覃耀堅(jiān)，覃 默，張國(guó)磊

（廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

一、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)的必要性

（一）國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求

國(guó)有企業(yè)屬于政府控股的企業(yè)。與私營(yíng)企業(yè)對(duì)比，國(guó)有企業(yè)在軍事、航空、通信等關(guān)鍵領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的晴雨表和對(duì)國(guó)有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要工具。國(guó)有企業(yè)無(wú)論是在歷史、規(guī)模和資金等方面，都具有私營(yíng)企業(yè)無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。改革開(kāi)放以后，我國(guó)私營(yíng)企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，由于其具有獨(dú)立法人地位的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的個(gè)體單位，具有承擔(dān)民事責(zé)任的能力，預(yù)算管理制度相對(duì)比較完善，財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)規(guī)范和透明，私有企業(yè)能較好地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而政府主導(dǎo)下的國(guó)有企業(yè)由于受到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃體制的影響，國(guó)有企業(yè)的所有事務(wù)管理等基本上都是秘而不宣的，社會(huì)公眾對(duì)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作和管理知之甚少，更不提國(guó)有企業(yè)相關(guān)財(cái)務(wù)預(yù)算信息的公開(kāi)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，我國(guó)開(kāi)始推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，但在推動(dòng)政企分開(kāi) 、政資分開(kāi)方面并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。隨著市場(chǎng)生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的流動(dòng)，封閉的財(cái)務(wù)預(yù)算信息越來(lái)越不利于國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。[1]推進(jìn)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)，有利于讓企業(yè)在進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程中，能夠逐步獨(dú)立自主地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中活動(dòng)，從而能夠讓其參與市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，促使其過(guò)度地依賴政府向政府指導(dǎo)、自主經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展活力。

（二）國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)是國(guó)企管理體制改革的要求

國(guó)有企業(yè)改革始終是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心環(huán)節(jié)。目前我國(guó)的國(guó)企改革主要集中在管人和管事上，較少精力投入到國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)督管理上即對(duì)國(guó)有資本的管理。其改革體現(xiàn)在簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)于企和完善國(guó)有企業(yè)用人制度，對(duì)束縛國(guó)有企業(yè)發(fā)展壯大的傳統(tǒng)的管理體制予以剔除。相對(duì)于國(guó)有企業(yè)在人、事方面的改革，國(guó)有資產(chǎn)和監(jiān)管方面的改革顯得相較緩慢，造成國(guó)有企業(yè)在資產(chǎn)管理和監(jiān)管方面的缺位，在一定程度上影響了國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算方面信息的公開(kāi)。走以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管路線的改革將是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)攻堅(jiān)領(lǐng)域，而國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)是其基礎(chǔ)。因此，要進(jìn)一步完善國(guó)資監(jiān)管體制機(jī)制，增強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管工作的針對(duì)性、有效性，這將有利于提高國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)管理水平，也有利于國(guó)有監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的監(jiān)管。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息的公開(kāi)也是實(shí)現(xiàn)宏觀和微觀聯(lián)動(dòng)改革的需要。[2]國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算作為政府預(yù)算的重要組成部分，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和條例規(guī)定，應(yīng)該向社會(huì)開(kāi)誠(chéng)布公。其次，隨著國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革步伐的加快，財(cái)務(wù)預(yù)算信息更要求公開(kāi)透明。

（三）國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)是信息公開(kāi)透明的要求

從目前的情況看，大部分國(guó)有企業(yè)都是我國(guó)政府的附屬單位，其管理運(yùn)作應(yīng)和政府機(jī)關(guān)和部門(mén)的工作一樣接受社會(huì)的監(jiān)督。而財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)是接受社會(huì)監(jiān)督的最重要的實(shí)現(xiàn)途徑。《預(yù)算法》、《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)都對(duì)政府財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)作出了明確的規(guī)定，因此國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息也應(yīng)包括在政府向社會(huì)公開(kāi)的內(nèi)容中，這為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)透明提供了重要的法理依據(jù)。近些年來(lái)，隨著我國(guó)民主政治進(jìn)程的推進(jìn)，公眾的民主和參與意識(shí)增強(qiáng)，公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的關(guān)注顯得格外強(qiáng)烈，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)透明不僅是政府應(yīng)盡的責(zé)任，也是保障公眾知情權(quán)的重要體現(xiàn)。再者，我國(guó)的稅收是“取之于民，用之于民”，公眾有權(quán)清楚和了解每一筆錢(qián)政府投入到國(guó)有企業(yè)上的來(lái)龍去脈，而這都需要國(guó)有企業(yè)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)透明。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)，不僅可以使其接受社會(huì)監(jiān)督，提高資金使用效率，還可以提高國(guó)有企業(yè)信度，達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目的。

二、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)面臨的問(wèn)題

（一）傳統(tǒng)政治文化影響，領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算公開(kāi)意識(shí)不強(qiáng)

