(深圳圖書館 廣東深圳 518036)

1 公共圖書館推行法人治理的基本實(shí)踐及存在的不足

2007年10月，公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)開(kāi)始在我國(guó)深圳市進(jìn)行試點(diǎn)。按照文件要求，公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，就是要根據(jù)決策權(quán)力機(jī)構(gòu)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)相互分離、相互制衡和精干高效原則，明確圖書館各個(gè)利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，構(gòu)建以公益目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)管制度健全的規(guī)范合理的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！?〕我國(guó)公共圖書館建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)是在政府推動(dòng)下，通過(guò)自上而下的政策引導(dǎo)和工作推進(jìn)，促成公共圖書館理事會(huì)較快地建立并順利開(kāi)展相關(guān)工作，而且與法人治理相關(guān)的各項(xiàng)制度也得以迅速建立起來(lái)。

我國(guó)公共圖書館領(lǐng)域推行法人治理至今只有短短數(shù)年，作為一種新的嘗試，難免存在一些不足，主要體現(xiàn)在以下幾方面:第一，理事會(huì)實(shí)質(zhì)性權(quán)威沒(méi)有完全確立起來(lái)，目前主要行使議事權(quán)，決策權(quán)未充分行使，需要更高規(guī)格的賦權(quán);第二，理事會(huì)會(huì)議召開(kāi)過(guò)少，無(wú)助于理事更好地履職，需要確立合理的會(huì)議周期;第三，理事參與的動(dòng)力不足，理事作為非受薪的社會(huì)職務(wù)，即使出于社會(huì)責(zé)任感卻也不愿承受決策失誤帶來(lái)的不良評(píng)價(jià)，需要提升理事的社會(huì)地位和履職熱忱;第四，理事會(huì)下屬專業(yè)委員會(huì)與咨詢委員會(huì)未組建，無(wú)法協(xié)助理事會(huì)更加深入地開(kāi)展工作，需要適時(shí)建立;第五，理事會(huì)對(duì)圖書館事業(yè)的牽引作用未充分體現(xiàn)，需要建立和完善目標(biāo)責(zé)任層層分解、以能力為導(dǎo)向和以效能為原則的圖書館崗位管理體系。

鑒于公司法人治理在國(guó)有企業(yè)中試驗(yàn)多年仍屢屢受挫，在作為事業(yè)單位的公共圖書館中推行法人治理同樣無(wú)法一蹴而就，需要足夠的周期進(jìn)行培植和營(yíng)造。然而，積極尋找公共圖書館法人治理的有效之道，直面實(shí)踐中存在的不足并以此研究應(yīng)對(duì)之策，不失為有益的探索。結(jié)合公共圖書館開(kāi)展法人治理的基本實(shí)踐及存在的不足，筆者認(rèn)為，機(jī)構(gòu)法定、理事會(huì)治理、崗位管理是建立和完善圖書館法人治理的三大法寶。機(jī)構(gòu)法定為理事會(huì)治理營(yíng)造法治環(huán)境，有助于確立理事會(huì)權(quán)威，應(yīng)該成為圖書館法人治理的發(fā)展方向;理事會(huì)治理是推動(dòng)圖書館達(dá)成善治的科學(xué)決策與民主監(jiān)督機(jī)制，是圖書館法人治理的核心內(nèi)容;崗位管理是實(shí)現(xiàn)圖書館公益目標(biāo)的效能工具，是圖書館法人治理的內(nèi)在要求。

2 機(jī)構(gòu)法定:圖書館治理由行政管理向法治管理轉(zhuǎn)化的制度保障

一方面，如果公共圖書館的決策權(quán)簡(jiǎn)單地掌握在政府官員手中，那么圖書館的發(fā)展則缺乏健全的治理和科學(xué)的管理;另一方面，如果圖書館事業(yè)的發(fā)展很大程度上依賴于個(gè)別圖書館職業(yè)精英的個(gè)人魅力和創(chuàng)新行為，那么，圖書館事業(yè)將因人員變動(dòng)而無(wú)法永久保持生機(jī)與活力。如果說(shuō)圖書館理事會(huì)治理模式的建立，是圖書館實(shí)現(xiàn)從普遍人治到內(nèi)部法治的有效之道，那么，從完善圖書館法人治理結(jié)構(gòu)到圖書館作為法定機(jī)構(gòu)的建立，是一個(gè)由內(nèi)部法治到外部法治轉(zhuǎn)化的過(guò)程，是以外部法治實(shí)現(xiàn)圖書館內(nèi)部法治的成功之道。機(jī)構(gòu)法定是圖書館法人治理從行政管理向法治管理轉(zhuǎn)化的強(qiáng)有力的保障，是圖書館法人治理的發(fā)展方向。

