胡映雪

(陜西省社會科學(xué)院政治與法律研究所，西安710065)

人大代表是人民代表大會的主體，代表履職是代表發(fā)揮作用的基本途徑。人民代表大會制度是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，關(guān)系著我國公民的各項民主權(quán)利，影響著黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)，并在深層次上影響著社會和諧。因此，提高人大代表的履職質(zhì)量是解決當(dāng)前我國公民政治參與和民主政治建設(shè)問題的關(guān)鍵。

對于人大代表制度及代表履職問題，我國學(xué)者從各個方面進(jìn)行了研究，基本都認(rèn)同我國人大代表大會功能偏弱，人大代表尤其是地方人大代表并未完全發(fā)揮出其作用。在選民對代表作用的認(rèn)識上，提出了對代表作用認(rèn)識錯位的觀點，“他們并不認(rèn)為人大代表在人代會上真的能為他們爭取到什么直接利益，所以他們遇事不找自己的代表，而是找政府、找領(lǐng)導(dǎo)”［1］;在聯(lián)系選民方面存在溝通機(jī)制不健全的問題，選舉結(jié)束了，選民不知道“誰是我的代表”，在人大閉會期間選民也不知道“我選的代表在干什么”［2］。在代表結(jié)構(gòu)方面存在黨政官員代表過多的問題。在完善人大制度方面，部分學(xué)者主張?zhí)岣叽硭刭|(zhì)，有的學(xué)者主張實行代表專職制等。對于代表履職不力的現(xiàn)象已有較多研究成果，我們還應(yīng)更深入地研究人大代表本身應(yīng)具有的基本職能以及造成履職不力這一現(xiàn)象的原因。

一、人大代表應(yīng)具有的基本職能

只有先厘清人大代表具有的基本職能，才能更好地履行代表職責(zé)。人大代表的職能主要包括代表職能、溝通職能和監(jiān)督職能。

(一)代表職能

代表職能是指人大代表聯(lián)系選民，集中和傳達(dá)選民意見方面的職能，代表職能是地方人大代表最基本的職能。英國思想家密爾在他的代表作《代議制政府》中提出了資產(chǎn)階級議會具有控制政府和批評政府兩大職能，政府不可能由全體公民直接參加，因此，一個完善政府的理想類型就只能是代議制政府了。在這種政體下，政府最終的控制權(quán)是掌握在人民而非政府手中，政府必須對人民負(fù)責(zé)。根據(jù)這樣的理論，代表產(chǎn)生的直接現(xiàn)實需要即是代替那些不能直接參與政府決策的選民參加政府活動，代表在此過程中發(fā)表的意見、提出的建議應(yīng)首先體現(xiàn)選民的意志，而非代表本人的意志，這是代表活動的基礎(chǔ)，也是首要職能。如果代表僅僅著眼于本人或本集團(tuán)的利益，則應(yīng)視為一種瀆職行為。

(二)溝通職能

在代表職能的基礎(chǔ)上，為了了解選民意見，代表必須密切聯(lián)系選民，這就產(chǎn)生了代表的溝通職能，溝通職能指代表作為聯(lián)系選民和政府的橋梁，解決選民與政府職能部門有關(guān)爭議的職能。人大代表的溝通職能與我國政府職能轉(zhuǎn)變也是有極大相關(guān)性的。政府職能的轉(zhuǎn)變，公民權(quán)利意識和參與公共事務(wù)意愿增加，給人大代表工作提出了新要求，即在公民的訴求和政府的職能之間起傳播信息、協(xié)調(diào)關(guān)系的作用。人大代表履職不僅僅是體現(xiàn)在開會表決上，更重要的是體現(xiàn)在聯(lián)系選民與傳達(dá)選民的訴求上。根據(jù)這一職能，在某些社會矛盾，諸如拆遷、低保、勞動關(guān)系糾紛等，可以由人大代表在公民之間或公民與政府之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，這樣既可以減輕政府有關(guān)部門的壓力，也可以防止矛盾激化。

