工負責、互相配合，其案件管理的職能是對檢察機關辦理的案件實行統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、案后評查、統(tǒng)計分析、信息查詢、綜合考評等，對辦案期限、辦案程序、辦案質量等進行管理、監(jiān)督、預警，規(guī)范執(zhí)法行為，提高辦案質量和效率。

由上述關于案件管理的定位與職能的規(guī)定可知，檢察機關之所以設立案件管理機構，就是為了更好地通過一個專門機構履行內部監(jiān)督職能。近年來，檢察機關的法律監(jiān)督職能日顯重要，對外監(jiān)督的功能不斷加強，而如何開展系統(tǒng)內部監(jiān)督則是一個有待加強研究的新課題。作為探索案件管理內部監(jiān)督的舉措之一，檢察機關實施集中性的案件管理，并成立專門性的案件管理部門。本文試圖結合近年來北京檢察機關實施案件管理監(jiān)督職能的實踐，總結運行現(xiàn)狀，分析存在的突出問題，探討運行機制建設。

一、檢察機關案件管理監(jiān)督職能的運行現(xiàn)狀

根據(jù)公權力行使的“法無授權不可為”的基本法則，案件管理機構在職權行使中應按照法律授權開展工作。對應《規(guī)則》和《規(guī)范》對案件管理的職權設定，當前檢察機關主要圍繞下列方面開展管理監(jiān)督職能的實踐。

1.案件受理中監(jiān)督職能的履行。案件管理機構成立后，案件受理更為集中，相關問題集中暴露，檢察機關的監(jiān)督職能發(fā)揮空間擴大。在實踐中，案件受理的主要爭議集中在案件管轄權。以刑事案件受理為例，在受理毒品犯罪案件中，發(fā)現(xiàn)公安機關在起訴意見書中對犯罪地標示不明，尤其是北京市西站內部及周邊犯罪分屬于不同的城區(qū)管轄，導致移送起訴錯誤或者因為查明管轄地進而影響訴訟效率，因此，案件管理機構向公安機關建議在起訴意見書中特別標明案件發(fā)生地的所屬城區(qū)。在受理網(wǎng)絡犯罪案件時，基于網(wǎng)絡犯罪的特殊性，案件管理機構向公安機關建議特別說明案件管轄地及其依據(jù)。這一監(jiān)督做法不僅得到公安機關的認可，而且效果明顯，案件受理的規(guī)范化程度和效率均有提高。

2.流程管理中監(jiān)督職能的履行?！兑?guī)則》和《規(guī)范》對案件管理部門的流程管理職權進行了界定，主要是對辦案期限、法律文書、涉案財物、律師接待進行監(jiān)督管理，有權針對不同的違法情形提出不同的糾正意見及措施。北京檢察機關在實踐中不斷積累經(jīng)驗，主要形成下列做法:

充分利用信息化建設加強預警超期監(jiān)控。案件管理具有管理、監(jiān)督、服務、參謀的職能作用，案件管理的終極目的是為了提高辦案質量和辦案效率，樹立和維護檢察機關的權威。信息化建設保障了案件管理中的事中監(jiān)督，但案件管理不意味著無限的干預案件辦理，應當是有度的事中監(jiān)督，處理好案管監(jiān)督與檢察官獨立辦案的關系?！兑?guī)范》第11·16條規(guī)定，對人民檢察院辦理的直接受理立案偵查案件或者審查逮捕、審查起訴案件，在犯罪嫌疑人偵查羈押期限、辦案期限屆滿前，案件管理部門應當依照有關規(guī)定向本院偵查部門、偵查監(jiān)督部門或者公訴部門進行期限屆滿提示。在實踐中，由于網(wǎng)絡信息化的建設，網(wǎng)絡能夠自動提醒辦案人員案件的期限屆滿情況。因此，案件管理人員一般在發(fā)現(xiàn)網(wǎng)上顯示案件超期后行使監(jiān)督權，第一時間詢問超期的具體原因，及時審核網(wǎng)上信息、詢問承辦人具體原因，提醒承辦人及時進行網(wǎng)上操作，避免因網(wǎng)絡操作問題出現(xiàn)的超期預警。實踐中，一般是由于辦案軟件的設計與辦案期限規(guī)定有一定的沖突，并非真正違法。如根據(jù)最高人民檢察院2012年印發(fā)的《人民檢察院直接受理偵查案件初查工作規(guī)定(試行)》第二十一條規(guī)定:“對犯罪線索的初查應當在兩個月內偵結。案情復雜或者有其他特殊情況需要延長初查期限的，應當經(jīng)檢察長批準，但最長不得超過六個月?！庇捎趹孟到y(tǒng)軟件設置了兩個月的初查時限，故自偵案件延長辦案期限后系統(tǒng)軟件顯示超期。問題的解決需要軟件的升級完善。