國(guó)有企業(yè)與政府間是層級(jí)制的上下級(jí)隸屬關(guān)系，國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人是國(guó)家干部由上級(jí)人事部門(mén)委任。[3]在兩千多年的歷史長(zhǎng)河中，我國(guó)實(shí)行的一直是高度集中的政治經(jīng)濟(jì)文化體制，在這過(guò)程中形成了一種封閉的政治文化的氛圍和官僚本位主義作風(fēng)。在這樣的氛圍下，政府的公務(wù)基本上不對(duì)外公開(kāi)，公眾與政府的溝通時(shí)隔絕的，且政府官員在面對(duì)公眾時(shí)也會(huì)選擇緘默，不會(huì)主動(dòng)向公眾公布透露任何相關(guān)的信息，這主要是政府官員出于自身利益的考慮。新中國(guó)成立后，國(guó)有企業(yè)在實(shí)行高度集體計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下成立，并在這種指導(dǎo)思想下進(jìn)行管理。改革開(kāi)放后到至今，雖然國(guó)家一直提倡簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，但國(guó)有企業(yè)方面的信息始終披著神秘的面紗，公眾對(duì)國(guó)有企業(yè)的了解還是一頭霧水。根本上還是在于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者思想上還沒(méi)有轉(zhuǎn)變，政府官員沿襲的舊的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，這不僅成為了國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)的瓶頸，還在一定程度上影響信息公開(kāi)的深度和廣度，結(jié)果只能是沒(méi)有了社會(huì)的監(jiān)督，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部腐敗問(wèn)題頻發(fā)，遭到了社會(huì)的質(zhì)疑和不信任，影響了國(guó)有企業(yè)的形象。

（二）國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息內(nèi)容比較籠統(tǒng)，沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的分類(lèi)和細(xì)化

國(guó)有企業(yè)是以政府投資為主體的單位，資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)的重要信息?！蛾P(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》和《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算正式納入規(guī)范化和法制化建設(shè)。[4]關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入與支出的內(nèi)容，雖然國(guó)家作出了明確的規(guī)定，但內(nèi)容比較籠統(tǒng)和沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化，如在預(yù)算收入中只是列舉了國(guó)家出資企業(yè)分得的利潤(rùn)等五項(xiàng)大類(lèi)項(xiàng)目，這樣的分列大類(lèi)如果作為國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)信息的話，對(duì)“門(mén)外漢”來(lái)說(shuō)不僅晦澀難懂，而且即使讀懂了，也只是從中得到簡(jiǎn)單的了解，無(wú)從知道預(yù)算收入和支出的更加具體的情況。這樣一來(lái)，財(cái)務(wù)預(yù)算信息的公開(kāi)也只是走過(guò)場(chǎng)的形式，不僅不利于社會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本進(jìn)行有效的監(jiān)督，更不有利于國(guó)有企業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)效率和質(zhì)量的提高，甚至有可能造成公共資源的浪費(fèi)。

（三）法律法規(guī)滯后，缺乏強(qiáng)有力的制度保障

目前，我國(guó)國(guó)信息公開(kāi)方面的相關(guān)法律法規(guī)滯后也是國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)未能實(shí)現(xiàn)的重要原因?！墩畔⒐_(kāi)條例》和《保密法》是我國(guó)信息公開(kāi)的重要依據(jù)。但從兩者來(lái)看，都沒(méi)發(fā)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)有明確詳細(xì)的規(guī)定，讓人感覺(jué)模棱兩可，造成國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)隨意化，公開(kāi)不公開(kāi)由政府或企業(yè)負(fù)責(zé)人決定，致使國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)進(jìn)程舉步維艱。一方面，《預(yù)算法》雖把國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入到政府預(yù)算組成中去，但在《政府信息公開(kāi)條例》中更多涉及要公開(kāi)的內(nèi)容是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息，對(duì)要求國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)沒(méi)有確切的規(guī)定，只提到了“公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照本條例執(zhí)行”。另一方面，雖然《保密法》中對(duì)哪些事項(xiàng)屬于保密范圍和哪些不屬于都作出了明確的規(guī)定，但都只是在宏觀上對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行概括，并沒(méi)有對(duì)這些保密事項(xiàng)作出具體的界定，國(guó)有企業(yè)涉及教育、科技、國(guó)防、軍事等多個(gè)領(lǐng)域，將國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算相關(guān)事項(xiàng)信息公開(kāi)可能造成與《保密法》相沖突，這也是目前國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)所面臨的主要困境。

三、完善國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)的建議和途徑

（一）轉(zhuǎn)變國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人思想觀念，提高財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)意識(shí)