(三)監(jiān)督職能

監(jiān)督職能是指監(jiān)督政府及其公職人員相關(guān)活動的職能。在代議制政體下，選舉產(chǎn)生的代議團(tuán)體代表人民掌握權(quán)力，但卻并不直接行使權(quán)力，“而是監(jiān)督和控制政府，把政府的行為公開出來，迫使其對人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解;譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，并且如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人?！保?］這就說明了人大代表的另一重要職能——監(jiān)督職能。根據(jù)現(xiàn)代民主政治的理論和實踐，政治權(quán)力自身往往有擴(kuò)大和濫用的趨勢，為了防止權(quán)力濫用，它的運行必須被嚴(yán)密監(jiān)管，最好是權(quán)力與權(quán)力互相制約。根據(jù)我國憲法，政府行使行政權(quán)，人民代表大會掌握立法權(quán)，政府由同級人民代表大會產(chǎn)生，向產(chǎn)生它的人大負(fù)責(zé)并向其匯報工作。這其實把政府和人大的關(guān)系交代得很清楚了，人民代表大會由人民選舉產(chǎn)生，政府(縣級以上)又由人民代表大會選舉產(chǎn)生，那么人大代表自然有監(jiān)督政府及其工作人員的權(quán)利。

三、造成人大代表履職不力的主要因素

(一)人大代表履職不力的法律因素——我國現(xiàn)行法律對人大代表權(quán)利、義務(wù)規(guī)定模糊

我國《憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中對全國人大和地方各級人大的職權(quán)都有較為明確的表述，我國憲法第六十二條是“全國人民代表大會行使下列職權(quán)”，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條、第九條分別是“縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權(quán)”和“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使下列職權(quán)”，以上法律中“職權(quán)”一詞清楚表明人民代表大會權(quán)力的范圍。然而，對于全國尤其是地方各級人民大會的代表，他們的職權(quán)卻沒有明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》對地方人民大會代表職務(wù)有所提及，分別是第二章“代表在本級人民代表大會會議期間的工作”和第三章“代表在本級人民代表大會閉會期間的活動”，這兩章的涉及的內(nèi)容基本是和職權(quán)有關(guān)的，但在表述上卻是“工作”和“活動”，在具體條款上，有的表述為“有權(quán)”、“可以”，有的又表述為“應(yīng)當(dāng)”，如“代表應(yīng)當(dāng)出席本級人民代表大會會議，依法行使代表的職權(quán)。”有的則既沒有“應(yīng)當(dāng)”也沒有“可以”，僅僅敘述為參加某項活動。

在法律用語的語義上，“應(yīng)當(dāng)”是義務(wù)，“可以”是權(quán)利，究竟是權(quán)利還是義務(wù)在用詞上應(yīng)當(dāng)區(qū)分清楚。在《代表法》中僅用“工作”和“活動”這樣的詞來表述，僅僅說明了代表的工作，而無法確定這些工作的法律地位，這樣的法律缺失為人大代表履職不當(dāng)造成了隱患。

(二)人大代表履職不力的結(jié)構(gòu)因素——人大代表結(jié)構(gòu)失衡

《中華人民共和國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第3條規(guī)定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。依照法律被剝奪政治權(quán)利的人沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！笨梢钥闯?，我國的憲法、法律對代表資格并沒有做過多的限制而是追求選舉權(quán)、被選舉權(quán)的絕對平等。這大概與我國的社會主義國家性質(zhì)有關(guān)，因為社會主義民主是最真實的民主和最廣泛的民主。我國法律在代表資格上想體現(xiàn)我國民主的特點。根據(jù)這個規(guī)定，幾乎我國99%以上的公民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

從最近幾屆全國人大代表的構(gòu)成的情況來看，官員和企業(yè)家占了絕大多數(shù)，尤其是官員代表。各級黨政官員代表與平民代表成了一種倒三角的結(jié)構(gòu)，在這樣的代表構(gòu)成，已經(jīng)很難把大會稱為“人民代表大會”了。而且代表結(jié)構(gòu)失衡造成的弊端也是顯而易見的，如底層民情民意得不到反映，代表與選民幾乎無聯(lián)系，監(jiān)督政府的功能被削弱等。同時，人大代表與政府官員身份重合，也導(dǎo)致人大代表履職不當(dāng)問題。

(三)人大代表履職不力的制度因素——缺乏具體罷免機(jī)制導(dǎo)致人大代表隊伍能進(jìn)不能出

我國憲法規(guī)定了全國人民代表大會享有最高立法權(quán)、解釋權(quán)、任免權(quán)和決定權(quán)，也規(guī)定了對人大代表的監(jiān)督。憲法第七十七條:“全國人民代表大會受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表?！蔽覈度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸x舉法》(以下簡稱《選舉法》)四十七條規(guī)定，對于縣級和鄉(xiāng)級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級的人民代表大會常務(wù)委員會書面提出罷免要求;罷免由縣級以上的地方各級人民代表大會選出的代表，舉行人大會議的時候可由主席團(tuán)或者十分之一以上的代表聯(lián)名提出，閉會時可由縣級以上的人大常委會主任會議或者五分之一以上的常務(wù)委員提出?！度珖嗣翊泶髸M織法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常委會在本級人大閉會期間，經(jīng)全體組成人員的半數(shù)通過，可以罷免本級人大選出的個別全國人大代表。