創(chuàng)新形式開展送案審核監(jiān)控。案管部門創(chuàng)新送案審核形式，自制《偵查監(jiān)督處材料審核表格》、《公訴部門材料審核表格》。該表格由送案審核負責人在總結經(jīng)驗的基礎上，參照應用系統(tǒng)，將審核案件的關鍵要素逐項在表格中體現(xiàn)，最終由案管負責人審定?！秱刹楸O(jiān)督處材料審核表格》包括的要素為:第一部分包括基本信息，案卡登記日期、材料清單、接收文書、批示時間、涉案人員、共同犯罪人員;第二部分包括移送案件審核材料;第三部分包括承辦人審結時間及結果，即案件辦理情況，嫌疑人審結填寫，審定案由，審定其他案由，執(zhí)行文書編號，經(jīng)濟案件審定數(shù)額，訊問犯罪嫌疑人，附條件逮捕，變更罪名;第四部分包括應(不)逮捕情形是否填寫;第五部分包括審批時間，即承辦人報批、處長審批、檢察長審批、流程結束時間等;第六部分包括是否通知承辦人、通知時間、更改日期;第七部分包括受理號碼、審核人、審核時間?！豆V部門材料審核表格》除了包括以上內容后，還包括案件延長的區(qū)間、簽名的填寫;退回補充偵查是否審批、有無補偵提綱;民事訴訟;起訴書備注項卷宗;認定法定情節(jié);審結重特大有無;量刑建議有無等。該表格適用后，大大便捷了結案審核，以免審核人遺漏項目，而且隨著案件特殊情況的出現(xiàn)，表格也在完善中。結案審核后，業(yè)務部門存在的問題在表格中一覽無余，有利于工作的總結和問題的反饋。

結案審核中通過法律文書對辦案期限進行監(jiān)督。在實踐中，案件管理人員主要通過網(wǎng)絡辦案系統(tǒng)審核各個節(jié)點的法律文書，來審核辦案期限。辦案軟件在各個重要節(jié)點給辦案人員重要的提示，一般未出現(xiàn)違法情況。個別問題反映在由于辦案人員的疏忽導致時間寫錯。如批準延長偵查羈押期限的起止時間書寫錯誤，起訴書中對審查起訴期間書寫錯誤。此類錯誤導致對外法律文書缺乏嚴謹性，具有侵犯訴訟權利之嫌，也容易導致辯護人在法庭上提出侵犯人身權利的辯護意見，使公訴人處于被動的局面。

結案審核中通過法律文書對辦案規(guī)范化進行監(jiān)督。以刑事案件結案審核為例，一般從以下幾個重點項目進行審核。審核審查報告，對于改變罪名的案件，是否有論證分析，審核此項的目的在于避免辦案人員在審查結論中錯誤認定罪名，避免起訴書中寫錯罪名。審核起訴書，重點審核文書中對辦案期限的表述、起訴罪名及引用法律條款，實踐中確實存在將辦案期限的起止時間計算、表述錯誤，將故意傷害罪與故意殺人罪混淆，引用法律條款錯誤或者遺漏。對重要法律文書尤其是對外的法律文書，進行嚴格審核把關和及時糾正，保證了檢察活動的嚴謹性和規(guī)范性。

3.分工負責加強涉案款物的管理監(jiān)督。“實踐證明，涉案款物的扣押和處理歷來是社會關注檢察機關規(guī)范執(zhí)法的焦點問題，也是導致涉檢上訪的重要誘因”[1]?！兑?guī)范》第11·24條規(guī)定，案件管理部門負責對扣押的涉案財物進行保管，并對查封、扣押、凍結、處理涉案財物工作進行監(jiān)督管理。目前，北京市檢察院規(guī)定行政裝備處負責對涉案財物進行保管，具有一定的合理性。這是因為涉案財物需要存入專門賬戶或者存入專門的庫房，行政裝備處保管財物具有一定的物質和人員基礎。同時，因為案件管理部門作為一個監(jiān)督管理部門，在辦理涉案財物交接、核驗、登記、處理等手續(xù)時，與財物移交部門(單位)和行政裝備處形成三方互相監(jiān)督的局面，更有利于涉案財物的安全保管、依法處理。在監(jiān)督管理中，案件管理人員發(fā)現(xiàn)涉案款物移交、入庫存在某些問題，如證物顏色與實物不符，標號、貴重物品表述不夠規(guī)范，銀行卡未標注凍結情況等，經(jīng)提出糾正，補充完善。

