鐘文沂

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南 ?？?70228)

一 行政公益訴訟概念及其特點(diǎn)

目前，我國理論界關(guān)于行政公益訴訟概念沒有統(tǒng)一界定，我國《行政訴訟法》也沒有規(guī)定行政公益訴訟制度。有學(xué)者認(rèn)為:行政公益訴訟是指一切組織和公民，都有權(quán)利依法授權(quán)對(duì)行政主體行政管理過程中侵犯國家、社會(huì)公共利益的違法行為或不作為，向法院提起行政公益訴訟，由法院追究行政主體的法律責(zé)任①韓志紅，阮大強(qiáng):《經(jīng)濟(jì)公益訴訟的理論與實(shí)踐》，法律出版社，1997年版，第27頁。。有學(xué)者認(rèn)為:行政公益訴訟是指對(duì)于行政主體侵犯國家、社會(huì)公共利益的違法性行為或不作為，法律授權(quán)的特定國家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和自然人才可以向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)②馬奉南:《試論建立公益訴訟制度的可行性》，《審判研究》，2002年第10期，第10頁。。這兩種觀點(diǎn)的分歧在于有權(quán)提起行政公益訴訟主體范圍。就第一種觀點(diǎn)而言，任何組織和公民都有權(quán)提起行政公益訴訟的主體范圍太寬泛，任何組織也包括了法院。然而，法院在法治發(fā)展過程中已經(jīng)成為訴訟中立方，其自訴自審有違法治理念。筆者更傾向于第二種觀點(diǎn)。

行政公益訴訟相對(duì)于傳統(tǒng)行政訴訟是一種法律體系理論的新突破，具有其特點(diǎn):第一，行政公益訴訟目的是保護(hù)公共利益。行政公益訴訟審查的是侵犯了不特定社會(huì)成員利益的行政行為，特定國家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和自然人提起行政公益訴訟，是出于維護(hù)國家、社會(huì)公共利益目的。對(duì)于直接侵犯?jìng)€(gè)人利益的行政行為，受害者可以通過提起行政訴訟即利用可救濟(jì)權(quán)利;第二，行政公益訴訟原告與案件不必存在直接利害關(guān)系。公共利益是指由不特定社會(huì)成員所享有的利益，但行政主體直接侵犯國家、社會(huì)公共利益的行政行為，最終會(huì)間接侵害不確定人的利益，從而侵犯公共利益。法治社會(huì)必須對(duì)公民權(quán)利給予全面保護(hù)，依靠直接利害關(guān)系人提起行政訴訟救濟(jì)方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如果允許無直接利害關(guān)系人通過行政公益訴訟方式監(jiān)督行政行為，無疑能夠全面維護(hù)公共利益和個(gè)人利益。

二 在我國建立行政公益訴訟制度的原因

(一)我國公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，在社會(huì)各方利益驅(qū)使下，行政機(jī)關(guān)侵害國家利益、公共利益行為層出不窮。對(duì)于環(huán)境惡化、征地拆遷補(bǔ)償、食品安全隱患等公共利益維護(hù)問題，行政機(jī)關(guān)常常因?qū)ふ也坏娇刹僮鞔胧┒鵁o法有效解決，甚至很多時(shí)候行政機(jī)關(guān)都以維護(hù)公共利益之名牟取地方利益進(jìn)而損害公共利益。其間，雖然也有維護(hù)公共利益的一些公民起訴行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為，但結(jié)果都是法院以原告人與被訴行政行為無直接利害關(guān)系，原告不具備訴訟主體資格為由，裁定駁回起訴。個(gè)人權(quán)益包含在公共權(quán)益中，具有一損俱損特點(diǎn)，為了避免公共利益遭受行政機(jī)關(guān)無休止地侵害，維持公民持續(xù)生存和發(fā)展環(huán)境，建立行政公益訴訟制度議題迫切提上日程。

(二)我國公民權(quán)利保障體系存在漏洞

我國《憲法》第二條第三款規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”①2004年3月14日第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》。因此，當(dāng)公共利益受到行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵害時(shí)，公民有權(quán)行使憲法賦予的公共管理權(quán)，糾正這些行政行為。然而根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第二條規(guī)定，只有受具體行政行為直接侵害的公民、法人和其他組織，才有權(quán)提起行政訴訟。這就排除與案件不存在直接利害關(guān)系的公民對(duì)侵犯公共利益行為的救濟(jì)權(quán)，公民無法通過行使訴訟權(quán)利完整地實(shí)現(xiàn)憲法賦予的實(shí)體權(quán)利，任憑公民個(gè)人合法利益間接受到不法侵害。根據(jù)無救濟(jì)即無權(quán)利法治理論，即享有權(quán)利就必須提供救濟(jì)。法治社會(huì)要求全面維護(hù)公民享有的合法權(quán)利，為公民提供完整的權(quán)利保障體系，那就建立行政公益訴訟制度，公民對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益行為擁有了提起訴訟權(quán)利，才能救濟(jì)間接受損的個(gè)人利益，完善我國公民權(quán)利保障體系。