法定機(jī)構(gòu)是指立法機(jī)關(guān)通過(guò)專門立法設(shè)立的、與政府決策部門相區(qū)別的，相對(duì)自主、獨(dú)立運(yùn)作，負(fù)有法律賦予的執(zhí)行政府政策、提供公共服務(wù)或發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能的公共管理機(jī)構(gòu)?！?〕法定機(jī)構(gòu)在其他國(guó)家和地區(qū)大量存在，美國(guó)的“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”、法國(guó)的“獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)”、日本的“獨(dú)立行政法人”、韓國(guó)的“獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，這些機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上都是法定機(jī)構(gòu)。目前，新加坡有60多個(gè)法定機(jī)構(gòu)，香港的法定機(jī)構(gòu)有240個(gè)之多。筆者認(rèn)為，公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)若想取得好的成效，將公共圖書館建立成為法定機(jī)構(gòu)是最佳辦法。

公共圖書館發(fā)展至今，已經(jīng)超過(guò)160年的歷史，具有穩(wěn)定的管理模式和服務(wù)模式，是一種穩(wěn)定的社會(huì)制度，適合以法律形式進(jìn)行規(guī)范。世界上首個(gè)現(xiàn)代意義上的公共圖書館是英國(guó)的曼徹斯特公共圖書館，它是依照英國(guó)下議院通過(guò)的一個(gè)法案于1852年率先建立起來(lái)的?！?〕作為法定機(jī)構(gòu)的公共圖書館，具有以下特性:第一，法定性。依照特定立法設(shè)立，公共圖書館的治理結(jié)構(gòu)、有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)任務(wù)、人員配備、管理運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理、監(jiān)管等內(nèi)容由法律進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。第二，獨(dú)立性。在法律的框架內(nèi)，公共圖書館可以相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作，享有法定事權(quán)，擁有管理、人事聘用和分配自主權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，無(wú)合理理由不受政府機(jī)關(guān)及其他機(jī)構(gòu)的干涉。第三，專門性。法律賦予公共圖書館開(kāi)展公共文化服務(wù)所承擔(dān)的特定的職能、任務(wù)、運(yùn)作方式和服務(wù)模式。第四，靈活性。擁有靈活的籌資渠道、用人機(jī)制、薪酬體系以及靈活的管理模式?！?〕

作為法定機(jī)構(gòu)的公共圖書館，其理事會(huì)也是依照法律建立起來(lái)的，理事會(huì)的權(quán)力是法律賦予的，理事履行職責(zé)具有法律保障，可以有效避免或消除政府部門的人為干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)。機(jī)構(gòu)法定確保公共圖書館的獨(dú)立性和靈活性，為理事會(huì)正確處理與相關(guān)部門的關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)。在轉(zhuǎn)化為法定機(jī)構(gòu)的情況下，公共圖書館推行法人治理才能使圖書館的管理體制發(fā)生以下實(shí)質(zhì)性的改變:在決策主體方面，由主管部門變?yōu)槔硎聲?huì)，實(shí)現(xiàn)自主管理;在決策方式方面，由領(lǐng)導(dǎo)決策變?yōu)槔硎聲?huì)決策，可以集思廣益，使決策變得更加科學(xué)合理;在監(jiān)督體系方面，由以行政監(jiān)督為主變?yōu)槎嗲馈⒍鄬哟伪O(jiān)督，增加管理的透明度。在機(jī)構(gòu)法定的情況下，政府依法監(jiān)管、公共圖書館依法管理和運(yùn)作，共同確保公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公共圖書館的舉辦主體、理事會(huì)及管理層三者的關(guān)系才能得到清晰和權(quán)威界定:舉辦主體負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的宏觀監(jiān)管，圖書館理事會(huì)施行科學(xué)決策和民主監(jiān)督，圖書館管理層負(fù)責(zé)決策執(zhí)行，由此，公共圖書館法人治理才真正建立起來(lái)。