思想是行動(dòng)的指南。推動(dòng)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)，必須從根本上轉(zhuǎn)變國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的思想觀念。針對(duì)目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)在思想觀念存在的問(wèn)題，政府應(yīng)該努力做到：一、加強(qiáng)政府官員或國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的思想觀念教育。尤其是樹(shù)立正確的價(jià)值觀和人生觀。國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人是人民的公仆，要始終牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，要以生產(chǎn)和提供公眾滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)國(guó)有企業(yè)相關(guān)信息，特別是與公眾利益密切相關(guān)的財(cái)務(wù)預(yù)算信息，讓公眾了解和明白所交納的錢(qián)花到了哪里，這不僅有利于提高公眾對(duì)國(guó)有企業(yè)的信任度，也有利于國(guó)有企業(yè)良好形象的樹(shù)立。二、要營(yíng)造國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)的良好氛圍，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)從管事、管人向管資本轉(zhuǎn)變，為進(jìn)一步推動(dòng)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)打下基礎(chǔ)。中央直屬的國(guó)有企業(yè)可以率先在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)的試點(diǎn)，為下一步在地方推廣營(yíng)造氛圍。三、可以將國(guó)有國(guó)企負(fù)責(zé)人實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)納入績(jī)效考核。實(shí)行績(jī)效考核，不僅可以增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)，而且還能使其思想上重視，并把財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)當(dāng)做一項(xiàng)重要的工作來(lái)抓，不敢有所懈怠。

（二）對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息進(jìn)行相應(yīng)的分類(lèi)，細(xì)化財(cái)務(wù)預(yù)算內(nèi)容

讓人看得清楚的國(guó)有資本才是真的預(yù)算。目前國(guó)有企業(yè)的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)資本預(yù)算的收入支出項(xiàng)目較為籠統(tǒng)，基本上都是大類(lèi)，即使公開(kāi)后，也很難滿足公眾對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息的需求，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息的透明度將成為政府和國(guó)有企業(yè)的重點(diǎn)推進(jìn)工作。我國(guó)政府公開(kāi)的預(yù)算科目有“類(lèi)”、“款”、“項(xiàng)”、“目”、“科”5級(jí)，不僅滿足了公眾對(duì)政府預(yù)算信息公開(kāi)的要求，而且提高了財(cái)政預(yù)算的透明度。與政府預(yù)算信息公開(kāi)的科目對(duì)照，國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算收入支出公開(kāi)的科目大都集中在“類(lèi)”的科目上， 公眾很難從中得到想要的信息，因此要對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行分類(lèi)和細(xì)化?？梢詮囊韵聨追矫嬷郑菏紫?，可以按照政府預(yù)算的科目分類(lèi)，把國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算也實(shí)行“類(lèi)”、“款”“項(xiàng)”、“目”、“科”5級(jí)預(yù)算科目，這樣一來(lái)不僅使公眾了解國(guó)有企業(yè)每一筆錢(qián)的真正用處，也能讓公眾更好地進(jìn)行監(jiān)督；其次，將國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息“平民化”。除了國(guó)家需要保密的信息外，國(guó)有企業(yè)在預(yù)算收入支出的具體事項(xiàng)中可以加入注釋和圖表等，使專業(yè)化的財(cái)務(wù)預(yù)算知識(shí)變成普通民眾真正看得明白、弄得明白的預(yù)算，更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，這也是國(guó)有企業(yè)踐行群眾路線的重要體現(xiàn)。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)，提供制度保障

針對(duì)目前我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)在推動(dòng)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)存在的缺陷，應(yīng)及時(shí)修訂和完善，從而為國(guó)有企業(yè)預(yù)算信息公開(kāi)提供重要的制度保障?！墩畔⒐_(kāi)條例》是推動(dòng)政府向社會(huì)公開(kāi)信息的助推器，不應(yīng)僅包括政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的相關(guān)預(yù)算信息，也應(yīng)包括與政府具有從屬性的國(guó)有企業(yè)。在《政府信息公開(kāi)條例》的重點(diǎn)公開(kāi)的具體內(nèi)容中可以考慮加入“國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算情況”等明確條款，而不是在附則中粗略提及。這樣一來(lái)，國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)才會(huì)成為必要，而不是依情況而定，使其成為政府的重要責(zé)任。其次，《保密法》要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行修訂和完善。[5]現(xiàn)行的《保密法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠適應(yīng)增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算透明度的要求，應(yīng)對(duì)其中一些影響國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，明確哪些國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息可以公開(kāi)，哪些是明令禁止的，在國(guó)有企業(yè)公開(kāi)相關(guān)財(cái)務(wù)預(yù)算信息時(shí)，就不會(huì)造成與《保密法》中的相關(guān)規(guī)定相沖突。

[1] 石利宗.試論國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理存在的問(wèn)題與措施[J].中國(guó)外資，2014，（2）.

[2] 許明.企業(yè)預(yù)算管理的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].企業(yè)改革與管理，2014，（5）.

[3] 寇海燕.淺談國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算編制理念創(chuàng)新[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2014，（03）.

[4] 胡桓.國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的問(wèn)題與思考[J].時(shí)代金融，2014，（4）.

[5] 林惠雅.預(yù)算公開(kāi)法律制度研究[J].科技創(chuàng)業(yè)（月刊），2012，（7）.