以上就是我國憲法及憲法性法律對人大代表罷免的規(guī)定。通過對這些法律條文的回顧，我們會發(fā)現(xiàn)憲法和其他兩部專門調(diào)整人民代表大會制度的憲法性法律對人大代表的罷免規(guī)定得十分模糊和抽象，主要存在以下幾個問題:

1．構(gòu)成罷免的條件不明確。從現(xiàn)行的法律來看，僅賦予了選民罷免的權(quán)力和對選民罷免人數(shù)上的要求，但并未對罷免中需要涉及的人大代表履行職務(wù)的“盡職”或“失職”的標(biāo)準(zhǔn)、選民不滿意的具體標(biāo)準(zhǔn)等基本要素進(jìn)行具體規(guī)范。除了開會之外人大代表應(yīng)當(dāng)有哪些具體的職務(wù)，履行職務(wù)到何種程度可稱為“稱職”，什么樣的狀況可稱為“失職”，失職到了何種程度可以啟動罷免程序，這些具體問題法律都沒有規(guī)定。因而，罷免一直處在雖有法律原則依據(jù)，但無具體實施辦法的尷尬境地之中。

2．罷免的運作程序缺失。法律只規(guī)定了表決對縣鄉(xiāng)一級人大代表罷免要求的基本程序，但提出罷免后啟不啟動罷免程序，誰來決定，主持罷免程序的機(jī)構(gòu)在該程序中是什么角色，有哪些職責(zé)和權(quán)限，罷免程序要不要經(jīng)過調(diào)查證實的環(huán)節(jié)等等，這些細(xì)節(jié)問題均沒有明確規(guī)定。這導(dǎo)致在實際操作中人大代表這個圈子易進(jìn)難出，如同我國干部隊伍“能上不能下”的頑癥。不少人一旦當(dāng)上人大代表之后，即使表現(xiàn)不好或者不作為，只要不違法亂紀(jì)，便可平平安安地當(dāng)下去。

三、改善人大代表履職不力的對策

(一)完善人大代表人員組成結(jié)構(gòu)

“代議民主理論中有精英主義代表模式和多元主義代表模式。從理論淵源和制度設(shè)置來看，我國的人民代表大會符合多元主義代表模式的特征。隨著改革開放后社會結(jié)構(gòu)的變遷、社會分層的加劇，人民代表大會中的代表結(jié)構(gòu)比例出現(xiàn)了對新社會階層的傾斜。”［4］要改善結(jié)構(gòu)，首先要解決官員代表的問題。為了防止代表群體過于龐大，也根據(jù)權(quán)力分立的要求，政府官員不能成為人大代表，政府官員和人大代表身份兩者只能選其一，如果要當(dāng)人大代表，則須放棄政府官員的身份，我國憲法和法律規(guī)定政府是向人大負(fù)責(zé)的，如果政府官員占了人大代表的比例過高，實際上是自己對自己負(fù)責(zé)，這就削弱了人大的監(jiān)督職能。其次，“人大作為人民的代表機(jī)關(guān)，要始終保持其代表性、人民性，必須有效整合多元利益主體，把在改革中成長起來的優(yōu)秀分子、代表人物、新利益主體吸收進(jìn)來”［5］，保證代表的廣泛性，這樣才能全面、真實地反映選民意志和利益。

(二)試行代表專職化

人大代表要代表選民利益，要密切聯(lián)系選民，做好人大代表的本職工作，必然會花費大量的時間和精力，專職化代表是一種發(fā)展趨勢。我國的人大代表都是兼職，只有人大開會時參加會議，閉會期間則回到自己原來的工作崗位。我國實行兼職代表最初的設(shè)想是，代表來自于全國各行各業(yè)，對各個領(lǐng)域的情況應(yīng)當(dāng)非常了解，這有助于反映基層民意。此外，我國人口眾多，代表人數(shù)也比較龐大，會議期間參會，閉會則回到工作崗位，這樣的安排對于我國國情來說也比較經(jīng)濟(jì)。

然而隨著我國社會的發(fā)展，公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，公民政治參與的意愿也越來越強(qiáng)，人大代表兼職制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。同時，因為政府對人大代表的財政補(bǔ)貼非常少，人大代表們?yōu)榱松?，只能選擇先干好原有的工作，代表職務(wù)只能退而居其次，這就造成了代表缺乏為選民服務(wù)的動力，而僅僅把代表頭銜作為一種沒有實際職能的榮譽(yù)。