香港的公營(yíng)機(jī)構(gòu)基本上都建立起理事會(huì)，其治理機(jī)制較為完善的重要前提是，這些公營(yíng)機(jī)構(gòu)基本上都是法定機(jī)構(gòu)，依立法會(huì)的法律成立的，從而在根本上解決了公營(yíng)機(jī)構(gòu)的身份、屬性以及一系列管理權(quán)限問(wèn)題。建立和完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，最行之有效的辦法就是促使公共圖書館向法定機(jī)構(gòu)方向發(fā)展。

3 理事會(huì)治理:推動(dòng)圖書館達(dá)成善治的科學(xué)決策與民主監(jiān)督機(jī)制

公共圖書館由政府舉辦，政府代表納稅人對(duì)公共圖書館行使所有權(quán)。在現(xiàn)行管理體制中，一般由政府部門任命圖書館館長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)圖書館管理層行使圖書館管理權(quán)，而決策權(quán)仍然掌握在政府部門手中。由于信息不對(duì)稱，并且由于專業(yè)性的欠缺，政府部門實(shí)施科學(xué)決策的成本較高;目前政府部門主要以目標(biāo)責(zé)任制的形式對(duì)圖書館管理層進(jìn)行監(jiān)管，目標(biāo)責(zé)任制無(wú)法將圖書館發(fā)展過(guò)程中可能遇到的所有事項(xiàng)列明，因而從外部對(duì)圖書館進(jìn)行監(jiān)督和控制的效果并不明顯。

圖書館理事會(huì)制度的產(chǎn)生，意味著圖書館所有者和管理者的分離，意味著圖書館管理的專業(yè)化和“去行政化”。圖書館理事會(huì)是一種開(kāi)放、民主的圖書館管理方式，是圖書館管理體制的一部分，相比較于由政府部門領(lǐng)導(dǎo)，或者館長(zhǎng)直接管理圖書館的制度安排，圖書館理事會(huì)制度能夠更有效地吸納多個(gè)利益主體參與管理并協(xié)調(diào)彼此的利益沖突，而且它還是圖書館自主治理和人民實(shí)踐及在圖書館公共事務(wù)上的公民權(quán)利的重要形式。〔5〕公共圖書館開(kāi)展法人治理的體制改革反映了政府推動(dòng)全社會(huì)參與公共圖書館管理的愿望。

理事會(huì)是圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的核心，負(fù)有戰(zhàn)略決策、監(jiān)督管理層和公共關(guān)系三項(xiàng)主要職能。圖書館治理不是單純的理事會(huì)對(duì)管理層的控制，而是相互制約、協(xié)同合作的過(guò)程。監(jiān)督是手段，科學(xué)決策和卓有成效的執(zhí)行才是建立法人治理結(jié)構(gòu)的目的。通過(guò)理事會(huì)的監(jiān)管，決定圖書館運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)和方向，實(shí)現(xiàn)對(duì)圖書館的領(lǐng)導(dǎo)和控制，確保員工和資源能發(fā)揮最大效用，實(shí)現(xiàn)圖書館的發(fā)展目標(biāo)。理事會(huì)與管理層配合實(shí)現(xiàn)掌舵與劃槳相分離，各司其職以更好地保證效率與公平。通過(guò)前兩項(xiàng)職能理事會(huì)與管理層協(xié)同合作實(shí)現(xiàn)圖書館的內(nèi)部治理;通過(guò)履行公共關(guān)系職能，理事會(huì)與政府和社會(huì)公眾進(jìn)行有效的溝通，并借助審計(jì)和績(jī)效評(píng)估、年度報(bào)告和信息公開(kāi)等制度，達(dá)到外部治理的目的?！?〕

根據(jù)圖書館理事會(huì)對(duì)監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)的偏好程度，存在監(jiān)督型理事會(huì)和決策型理事會(huì)兩種類型。公共圖書館初次建立理事會(huì)，在缺乏法定授權(quán)的情況下，理事會(huì)的權(quán)威難以馬上建立起來(lái)，或者因?yàn)閷I(yè)水平欠缺無(wú)法獨(dú)立提出決策方案和獨(dú)立進(jìn)行決策認(rèn)證，在這樣的情況下，理事會(huì)往往以監(jiān)督權(quán)的行使為主。成熟的圖書館理事會(huì)，擁有充分的權(quán)威，除了對(duì)圖書館管理層實(shí)施較嚴(yán)格的監(jiān)督之外，能夠獨(dú)立提出決策建議，自主論證決策方案，決策目標(biāo)明確并且能夠?qū)芾韺訄?zhí)行決策的情況進(jìn)行評(píng)估，這樣的理事會(huì)具有較強(qiáng)的決策控制能力。從監(jiān)督型理事會(huì)逐步向決策型理事會(huì)發(fā)展，是公共圖書館初次建立理事會(huì)在權(quán)力選擇路徑上合理的演進(jìn)過(guò)程。

