■葛忠明

引言

殘疾人公共社會服務主要涉及到三方面的問題，第一是國家和市民社會之間的分工問題，即國家和市民社會各自扮演的角色、承擔的職責、發(fā)揮的功能如何厘清的問題。第二是在確定了國家作為公共服務的責任主體和出資方后，在技術(shù)上國家如何與市民社會合作的問題?！巴獍啤被蛟S是一條可供選擇的路徑，即國家從公共服務的具體傳遞中退出，通過招標的辦法，將其外包給專業(yè)社會服務組織或機構(gòu)。因此，需要設(shè)置特定的原則，才能選擇合適的社會組織和社會服務機構(gòu)。第三是社會組織生存和發(fā)展所需依賴的社會條件問題，如果缺乏支持性的社會條件，國家和市民社會之間的合作就是缺乏長效機制的。本文以殘疾人公共服務的“外包制”為主題，嘗試闡述上述三方面的問題。

1 殘疾人公共服務概述

1.1 殘疾人公共服務的社會屬性

為殘疾人提供的服務屬于社會服務。之所以稱殘疾人服務為社會服務，不是因為服務的提供方是社會，而是因為這類服務所滿足的人類需求具有社會屬性。比如，任何社會都會發(fā)展一些服務，以滿足殘疾人的醫(yī)療及康復需求、教育及就業(yè)需求、安全及住房需求、最低收入需求，這些服務都是在回應殘疾人的社會性需求。當強調(diào)這些需求在屬性上是社會的，就是在強調(diào)它們不是生理的、自然的，或是政治的；為滿足這類社會性的需求所開展的服務，也就是社會的，而不是商業(yè)性質(zhì)的。馬歇爾[1]在討論公民權(quán)利的時候，也將涉及社會成員生老病死的福利權(quán)利定義為社會權(quán)利。從這個角度看，滿足殘疾人之民生需求的殘疾人服務，其社會屬性也能夠得到很明確的說明。

1.2 殘疾人公共服務的主要形態(tài)

社會服務由兩個部分組成，即公共的社會服務（Public Social Service)，以及民間社會或私人的社會服務(Private Social Service)。公共的社會服務，即國家或政府動員和投入公共資源而提供的服務；民間和私人的社會服務大多是由基金會支持和投入資源，也有部分是由個人提供資源開展的社會服務。在不同的福利類型國家中，公共社會服務和民間社會服務的占比各不相同。

1.2.1 國家壟斷或包辦形態(tài)。社會民主主義（Social Democratic Welfare Capitalism）福利類型的國家里，公共社會服務幾乎占100%，表現(xiàn)在殘疾人社會服務中，殘疾人社會服務機構(gòu)由國家出資興建，工作人員——從管理者到一線服務人員（大部分是社會工作者）都被視為公務員，所提供的服務——從機構(gòu)內(nèi)部開展的服務，到上門服務一律免費。在這種類型的社會服務中，民間的社會服務所占比重可以忽略不計。

1.2.2 合作形態(tài)。在以歐陸為主、以德國為典型的法團主義（Corporate Welfare Capitalism）福利類型中，社會服務所需經(jīng)費由政府、企業(yè)和個人共同承擔，服務的具體提供和傳遞方面，也形成了三方合作的格局，但法團主義福利類型的國家依然會強調(diào)國家或政府在社會服務中的重要地位，許多重要的社會服務，如醫(yī)療服務和教育服務，大多數(shù)依然沒有外包給私營機構(gòu)。因此，在這類社會中，公立醫(yī)院和公立學校依然是主流。但也可以注意到，作為非政府組織，(下稱NGOs）的私立機構(gòu)也并沒有完全從社會服務中退出。

1.2.3 市場化的形態(tài)。在以美國為典型的盎格魯-撒克遜（Anglo-Saxon Welfare Capitalism）福利類型中，社會服務所需經(jīng)費一方面由政府提供，另一方面主要由慈善捐款解決。相應的社會服務就有兩個部分組成，一是公共資源覆蓋的服務，即公共社會服務；二是民間資源覆蓋的服務，即民間或私人的社會服務。在這類福利模型中，形成了公共服務的第三種形態(tài)，可稱其為具體的運作機制，即為本文討論的“外包制”。