4.辯護人和訴訟代理人接待中的監(jiān)督管理。案管部門承擔辯護人和訴訟代理人的接待工作后，在為辦案人員減輕接待壓力、節(jié)省辦案時間的同時，案管職能更多地體現(xiàn)在保障犯罪嫌疑人辯護的權利。工作中，辯護人和訴訟代理人提交閱卷、會見等申請后，辦案人員依法及時提供卷宗、安排會見，案管部門協(xié)助提供閱卷保障，律師的權利和當事人的合法權益得到保障，訴訟文明得到彰顯。

5.以案件質量評查督促提升案件質量。案后評查是《規(guī)則》賦予案件管理部門的一項重要職能，也是對辦案質量進行監(jiān)控的重要途徑。案件受理、流程管理和涉案款物監(jiān)管重點體現(xiàn)對程序的監(jiān)督，兼顧實體監(jiān)督，而案后評查是對案件的綜合監(jiān)督，重點體現(xiàn)實體監(jiān)督，兼顧對程序的評價?！兑?guī)則》專門一章對案件質量評查的原則、內容、目的、方式等進行了詳細的規(guī)定。在已開展的五期案件評查中，采取定期評查與個案評查相結合，隨機評查、重點評查、專項評查相結合的方式，通過調閱電子卷宗、查閱紙質卷宗以及與辦案人員充分溝通，重點對訴訟監(jiān)督文書、公訴意見未被法院采納案件、不批準逮捕案件、民事提請抗訴意見未被采納案件，從文書的規(guī)范性、說理性以及證據(jù)采信、事實認定、法律適用等方面進行了評查。案件管理部門在每月印制的《案件管理工作情況月報》中對評查情況進行通報，逐案進行分析，為辦案部門規(guī)范辦案、辦精品案提供了借鑒和指引。

6.建立案件管理工作情況月報制度?！兑?guī)范》第11·3條規(guī)定，案件管理部門應當定期通報本院的辦案情況，并定期對本院案件辦理情況進行綜合分析，提出有針對性的對策建議，為領導決策和業(yè)務部門執(zhí)法辦案服務。《案件管理工作情況月報》作為案管情況分析通報機制之一，其內容包括檢察業(yè)務工作主要數(shù)據(jù)、檢察統(tǒng)計工作情況、統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)運行中應注意的問題、改進建議等。通過月報，各部門尤其是業(yè)務部門以及院領導能夠清晰掌握該院的案件辦理情況、案件管理中發(fā)現(xiàn)的問題以及各項業(yè)務的規(guī)范要求。各業(yè)務部門及領導確實相當重視此月報，認真查找問題，及時與案管部門溝通問題產(chǎn)生的原因。因此，月報促進了業(yè)務的規(guī)范化，業(yè)已成為本院案管部門履行職能的重要方式。

二、當前案件管理中存在的突出問題

盡管全國檢察機關案件管理工作已經(jīng)積累了十余年的經(jīng)驗，各地檢察機關積極探索新經(jīng)驗，但仍存在一些深層次問題值得探討。

1.對案件管理認識的錯位與定位。對于案件管理的定位與職能，雖然《規(guī)范》已做出明確規(guī)定，但是在實踐中，對于案件管理部門到底屬于綜合性部門還是業(yè)務性部門至今仍然存在爭議。一般法律人的理解是，只有具體承辦案件的部門才是業(yè)務部門，而目前案管部門的具體工作主要體現(xiàn)在案件受理和流程監(jiān)控中的程序問題上，業(yè)務性不足，更具有綜合部門的特點。但是從法律對案件管理業(yè)務的界定以及實踐中已經(jīng)展開的具體工作來看，案件管理應該趨于業(yè)務性:首先，從案件受理到案后評查，無不體現(xiàn)對案件實體和程序的審查，只是案件管理側重于案件的宏觀和整體，不同于案件辦理側重于案件的微觀和具體。案件管理從應然和實然角度，都應發(fā)揮內部監(jiān)督職能，而服務功能只是履行監(jiān)督職能的延伸和附屬。換言之，案件管理要高屋建瓴，全面把握案件的流向，始終圍繞案件開展工作，始終為了提高辦案質量、效率，而不同于人事、財務或行政的管理，更不應淪為所謂的“大內勤”，否則違背了設立案件管理部門的初衷。

