杜黎明

推進(jìn)形成主體功能區(qū)是我國實(shí)施空間管治的重大戰(zhàn)略。黨的十八屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，既需要通過人口轉(zhuǎn)移以引導(dǎo)人口在空間內(nèi)合理分布，也需要用區(qū)域主體功能對區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動的種類和強(qiáng)度施加限制；科學(xué)的民生供給，不僅能引導(dǎo)人口合理轉(zhuǎn)移，而且能引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體理性選擇。實(shí)施主體功能區(qū)制度，一方面需要通過基礎(chǔ)民生的無差異供給，確保全體民眾共享發(fā)展成果，另一方面需要通過高層次民生的差異化供給，創(chuàng)造區(qū)域發(fā)揮主體功能的區(qū)位條件?；趯γ裆┙o特征的剖析，本文對主體功能區(qū)民生供給進(jìn)行初步的探索。

一、民生供給的特性

“民生”即“人民的生計(jì)”，服務(wù)于人的生存和發(fā)展，民生產(chǎn)品（服務(wù)）是服務(wù)于人的生存和發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)。維系個(gè)人生存和發(fā)展的需求既因人而異，也因個(gè)人所處的發(fā)展階段而異。當(dāng)代社會發(fā)展中，社會救濟(jì)、最低生活保障、義務(wù)教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、保障性住房等低層次基礎(chǔ)民生保障人的基本生存需求；勞動就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、社會交流等較高層次民生為民眾有尊嚴(yán)地生存提供發(fā)展機(jī)會，并讓民眾在獲取這些發(fā)展機(jī)會的過程中形成持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展能力；養(yǎng)老服務(wù)、高層次的文化娛樂服務(wù)、晉職晉升等高層次民生為民眾追求享受和實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值提供機(jī)會①。政府是民生供給的主體，不斷改善民生，既需要政府在充分尊重民意的基礎(chǔ)上匯聚民生需求，以提高民生供給的針對性，也需要政府用民生供給彌合應(yīng)有民生需求和現(xiàn)實(shí)民生需求的差異；民生供給的公平正義性，對民生需求發(fā)展的引導(dǎo)性以及民生供給的區(qū)位條件創(chuàng)造性是民生供給決策必須加以特別考慮的三大特性。

（一）民生供給的公平正義性

民生供給是政府動用公共資源，為民眾的生存和發(fā)展提供條件、創(chuàng)造機(jī)會。不同的人對生存發(fā)展的追求不同，其生存和發(fā)展所需要的條件和機(jī)會也就存在差異，民生需求呈現(xiàn)出明顯的多樣性和層次性特征；不同的人從特定的民生供給中獲取的發(fā)展機(jī)會發(fā)展條件存在差異，如何做到民生供給的公平正義是政府民生供給決策必須重點(diǎn)考慮的問題。盡管公平正義屬于價(jià)值判斷的范疇，難以找到一個(gè)絕對精確的方法來衡量公平正義的程度，但美國學(xué)者約翰·羅爾斯對正義觀、正義原則的闡述至少為實(shí)現(xiàn)民生供給的公平正義性確定了基本準(zhǔn)則。按照羅爾斯的理解，包括自由和機(jī)會，收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)在內(nèi)的所有的社會基本價(jià)值都要平等地分配，除非對其中一種或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益②；作為一種社會基本價(jià)值，正義要求自由和機(jī)會，收入和財(cái)富等都要平等地分配；如果社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能夠被避免不平等，那么不平等一是要有利于最少受惠者的最大利益，即所謂正義的差別原則，二是要在機(jī)會公平平等的條件下，使各種社會職務(wù)和地位向所有人開放，即機(jī)會的公正平等原則。

民生供給要實(shí)現(xiàn)公平正義，首先要求基礎(chǔ)民生供給實(shí)現(xiàn)普惠，即必須為每個(gè)遵紀(jì)守法的國民提供基本生存條件，使每個(gè)人在衣、食、住、行、生、老、病、死等方面擁有最基本的平等權(quán)利，確保家庭出生、所處地域、掌握的知識技能差異等因素不至于成為社會個(gè)體面臨生存危機(jī)的理由。國民享受的普惠福利應(yīng)盡量量化，且普惠福利標(biāo)準(zhǔn)提升要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)現(xiàn)同步。其次，民生供給必須適應(yīng)國民差異化的民生需求，民生供給必須兼顧不同區(qū)域、不同社會群體對民生產(chǎn)品類型、民生產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的差異化需求。最后，民生供給要有底線，特定的民生供給可能為不同的人創(chuàng)造的發(fā)展條件不同，但至少要確保沒有人因該項(xiàng)供給受到損失，或者給予受損者足以彌補(bǔ)其損失的補(bǔ)償。