(三)行政機(jī)關(guān)公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善

行政公益訴訟將侵犯公共利益行政行為作為司法審查對(duì)象，是對(duì)監(jiān)督行政主體依法行使行政職權(quán)的補(bǔ)充。現(xiàn)行法律允許法院對(duì)侵犯公民、法人和其他組織的具體行政行為進(jìn)行司法審查，但是關(guān)于審查侵犯公共利益行政行為的規(guī)定存在空白。如果僅依靠行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督和制約，侵犯公共利益的行政行為難以得到有效糾正，還有可能會(huì)出現(xiàn)官官相護(hù)等司法腐敗現(xiàn)象?！皬膿u籃到墳?zāi)埂狈浅Ｐ蜗蟮拿枋隽诵姓C(jī)關(guān)行政職權(quán)對(duì)公民生活各個(gè)方面的滲透，國家權(quán)力行使過程中都會(huì)對(duì)私益和公益造成損害;因此，要全面對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，必須建立行政公益訴訟，動(dòng)員公民都拿起司法武器來保護(hù)公共利益，改“權(quán)力控制權(quán)力”為“權(quán)利制約權(quán)力”。此外，法院對(duì)侵犯公共利益行政行為進(jìn)行司法審查，審判公開原則也使得這些行政行為能夠接受全社會(huì)成員的審查和監(jiān)督，進(jìn)而鞭策行政機(jī)關(guān)依法行政，提高行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的自覺性。

三構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的思考

(一)行政公益訴訟的原告

擴(kuò)大行政公益訴訟原告主體范圍，是構(gòu)建行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)前提。傳統(tǒng)行政訴訟要求原告只能就與自己權(quán)利或在法律利益存在直接利害關(guān)系的行政行為，向法院提起訴訟。但實(shí)踐中，除了侵害私益的行政行為，行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為還會(huì)對(duì)公共利益造成損害，這些公共利益并不直接涉及某個(gè)公民或組織，單靠與案件有直接利害關(guān)系的人保護(hù)公共利益是不充分的，而且這必然會(huì)將許多為公共利益起訴的人拒于法院大門外。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟原告范圍應(yīng)摒棄“無直接利害關(guān)系即無訴權(quán)”的傳統(tǒng)行政訴訟要求，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大原告資格范圍，將行政公益訴訟起訴權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)、公益性社會(huì)組織和自然人。

首先，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟起訴權(quán)不僅發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，而且檢察院擁有的國家權(quán)力可以與嚴(yán)重侵害公共利益的行政行為抗衡。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為手段具有多樣化，提起訴訟是對(duì)行政行為一種最有力、終極性的監(jiān)督方式。另外，行政行為侵犯的許多公共利益往往存在被害人眾多、社會(huì)影響深大、案件疑難復(fù)雜等特點(diǎn)，處于社會(huì)劣勢(shì)的社會(huì)公益組織和自然人無法承擔(dān)行政公益訴訟的沉重負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)侵犯國家、重大公共利益的行政案件，必須要求檢察機(jī)關(guān)要積極主動(dòng)、及時(shí)、親自地提起行政公益訴訟，避免國家和公共利益受到嚴(yán)重侵害。

其次，賦予社會(huì)公益性組織行政公益訴訟起訴權(quán)具有重要現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)實(shí)中，公共利益受到侵害種類繁多，由于有限的自身資源，檢察機(jī)關(guān)無暇顧及所有侵害公共利益的行政行為。而目前社會(huì)公益性組織大多具有準(zhǔn)官方性，它們有一定財(cái)力、物力，也有具有專業(yè)知識(shí)的人才，可以承擔(dān)起一部分行政公益訴訟。因此，為了合理配置司法資源，可以考慮由檢察機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重侵害公共利益的行政行為起訴，而社會(huì)公益性組織承擔(dān)除相對(duì)嚴(yán)重、復(fù)雜疑難之外的行政公益訴訟。