為確保公共圖書館理事會(huì)有效發(fā)揮職權(quán)，充分履行科學(xué)決策和民主監(jiān)督的職能，以下理事會(huì)管理機(jī)制值得運(yùn)用:第一，尋求更高規(guī)格的理事任命，如提請(qǐng)市長(zhǎng)任命，使理事的榮譽(yù)度、責(zé)任感和影響力得以提升。第二，理事應(yīng)有廣泛的代表性，最好來(lái)自多個(gè)界別，能夠代表各方的利益和訴求，從而促使政府、社會(huì)組織、公民和圖書館形成互動(dòng)合作，推動(dòng)圖書館達(dá)成善治，切實(shí)保障公民的圖書館權(quán)利。第三，理事為非受薪職務(wù)，但理事履行職務(wù)需要足夠的時(shí)間、精力、能力和熱情，理事會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)理事的評(píng)估，考察理事是否稱職，如理事參加會(huì)議的出席率過(guò)低，不但對(duì)理事會(huì)缺乏貢獻(xiàn)，而且影響理事會(huì)決策。第四，理事會(huì)任期屆滿需要更換理事，應(yīng)實(shí)行一次更換一半理事，使新一屆理事會(huì)中至少有半數(shù)理事是熟悉工作的。第五，在專業(yè)領(lǐng)域，公共圖書館可以邀請(qǐng)業(yè)界精英或?qū)W界專家出任理事;為擴(kuò)大國(guó)際視野，大型的公共圖書館還可以邀請(qǐng)海外著名圖書館館長(zhǎng)或圖書館學(xué)家出任理事，交通費(fèi)和食宿費(fèi)由財(cái)政資助。第六，理事會(huì)應(yīng)每2－3個(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議，閉會(huì)期間圖書館管理層每個(gè)月要向理事會(huì)提交一份關(guān)于圖書館運(yùn)行的書面報(bào)告。第七，在理事會(huì)下設(shè)立數(shù)個(gè)專業(yè)委員會(huì)或咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理館藏建設(shè)、讀者服務(wù)、績(jī)效與薪酬、財(cái)務(wù)與審計(jì)等方面的專業(yè)事務(wù)，為理事會(huì)提供決策建議和專業(yè)論證。

4 崗位管理:實(shí)現(xiàn)圖書館目標(biāo)的有效機(jī)制、圖書館治理的內(nèi)在要求

以最小的成本投入實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的最大化，最大限度地滿足讀者對(duì)圖書館公共服務(wù)的需求，始終是圖書館工作的重心。無(wú)論是機(jī)構(gòu)法定還是政府主管部門授權(quán)建立的圖書館理事會(huì)，始終是圍繞著這一績(jī)效目標(biāo)展開(kāi)對(duì)圖書館的治理。理事會(huì)不參與圖書館日常事務(wù)的處理，因而在圖書館內(nèi)部，理事會(huì)決策確定的圖書館發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，需要由圖書館管理層來(lái)執(zhí)行。圖書館管理層落實(shí)理事會(huì)決策，需要帶領(lǐng)全體圖書館員工為共同的目標(biāo)而卓有成效地工作。績(jī)效導(dǎo)向、能力本位、目標(biāo)管理、質(zhì)量管控、結(jié)果評(píng)價(jià)、價(jià)值回報(bào)等一系列管理機(jī)制便成為公共圖書館回應(yīng)法人治理的必然選擇，而崗位管理正是這一系列管理機(jī)制的集中概括。