2 “外包制”的理據(jù)和潛在優(yōu)勢

2.1 政府角色的轉(zhuǎn)變

在以美國為典型的盎格魯-撒克遜（Anglo-Saxon）福利類型中（包括中國香港特區(qū)），由政府公共資源覆蓋的公共社會服務，包括殘疾人服務，國家或政府也不再直接興建機構(gòu)、招募工作人員、從事具體的服務傳遞工作，而是把具體的服務傳遞工作“外包”（contract out）給民間的專業(yè)服務機構(gòu)；這些專業(yè)機構(gòu)屬于第三部門，也稱非營利NPOs、或非政府部門NGOs。這樣，國家或政府從公共的社會服務行業(yè)中退出，變成為公共社會服務政策、規(guī)則的制定者、出資者，服務的購買者，從而與民間專業(yè)服務機構(gòu)形成良好的相互合作的關(guān)系，此為公共服務的市場化形態(tài)。

因此，公立學校相比于私立學校，公立醫(yī)院相比于私立醫(yī)院，公立的養(yǎng)老院相比于私立養(yǎng)老院，公立殘疾人服務機構(gòu)相比較于NGOs殘疾人服務機構(gòu)，在機構(gòu)數(shù)量和服務的人群規(guī)模上，都處于少數(shù)地位。但需明確指出的是，“外包制”的殘疾人公共服務依然保持了其服務的公共性質(zhì)。因為，國家作為出資人的地位沒有發(fā)生任何變化，只是改變了國家在扮演出資人角色和裁判員角色的同時，不再扮演運動員的角色。

2.2 服務效率的提升

“外包制”的殘疾人公共服務之所以必要，是因為國家直接介入服務傳遞的低效率所致。在我國的殘疾人服務領(lǐng)域，現(xiàn)有的服務格局是主要由殘聯(lián)牽頭的公共機構(gòu)（如各省的康復中心、與社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)合作的社區(qū)康復站等）提供絕大部分的公共服務，但由于種種原因，服務的效率（即單位資源所產(chǎn)生的服務效果）不能令人滿意，這直接導致了兩個重大問題，一是服務不到位，殘疾人不滿意；二是由于大量服務場所和設(shè)施利用率低下、造成資源浪費，政府也不滿意。

在殘疾人公共服務中引入“外包制”的最大理由，是其市場機制及其直接導致的服務增值。由于在絕大多數(shù)實行“外包制”公共社會服務的國家和地區(qū)，具體的服務外包是通過招標-投標這一機制實現(xiàn)的。因此，有興趣參與競標的專業(yè)服務機構(gòu)之間的競爭是可以想象的。為了提高中標的機會，專業(yè)機構(gòu)會采取一切可能的辦法，提高單位資源的有效利用率，從而提升單位資源的服務價值。相關(guān)的研究[2]早已表明，在所投入資源相同的情況下，公立機構(gòu)與民間專業(yè)機構(gòu)之間資源的有效利用率之比，最高可以達到1:7。換言之，在所投入資源相等的前提下，專業(yè)服務機構(gòu)的服務效果，可以達到官辦機構(gòu)的7倍之多。相比較于公立機構(gòu)，NGO服務機構(gòu)可以實現(xiàn)服務的增值。政府為提供殘疾人康復服務投入一定規(guī)模的資源。公立機構(gòu)的一般做法是將資源用于建設(shè)服務場所、聘請服務人員，盡力提供讓人滿意的康復服務。NGO服務機構(gòu)在提供同樣的康復服務的同時，也會關(guān)注需要服務的殘疾人士的其他需要，如該殘疾人的心理狀況、與其家庭成員之間的關(guān)系；也會關(guān)注該殘疾家庭與其鄰里的關(guān)系、與所在社區(qū)其他成員之間的關(guān)系。如果發(fā)現(xiàn)問題，服務機構(gòu)會有適當介入。這些介入服務是民間專業(yè)機構(gòu)服務的增值部分，是現(xiàn)有公立機構(gòu)提供服務時往往被忽略的部分。

通過增值服務有利于滿足殘疾人的真正需求，從而使政府所提供的公共資源發(fā)揮出最大化的服務效果，克服現(xiàn)有公共服務的弊端。因此可以說，“外包制”的殘疾人公共社會服務通過市場機制的引入，在某種程度上解決了政府失靈的問題；同時，又由于這種市場機制是在嚴格的監(jiān)管之下，也同時避免出現(xiàn)市場失靈的情況。

2.3 殘疾人權(quán)益的體現(xiàn)