最后，賦予自然人對(duì)侵犯公共利益的行政行為起訴權(quán)，是行政公益訴訟最根本的要求。縱觀域外行政公益訴訟主體資格的發(fā)展，賦予自然人行政公益訴訟主體資格，經(jīng)歷了一個(gè)從嚴(yán)格限制到全面開放的過程。如在日本，公民如果認(rèn)為其所在區(qū)行政官員有違法或不當(dāng)支付公款、疏于財(cái)產(chǎn)管理的，即使該公民不具有直接利害關(guān)系，也可以以自己的名義向法院提起行政訴訟①楊建順:《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年版，第760頁。。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為:自然人不可隨意起訴侵犯公共利益的行政行為，否則會(huì)出現(xiàn)濫訴，但隨著公民權(quán)利自我保護(hù)意識(shí)覺醒和不斷提高，越來越多的人認(rèn)為自然人才是侵犯公共利益行政行為的最終受害者，放寬自然人訴訟主體資格已是大勢(shì)所趨。

(二)行政公益訴訟受案范圍

行政公益訴訟審查的是侵犯公共利益的行政行為，其受案范圍限定在侵犯公共利益案件上。行政公益訴訟具有與現(xiàn)行法律規(guī)定的行政訴訟不同目的，即保護(hù)公共利益而非保護(hù)私益;所以，可以將侵犯公共利益的具體行政行為、因不作為造成公共利益損害的消極履行行為列入行政公益訴訟審查對(duì)象。但是，現(xiàn)階段我國司法資源非常有限并且法律制度也不健全，法院對(duì)所有危害公共利益行政行為都進(jìn)行司法審查并不科學(xué)。在設(shè)置行政公益訴訟受案范圍時(shí)，可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國國情，先將行政機(jī)關(guān)在環(huán)境污染、維護(hù)市場(chǎng)秩序、國有資產(chǎn)流失、政策性行政壟斷以及食品安全等領(lǐng)域的違法行為和消極不作為行為列為行政公益訴訟審查對(duì)象，然后在制度運(yùn)行過程中逐步拓寬行政行為審查范圍。

(三)行政公益訴訟舉證責(zé)任

行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中負(fù)有舉證證明其損害公共利益行政行為的合法性。根據(jù)我國《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定:“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！雹谥腥A人民共和國行政訴訟法(1989年4月4日第七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過1989年4月4日中華人民共和國主席令第16號(hào)公布，1990年10月1日起施行)。從法理上，相對(duì)于原告人，行政機(jī)關(guān)更熟悉行政法規(guī)、規(guī)章以及其他法律規(guī)范性文件內(nèi)容，因?yàn)樾姓?quán)的行使必須遵循“法無授權(quán)不得為”的法治信條，如果行政機(jī)關(guān)做出的行政行為沒有法律授權(quán)那就是違法行為，所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)為自己做出的行政行為合法性承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)。雖然行政公益訴訟不同于傳統(tǒng)行政訴訟，但其本質(zhì)上還是對(duì)行政行為合法性的審查，應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)階段我國《行政訴訟法》關(guān)于舉證責(zé)任分配的規(guī)定。

(四)行政公益訴訟訴訟費(fèi)用承擔(dān)

行政公益訴訟案件訴訟費(fèi)用按件收取，其他費(fèi)用可以由國家先代為支付，訴訟結(jié)束后再由敗訴方承擔(dān)。行政公益訴訟往往涉及較廣的公共利益，訴訟費(fèi)用按訴訟標(biāo)的收費(fèi)，會(huì)造成原告因昂貴的訴訟費(fèi)用而放棄起訴權(quán)，如果訴訟案件能按件收費(fèi)，就能較好緩解法律賦予原告的僅是“應(yīng)有權(quán)利”而不是“實(shí)際權(quán)利”的尷尬。另外，這種做法還能夠?qū)υ桓骐p方起到一定約束作用，即向可能存在惡意起訴的原告索取一定訴訟費(fèi)用，能防止原告濫用起訴權(quán)，要求敗訴方必須承擔(dān)訴訟費(fèi)用。

(五)行政公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

行政公益訴訟應(yīng)建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)更多公民和社會(huì)公益性組織參與到維護(hù)公共利益陣營。侵犯公共利益行政行為并非像直接侵害私益的行政行為那樣迫切，公民和社會(huì)公益性組織出于經(jīng)濟(jì)壓力和可能承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)的考慮，他們會(huì)選擇消極態(tài)度。如果給予取得勝訴的原告一定物質(zhì)或精神上獎(jiǎng)勵(lì)，可以彌補(bǔ)原告在行政公益訴訟過程中受到的損失，更重要的是能最大程度調(diào)動(dòng)公民打擊侵犯公共利益的積極性，鼓勵(lì)與行政行為不存在直接利害關(guān)系的自然人和社會(huì)公益性組織參與管理國家事務(wù)、維護(hù)公共利益，從而推進(jìn)我國行政公益訴訟良性發(fā)展。

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