為了解決這些問題，我們可以對專職人大代表進(jìn)行試點，在某些地區(qū)設(shè)立專職人大代表。首先，財政要為專職人大代表提供物質(zhì)保障，同時要為代表活動提供經(jīng)費。其次，可以參考某些西方國家的做法，提供代表活動的場所。如在選區(qū)設(shè)立辦公室，規(guī)定每年至少在選區(qū)活動的時間、參加各種公益活動以及與選民保持通信聯(lián)系等。這樣一來，密切聯(lián)系選民，了解選民需求，也讓選民了解和監(jiān)督自己的代言人就不再是難事了，人大代表也有動力為選民表達(dá)訴求。

(三)積極探索人大代表新職能

對于人大代表職能的完善，我們應(yīng)從社會現(xiàn)實需要的角度來思考。目前我國解決社會矛盾的途徑主要包括民間調(diào)解、司法渠道和政府干預(yù)這幾種方式，由于代表兼職，活動的時間很短，選民幾乎都沒有意識到自己還有法定的“代言人”——人大代表，他們眼中只有干部和政府，因此有問題首先先想到找政府解決，于是信訪成了眾多普通民眾解決問題的唯一出路。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，全國信訪總量每年都在1000萬件(人)次以上高位運行［6］，反映的問題幾乎涵蓋社會生活的所有領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)、政治、教育、醫(yī)療等各個方面，而且不時有過激行為出現(xiàn)，成為社會關(guān)注的一個焦點，給政府造成了巨大壓力。每年各地政府投入巨資進(jìn)行“維穩(wěn)”，非但沒有減少社會矛盾和沖突，反而使矛盾和沖突不斷增加甚至激化，在某種意義上已經(jīng)陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。

在一般情況下，司法方式是解決矛盾、保障公平正義的最后一道防線，但由于我國特殊國情，法律和司法的權(quán)威還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，法院做出的判決在很多人眼里并不是最有權(quán)威的，領(lǐng)導(dǎo)親自指示才最有權(quán)威，所以，在我國許多不認(rèn)可最終生效判決的人會選擇進(jìn)行信訪，使信訪變成了“最后的保障”。在解決社會矛盾的各個環(huán)節(jié)中，似乎唯獨少了人大代表的身影。在面對如此多的社會問題，我們應(yīng)充分發(fā)揮人大代表在解決社會矛盾方面的作用。人大代表本身就具有溝通職能，在處理某些社會矛盾，諸如拆遷、低保、勞動關(guān)系糾紛等，可以由人大代表在公民之間或公民與政府之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，這樣解決矛盾的順序就變?yōu)槊耖g協(xié)商——司法解決——人民代表協(xié)調(diào)解決——政府信訪。在目前司法權(quán)威不高的情況下，對生效判決仍有不服的可以先通過人大代表進(jìn)行協(xié)調(diào)，這既可以減輕政府有關(guān)部門輿論、人力和財政上的壓力，也可以緩解和化解矛盾。這需要我們建立起完善的代表與選民的聯(lián)系機(jī)制、代表專職的工作機(jī)制，以及人大代表調(diào)解選民和政府矛盾的相關(guān)制度。

五、結(jié)語

和諧社會的構(gòu)建需要社會各方面力量的共同努力，人大代表作為我國政治體制中的一個重要因素，在整個民主政治建設(shè)中有著舉足輕重的作用。目前，黨和政府正在探索各種新的決策咨詢方式、監(jiān)督方式以及社會矛盾解決方式，如果充分發(fā)揮地方人大代表的功能，提高人大代表履職能力，不僅能改善權(quán)力結(jié)構(gòu)，改善政府與公民之間的博弈，更能完善公民的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，從而推動我國政治更加民主，社會更加和諧。

［1］周小梅．關(guān)于人大代表制度的反思與重構(gòu)［J］．人大研究，2003(2)．

［2］秦曉．完善各級人大代表與選民、選舉單位溝通渠道的思考［J］．人大研究，2003(2)．

［3］約翰·密爾．代議制政府［M］．北京:商務(wù)印書館，1984．

［4］孫瑩．論我國人大代表結(jié)構(gòu)比例的調(diào)整優(yōu)化——以精英主義和多元主義代表模式為分析框架［J］．中山大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2013(4)．

［5］張衛(wèi)紅．代表選民利益是人大代表的首要職能［J］．人大研究，2002(4)．

［6］王耀東．社會轉(zhuǎn)型期信訪問題產(chǎn)生的根源及對策［N］．學(xué)習(xí)時報，2009-12-2(5)．