除了效率和成本的經(jīng)濟考慮之外，在殘疾人公共服務中實行政府采購、引入“外包制”還有其他一些理據(jù)。由于“非政府組織的利益表達是其最基本的功能”[3]，由殘疾人創(chuàng)建或有殘疾人參與的大部分民間殘疾人服務機構(gòu)，因此就能更好地表達殘疾人的利益訴求，而這是高質(zhì)量的公共服務的前提。因此，這些民間機構(gòu)更懂得殘疾人的真正需要，所設(shè)計和發(fā)展的服務也就更容易解決殘疾人的問題，滿足其需要，這就是為什么《殘疾人權(quán)利公約》中明確提出nothing about us without us，即若無殘疾人的參與，就無可能發(fā)展出真正符合殘疾人需要的社會項目。而且從技術(shù)上講，任何服務傳遞都存在“事故”的可能?！巴獍啤钡墓卜阵w系中，由于政府從具體的服務傳遞中退出，因此，政府就不再為任何“事故”承擔技術(shù)責任，這些責任現(xiàn)在是由相關(guān)專業(yè)機構(gòu)承擔，政府也因此避免了由技術(shù)事故而引發(fā)的其他相關(guān)責任問題，從而可以站在更為超脫的立場、有更多精力處理重大國家事務。

3 “外包制”的主要原則

實現(xiàn)政府和非政府部門之間有效合作，在殘疾人公共服務領(lǐng)域內(nèi)通過“外包制”的形式實行政府購買社會組織的服務，真正為殘疾人提供更好的服務，需要遵循一些重要的原則。

3.1 政府主導原則

所謂政府主導原則，首先是要明確國家或政府是殘疾人公共服務的主導者，即國家或政府是殘疾人社會政策的制定者，是殘疾人社會服務的出資者。作為出資者，國家或政府需要具體規(guī)劃和制定社會服務的范圍、標準和要求，明確規(guī)定殘疾人公共服務的市場準入條件，如專業(yè)服務機構(gòu)的資質(zhì)要求、從業(yè)人員素質(zhì)要求、服務流程和服務規(guī)范方面的要求，并明確服務傳遞過程中對違規(guī)違法行為的懲罰措施。因此，在強調(diào)政府的主導地位時，所強調(diào)的不單單是作為公共服務出資者的政府，而是同時強調(diào)作為該種方式服務規(guī)則制定者的政府；而作為規(guī)則制定者的政府，甚至比它扮演出資者這一角色更為重要，因為政府來決定由什么樣的機構(gòu)、為哪些人、提供什么服務，在“外包制”的公共服務模型里應該得到明確。

3.2 殘疾人需求導向原則

所謂殘疾人需求導向原則，是針對公共服務的“預算約束導向”而言的。通常，服務范圍和服務標準受限于有限的財政預算，在國家的殘疾人公共服務中，這一點可能表現(xiàn)得更為徹底。相關(guān)的研究表明[4]，在殘疾人公共社會開支水平方面，中國與世界經(jīng)合組織國家和地區(qū)之間存在著較大差距，從國際間相關(guān)數(shù)據(jù)的簡單比較上就能清晰地說明這一點，這些數(shù)據(jù)包括殘疾人公共社會開支占GDP的比重、占政府總支出的比重。雖然在《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國財政統(tǒng)計年鑒》中，目前還沒有社會開支、公共社會開支等統(tǒng)計口徑，因此給精確的國際比較造成一定困難與不便，但這并不妨礙大致的判斷。正是由于多年來對殘疾人公共服務的投入極為不足，因此才有必要在殘疾人的公共服務中倡導“殘疾人需求導向”這一原則，通過這一原則，一來可以實踐一種積極的福利政策，適當擴大對殘疾人公共服務的投入，二來可以從殘疾人的主體角度出發(fā)，設(shè)計和提供殘疾人真正需求的社會服務。

3.3 職業(yè)化和專業(yè)化原則

目前，在殘疾人領(lǐng)域內(nèi)的NGOs組織雖然有著特定的優(yōu)勢，如相比殘聯(lián)系統(tǒng)而言，它們更具靈活性，更有創(chuàng)新精神，具有廣泛的基層參與，但也存在著特定的不足，如資源不足、特殊主義的行動原則、家長式的管理風格，特別是有些服務機構(gòu)的專業(yè)服務素質(zhì)有待提高[2]。在“外包制”的公共服務體系里，應該對行業(yè)的準入機制制定明確的細則和完善的管理體系。強調(diào)參與殘疾人公共服務的NGO必須達到的職業(yè)化、專業(yè)化程度的原則，一方面可以提升服務機構(gòu)的專業(yè)素質(zhì)，更為重要的是可以提升專業(yè)結(jié)構(gòu)服務的合理性。目前，殘疾人服務機構(gòu)的主要問題有兩個，一是單個從業(yè)人員的職業(yè)化專業(yè)化水平有限的問題；二是機構(gòu)人員專業(yè)背景單一化的問題。強調(diào)職業(yè)化專業(yè)化的原則，不僅是要強調(diào)服務人員的專業(yè)素質(zhì)，更是要強調(diào)專業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性。職業(yè)的、專業(yè)的殘疾人公共服務，起碼需要以下這些專業(yè)的參與，如醫(yī)學、康復專業(yè)、護理專業(yè)、心理學、社會工作專業(yè)等，以及各類治療師(therapist)的參與。