公共圖書館推行法人治理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)的分離，廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理，公共服務(wù)以公眾需求為導(dǎo)向，重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量，符合新公共管理運(yùn)動(dòng)的理念。新公共管理主張?jiān)诠膊块T采用私營(yíng)企業(yè)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的協(xié)商與合作，強(qiáng)調(diào)在解決公共問(wèn)題、滿足公眾需求方面增強(qiáng)回應(yīng)能力，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的低成本和富有成效的運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的若干機(jī)制和方法來(lái)增強(qiáng)公共部門的服務(wù)能力和服務(wù)效果。崗位管理最早在企業(yè)管理中使用，后來(lái)引入公共部門，是公共圖書館實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平等績(jī)效目標(biāo)的重要工具。崗位管理適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)人才使用進(jìn)行有效配置的要求，將圖書館工作人員作為一種“資源”，注重產(chǎn)生和開(kāi)發(fā)。崗位管理通過(guò)在圖書館內(nèi)部建立優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)機(jī)制，確立基于“能力——業(yè)績(jī)”導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系和薪酬體系，逐步實(shí)現(xiàn)按需設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、人隨崗走、按崗考核、以崗定薪、崗變薪變、合同管理，達(dá)到貫徹圖書館戰(zhàn)略思想、提升總體績(jī)效水平的目的。

長(zhǎng)期以來(lái)，舒適的職業(yè)生活和平易的工作內(nèi)容容易造成圖書館員乃至圖書館管理者思想上的惰性，職業(yè)倦怠和安逸的慣性使公共圖書館對(duì)引進(jìn)現(xiàn)代化管理體系的動(dòng)力不足。由于體制和傳統(tǒng)觀念的影響，我國(guó)公共圖書館內(nèi)部缺乏從工作本身進(jìn)行科學(xué)的崗位區(qū)分，人員的等級(jí)序列不是按崗位和業(yè)績(jī)進(jìn)行劃分，而是按身份和資歷年限進(jìn)行論資排輩;不是按崗位及表現(xiàn)確定薪酬待遇，而是按行政職務(wù)或技術(shù)職稱來(lái)確定工資待遇。法人治理改革和崗位管理改革具有內(nèi)在聯(lián)系，兩項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制共同推出，〔7〕為公共圖書館人力資源開(kāi)發(fā)提供了機(jī)制保障，是圖書館人員管理從身份管理向效能管理轉(zhuǎn)化的契機(jī)。

崗位管理是通過(guò)提高圖書館服務(wù)效能以實(shí)現(xiàn)圖書館工作目標(biāo)的管理體系，是公共圖書館法人治理達(dá)成善治的內(nèi)在要求。理事會(huì)具有聘用圖書館館長(zhǎng)的權(quán)力并負(fù)有監(jiān)督圖書館管理層的職責(zé)，也就是說(shuō)圖書館管理層按照崗位管理的機(jī)制對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)并接受理事會(huì)的相關(guān)績(jī)效考核，這是圖書館崗位管理的起點(diǎn)。圖書館管理層執(zhí)行管理職責(zé)，也是對(duì)崗位管理機(jī)制的運(yùn)用。管理層通過(guò)職能分解的方法，將圖書館的管理的職能層層分解為部門職能和員工崗位職責(zé)，以此促進(jìn)組織職能的履行;通過(guò)崗位管理體系，管理層借助關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)分解的方法，將圖書館的發(fā)展目標(biāo)層層分解為部門工作目標(biāo)和員工崗位工作目標(biāo)，以此促進(jìn)圖書館增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。換言之，崗位管理是通過(guò)調(diào)動(dòng)人員在崗位工作上充分發(fā)揮作用，通過(guò)崗位工作的有效執(zhí)行促進(jìn)圖書館目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);通過(guò)人的發(fā)展帶動(dòng)圖書館事業(yè)的發(fā)展，以此實(shí)現(xiàn)圖書館治理的目標(biāo)，使社會(huì)公眾獲得更多專業(yè)化、高水平、高效率的圖書館公共服務(wù)。崗位管理是圖書館理事會(huì)、圖書館管理層、圖書館員與圖書館用戶實(shí)現(xiàn)“共贏”的焦點(diǎn)。

1，7．中共深圳市委辦公廳，深圳市人民政府辦公廳．關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位體制機(jī)制改革創(chuàng)新七項(xiàng)專項(xiàng)改革方案的通知．〔2012－05－26〕．http://www．law －lib．com/law/law_view．a(chǎn)sp?id=246627

2，4．崔健，楊珊．前海合作區(qū)借鑒境外法定機(jī)構(gòu)管理模式研究．中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2011(4):84－87

3．吳晞．舊邦新命——公共圖書館誕生160周年感言．公共圖書館，2012(1):2

5．蔣永福．論圖書館理事會(huì)制度．圖書館，2011(3):31－34

6．王冬陽(yáng)．公共圖書館構(gòu)建理事會(huì)治理模式初探．深圖通訊，2008(1):16－19