2.案管部門與辦案部門之間需加強協(xié)調溝通。雖然法律已對案管部門與辦案部門的職權進行了清晰的劃定，但在實際工作中，兩部門之間需要經(jīng)常加強溝通與聯(lián)系。舉例說，案件受理是案件辦理的入口，把好入口關事關案件的管轄與辦理。案件受理的規(guī)則主要依據(jù)《刑事訴訟法》、《刑事訴訟規(guī)則》、《刑事訴訟解釋》以及相關單位會簽的文件，這是常態(tài)。除此之外，案件受理還會遇到特殊情況。例如，網(wǎng)絡犯罪案件一般跨省市、跨區(qū)域，個別特殊案件本院不具有管轄權，須由上下級辦案部門之間協(xié)調，并由上級檢察院出具指定管轄函。由于案件辦理涉及審結、移送起訴至法院等環(huán)節(jié)，將來還可能需要業(yè)務部門繼續(xù)協(xié)調其他相關單位，此時案件管理部門發(fā)揮一個橋梁的作用，由辦案部門提前介入對管轄的實質審查和溝通更符合效率原則。例如，在受理未成年人檢察案件中，由于此類案件具有一定的特殊性，有的涉及分案處理，在案件管理部門與相關業(yè)務部門提前協(xié)調溝通后再進入實質的案件受理階段，更符合效率原則。綜上，案件管理部門作為案件集中管理后的一個新部門，在特殊情況下需要與辦案部門溝通協(xié)調，確定案件的管轄等相關事宜。

3.對問題通報認識的態(tài)度與調整。案件管理并非一個新事物，在案件管理部門成立之前，案件管理存在的主要形式是承辦人—業(yè)務處長—檢察長—檢委會的縱向管理。案件管理部門成立之后，橫向管理可以彌補縱向管理的不足，管理主體更加具有中立性，事前和事中監(jiān)督得到加強。同時，相比較紀檢監(jiān)察，紀檢監(jiān)察部門是違紀違法問題的調查、處理部門，但一般是在問題出現(xiàn)之后，解決成本較高，而案件管理部門能夠發(fā)揮預防作用，通過從案件受理到案件辦理再到案件審結各個重要節(jié)點的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題、提出糾正，避免問題的延續(xù)和擴大。

如何認識問題通報與內部考核的關系，是關系到案件管理工作是否能夠健康、持續(xù)發(fā)展的關鍵。根據(jù)《規(guī)范》第11·15條第二段，案件管理部門對于違法情形根據(jù)情節(jié)輕重可以提出口頭糾正、書面糾正，嚴重的還要向檢察長報告。辦案部門接受流程監(jiān)控通知書后應在十日以內將核查情況書面回復案件管理部門。這賦予案件管理部門對違法情形糾正的職責。在實踐中存在一種情形，即辦案人員對案件管理人員發(fā)現(xiàn)的違法情況不予重視甚至不及時補正。案件質量評查也是法律賦予案件管理的一項職責。在實踐中也存在一種心態(tài)，即對質量評查以及通報有一種不理解甚至畏懼批評的心理。

問題糾正、質量評查的最終目的是為了提高案件質量、效率。第一，如果案件管理部門發(fā)現(xiàn)問題不去糾正，則是一種失職。第二，辦案人員可以慢慢適應外部監(jiān)督的制約，理解案件管理部門的監(jiān)督針對案件而非針對個人。第三，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正、定期案件評查，可以將問題及時消滅，更有助于年中、年終的考核。因此，一方面，辦案部門應逐漸適應案件集中管理的改革;另一方面，不斷強化案件管理，健全問題糾錯機制和案件評查機制，使檢察人員在辦案中更快地積累司法經(jīng)驗，增長個人才干。