3.4 公平競爭的原則

目前，差序格局[5]，即對人不對事、或基于關(guān)系的遠近而采取的“另眼相看”的行動準則，依然影響著中國人的日常生活，職業(yè)行為也基本遵循著同樣的格局，這與帕森斯[6]所講的特殊主義的行動邏輯實際上是一致的。因此，在“外包制”的殘疾人公共服務模型中，必須倡導一種全然不同的文化，即情感中立的、普遍主義的行動原則，通俗而言就是一視同仁的原則，這是保障職業(yè)化和專業(yè)化的服務素質(zhì)與服務水平的基本前提。

3.5 非營利的原則

特別需要指出的是，承接政府的服務項目，從事專業(yè)服務傳遞的私立機構(gòu)，其運作模式完全是市場化的，即它們可以盈利。如果機構(gòu)所能發(fā)展和提供的服務是好的，自然會有人購買該機構(gòu)的服務，例如設(shè)施和服務一流的私立醫(yī)院、私立學校。但作為NGOs，它們區(qū)別于一般商業(yè)機構(gòu)的一個重要特征是，雖然可以盈利，但不可以營利，即追求利潤不是其最終目的。因此，這類機構(gòu)的擁有者只可以投資，卻不能從其利潤中分得分毫。私立機構(gòu)所獲利潤只能用于發(fā)展更好的服務，如購買更好的設(shè)備、聘請更多的服務人員、建設(shè)更多服務場所等。在“外包制”政府購買服務的模式中，國家在甄別“值得投資”的社會組織時，應該特別注意到這一點，即機構(gòu)的非營利性質(zhì)。

4 “外包制”需要的社會條件

政府購買專業(yè)的社會服務，可以采用“外包制”這一模型，但采用這一模型事實上還需要具備一定的前提，即在社會中存在著或即將出現(xiàn)大量的高素質(zhì)、有水平的、成熟的專業(yè)服務機構(gòu)。例如在香港，幾乎所有的殘疾人公共服務是外包給專業(yè)機構(gòu)來承擔的，因為在香港特區(qū)，有許許多多的專業(yè)機構(gòu)有能力從事高質(zhì)量的服務傳遞工作，如香港的圣公會、信義會、東華三院等。高素質(zhì)的專業(yè)服務機構(gòu)等NGO的發(fā)展，需要適合的社會條件，這些社會條件會成為發(fā)展NGO的肥沃土壤，推動民間專業(yè)服務機構(gòu)的成長。這種社會條件起碼包括兩方面的內(nèi)容：一是國家層面；另一個是市民社會層面。

4.1 社會條件之一：國家

在國家這一層面，有學者[7,8]做了系統(tǒng)的歷史考察，認為中國自晚清政府、民國政府、直至中華人民共和國，國家政權(quán)不斷向包括鄉(xiāng)村的社會基層滲透，終于建成了“全能主義國家”（total state），因此，國家或政府就變得特別強大，包辦了本該交由市民社會處理的一切事務。這一趨勢在改革開放之后也沒有得到明顯改變，雖然有識之士一直建議“小政府、大社會”的社會發(fā)展格局。有研究表明，改革開放后，中國政府沒有放棄國家建設(shè)的路向。戴慕珍[9]提出了政府“法團化”（Corporatism）的概念。這一發(fā)現(xiàn)指出：“在農(nóng)村工業(yè)化的過程中……中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟迅速起飛的主要原因是當?shù)卣髽I(yè)化”。關(guān)鍵是，根據(jù)通常的理解，法團化了的國家并沒有改變其“全能主義國家”的基本特征，即在政府認為重要的所有社會領(lǐng)域內(nèi)，國家的存在和干預一直在強化，而且這種強化被視為理所當然的。因此，與非政府部門的良性互動和合作，在全能主義國家不會被提到議事日程中來，這也就解釋了為什么社會組織的重要功能，如參與社會服務的功能，一直到現(xiàn)在還沒有被真正動員和利用的原因所在。

4.2 社會條件之二：市民社會

除了政治條件之外，“外包制”的殘疾人公共服務還需要一個發(fā)達的市民社會。在這種社會中，存在著良好的人際信任和社會信任狀況，社會成員樂于從事社會參與而不是“搭便車”“占便宜”，社會成員享有共同的理想而自愿結(jié)成一個有機、整合的整體，人們信奉合作、互惠和互助。因為很明顯，民間專業(yè)服務機構(gòu)、NGO的發(fā)展，需要一個彼此“不設(shè)防”的市民社會。但改革開放30多年來，中國社會所形成的基本格局并不令人樂觀。許多學者都對中國的社會分化、板結(jié)化的社會階層，以及社會原子化現(xiàn)象有極大的關(guān)注。事實上，在中國社會中出現(xiàn)的社會原子化的現(xiàn)象，是一種“社會失靈”的現(xiàn)象。這種社會失靈表達為以下三個方面：第一，社會個體之間、群體間社會聯(lián)系的薄弱，社會紐帶松弛；每一個人都是獨立的原子，人與人之間的關(guān)系，就如同馬鈴薯之間的關(guān)系。第二，個人與公共世界的疏離——由于缺乏了中間團體，使個人直接面對社會，在表達利益訴求，維護個人權(quán)益時，往往以單個的、原子化的個人去面對政府和社會。第三，規(guī)范失靈，社會結(jié)構(gòu)“碎化”[10]，正如有的學者指出的那樣，原子化狀態(tài)下所發(fā)生的集體意識的衰落，無疑會使社會陷入道德真空狀態(tài)，社會成員失去了社會的凝聚力，在意識領(lǐng)域內(nèi)各處閑散游蕩[11]。

在一個原子化的社會里，社會成員容易滋生出一種“犬儒主義”的游戲態(tài)度和行為，也容易發(fā)展出只追求權(quán)利、不承擔責任和義務的極端的個人主義的行為取向，積極的社會參與便成為一句空話。而缺乏社會成員的社會參與，任何社會組織都不可能得到發(fā)展，政府購買社會組織的專業(yè)社會服務，也只能是空想。

4.3 歸納

因此，真正使“外包制”殘疾人公共服務成為可能，需要具備兩種社會條件：第一，在政府和國家層面，需要一個更為開放和寬容的政治氛圍，視社會組織為合作伙伴，而不是管理的對象，允許并鼓勵各類社會組織、尤其是社會服務類社會組織的發(fā)展。第二，在市民社會這一層面，需要一個更為整合、團結(jié)、互助、享有高度社會信任的生活共同體，在這樣的社會中，人們樂于彼此的關(guān)懷，樂于奉獻自己的時間、技能和知識，以及其他類型的資源，樂于集體行動，樂于社會參與，具備了這樣的社會條件，政府和市民社會之間的合作，政府購買社會組織的專業(yè)社會服務就是可行的，“外包制”的政府購買，也就有了堅實的社會基礎(chǔ)。

結(jié)語

“外包制”政府購買社會組織的專業(yè)服務，是一種可行的合作模式，這種模式可以克服政府失靈和市場失靈的弊端，提升服務效果、提高公共資源利用率。在殘疾人服務領(lǐng)域引入這一模式，可以使服務機構(gòu)和服務人員從殘疾人角度出發(fā)，真正理解殘疾人需求，從而更好地為殘疾人服務。實踐好這一模式，需要遵循一些基本原則，也需要具備一些基本的社會條件?？梢韵嘈牛谥袊鴩L試“外包制”的政府購買社會組織的專業(yè)服務是有必要的，也有著廣闊的發(fā)展前景。

[1]Marshall TH,Tom Bottomore. Citizenship and Social Class. London: Pluto Press,1992.

[2]葛忠明,楊彥. 關(guān)于殘疾人組織發(fā)展的思考，殘疾人研究，2013，（4）.

[3]楊煉.論非政府組織與社會弱勢群體的利益表達,湖北社會科學，2008,(10).

[4]葛忠明,楊彥. 殘疾人權(quán)益保障研究現(xiàn)狀與拓展，殘疾人研究，2012，（4）.

[5]費孝通.鄉(xiāng)土中國，北京：生活讀書新知三聯(lián)書店.1985[1947].

[6]帕森斯. 張明德,夏遇南,譯. 社會行動的結(jié)構(gòu)，譯林出版社,2003[1937].

[7]鄒讜.中國二十世紀政治與西方政治學，思想家，1989，（1）.

[8]沈延生.中國鄉(xiāng)治的回顧與展望,戰(zhàn)略與管理2003,(1).

[9]Jean CO.Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China0 , World Politics, Volume 45, Issue Oct . 1992.

[10]田毅鵬,呂方. 社會原子化：理論譜系及其問題表達,天津社會科學2010，（5）.

[11]李漢林,渠敬東. 中國單位組織變遷過程中的失范效應：上海人民出版社年版.2005.