4.上下級檢察院之間交接案件產(chǎn)生的羈押問題與建議。在實踐中，因管轄問題產(chǎn)生了下級檢察院向上級檢察院的報送案件，以及上級檢察院向下級檢察院的交辦案件，此類案件存在因換押不及時造成犯罪嫌疑人審前羈押時間延長的問題。由于案件交接后，需要審查改變管轄是否正確，因此在案件交接的同時，無法同步換押犯罪嫌疑人。長時間不換押導致辯護人、訴訟代理人無法及時履行訴訟權利，犯罪嫌疑人的審前羈押時間無謂延長，因此，應當對換押時間做出嚴格規(guī)定，使得監(jiān)督有法可依。

三、案件管理的機制建設

通過總結運行現(xiàn)狀，分析當前存在的問題，案件管理工作的機制創(chuàng)新可著力于以下兩個方面:

1.建立案件評查常態(tài)化機制。(1)案件評查常態(tài)化理由。案件評查重點體現(xiàn)對案件質量的監(jiān)督，包括對實體和程序的監(jiān)督，對問題的考察最為全面，“是實現(xiàn)規(guī)范辦案、提高辦案質量的關鍵手段，也是案件管理的核心內容”。(2)案件評查人員配備。在《規(guī)范》對案件評查做出較為具體的規(guī)定之后，由誰具體行使案件評查的職責關系到評查的質量和權威。組成案件管理部門之初，抽調具有較為豐富經(jīng)驗的一線辦案人員組成，對于開展案件評查發(fā)揮了較大的作用，但是由于目前案管部門的各項工作較為龐雜，案件評查一般由負責其他工作的人員兼職履行。因此，抽調資深檢察官成立一個案件評查小組，專門履行案件評查職責，能夠保障案件評查的常態(tài)化。(3)案件評查與調查研究相互配合。評查案件集中于檢法爭議案件、偵訴爭議案件。評查此類案件一方面重點考察個案辦理的質量、效率;另一方面，可以深入研究此類案件形成爭議的具體問題、原因和解決對策，或者深入探討證據(jù)分析、法律適用問題。如分析一定時期公安機關復議、復核案件的具體特點和其中的法律問題，尋求公安機關與檢察機關對問題的統(tǒng)一理解，以提高司法效率和司法權威。此項工作，案件管理部門和辦案部門掌握一手的案件信息和數(shù)據(jù)，法律政策研究部門具有調查研究的優(yōu)勢，部門之間形成溝通機制，聯(lián)合調研，提升案件辦理情況分析的質量，為領導決策和業(yè)務部門執(zhí)法辦案服務，此項職權的履行符合《規(guī)范》第11·3條的規(guī)定。

2.案件管理與辦案業(yè)務定期開展案件分析通報機制。(1)定期開展案件分析通報會具有必要性。在通過月報書面通報案件整體情況的同時，開展案件分析通報具有一定的比較優(yōu)勢，不僅可以通報問題，而且可以當面溝通、互相解釋、消除分歧，問題能夠引起辦案部門的足夠重視，問題的原因也得到較快的反饋，最終促進問題的解決。(2)定期開展案件分析通報會具有一定的實踐基礎。本院已經(jīng)定期開展案件總結、計劃分析會，可以總結該項制度的經(jīng)驗與不足，圍繞案件的質量與效率完善該項制度。(3)定期開展案件分析通報會重點解決的問題。案件分析通報會的目的是為了提高案件質量與效率，將案件管理中發(fā)現(xiàn)的問題通報給各辦案部門，各辦案部門將本部門的問題反映到通報會，有則改之，無則警醒。通報會應當定期召開，采用季度會的形式為佳，一是問題較為集中，二是可以及時解決問題。

四、結語

檢察機關的案件管理人員在履行《規(guī)則》和《規(guī)范》規(guī)定職權的同時，通過自身的不斷實踐和積極摸索，有助于完善案件管理的機構改革，豐富職權設定、職權履行方式的內容。檢察機關的案件集中管理能否經(jīng)得住時間和實踐的檢驗，能否肩負起法律賦予的內部監(jiān)督職能，既需要案件管理人員自身對案件管理工作的探索，也需要一個理解并支持案件管理工作的大環(huán)境，兩相結合，必將促進檢察工作法律監(jiān)督職能更好地履行。

[1]向澤選.案件管理與強化內部監(jiān)督[J].人民檢察，2012(6).