（二）民生供給對民生需求發(fā)展的引導(dǎo)性

個(gè)人需要的產(chǎn)生，一是源于個(gè)人對人生目標(biāo)的追求，二是源于政府的引導(dǎo)、其他人的示范。在很多時(shí)候，人沒有某種需求，是因?yàn)闆]有相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)供給；人之所以產(chǎn)生某種需求，是因?yàn)橛邢鄳?yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)供給，有其他人的消費(fèi)示范和行為示范。當(dāng)個(gè)人基本的生存需要滿足后，產(chǎn)品和服務(wù)供的供給引導(dǎo)、其他人的消費(fèi)示范和行為示范對個(gè)人需要發(fā)展的影響就變得日益重要。社會公眾對民生供給的欲望是無限的，而政府的民生供給能力卻是有限的，因此，如何引導(dǎo)民生需求的發(fā)展，就成為政府在民生供給決策時(shí)必須加以重視的問題。政府引導(dǎo)民生需求發(fā)展，一是通過文化建設(shè)，通過社會價(jià)值觀導(dǎo)向，使社會公眾形成合理的人生目標(biāo)，以充分發(fā)揮人生目標(biāo)對民生需求的引導(dǎo)作用；二是通過民生產(chǎn)品和民生服務(wù)供給引導(dǎo)社會公眾形成和調(diào)整民生需求。

民生供給對民生需求發(fā)展的引導(dǎo)性，決定民生供需均衡只能是民生供給主導(dǎo)下的折中均衡。民生產(chǎn)品（服務(wù)）供給和需求最理想的均衡是，差異化的民生供給恰好滿足差異化的民生需求，豐富的民生供給有效滿足多層次、多樣的民生需求。信息傳遞失真、民生供給決策時(shí)滯等因素客觀存在，且難以徹底根除，民生供給的現(xiàn)實(shí)均衡往往是由政府民生供給引導(dǎo)民生需求調(diào)整，民生供給滿足民生需求過程中所形成的民生供給主導(dǎo)下的折中均衡③。民生供給對民生需求發(fā)展的引導(dǎo)性，也要求民生供給要能夠有效彌合應(yīng)有民生需求和現(xiàn)實(shí)民生需求之間差異。應(yīng)有民生需求是與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、個(gè)人的理性發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間戰(zhàn)略布局等要求相適應(yīng)的民生需求，現(xiàn)實(shí)的民生需求是在一定時(shí)空條件下社會公眾的民生供給期望的匯集。應(yīng)有民生需求與現(xiàn)實(shí)的民生需求之間總是存在差異，這種差異既有合理的一面，也有不切實(shí)際非理性的一面；合理的差異是政府改善民生決策、提高民生供給能力的驅(qū)動力，非理性的差異則需要加以舒解，以避免社會不穩(wěn)定因素的積聚。彌合應(yīng)有民生需求與現(xiàn)實(shí)的民生需求之間的差異，一方面要求充分發(fā)揮民生供給對民生需求的引導(dǎo)性，以差異化的民生供給引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)民生需求調(diào)整，另一方面要通過文化、教育等與人的思維和價(jià)值觀形成直接相關(guān)的民生事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)非理性的應(yīng)有民生需求和現(xiàn)實(shí)民生需求差異的舒解，增強(qiáng)社會公眾對差異的忍耐性和容忍度。

（三）民生供給對區(qū)位條件的創(chuàng)造性

市場經(jīng)濟(jì)條件下，雖然政府不適宜直接從事競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動，但政府行為也并不僅僅只是社會財(cái)富的消費(fèi)行為，政府可以提供公共服務(wù)，在社會財(cái)富的消費(fèi)中創(chuàng)造和改善區(qū)域發(fā)展條件，引導(dǎo)生產(chǎn)要素聚集，進(jìn)而對市場主體的競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動施加重要影響。在邁克爾·波特的鉆石模型中，政府戰(zhàn)略決策及政策供給是企業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的重要成因，這實(shí)際是對政府改善和創(chuàng)造區(qū)域發(fā)展條件，提高區(qū)域區(qū)位勢能，有選擇性地積聚生產(chǎn)要素的肯定。

政府的民生供給對區(qū)位條件的創(chuàng)造性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，政府通過地區(qū)間差異化的民生供給，向市場傳遞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略決策信息，在引導(dǎo)政策導(dǎo)向的企業(yè)進(jìn)行區(qū)位選擇的過程中創(chuàng)造新的區(qū)位條件，優(yōu)化調(diào)整不同地區(qū)在區(qū)域體系中的功能。第二，政府通過調(diào)整民生供給重點(diǎn)和民生供給結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造區(qū)位條件，突出某一方面的區(qū)位勢能。比如，政府通過基礎(chǔ)教育供給、基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)供給、市政服務(wù)供給等創(chuàng)造適宜居住的區(qū)位條件；通過職業(yè)教育及技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)供給、就業(yè)服務(wù)供給、勞動仲裁服務(wù)供給等創(chuàng)造樂業(yè)的區(qū)位條件；通過對高新技術(shù)孵化、公共研發(fā)平臺建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓服務(wù)供給等創(chuàng)造適宜創(chuàng)新的區(qū)位條件。

二、主體功能區(qū)民生供給面臨的挑戰(zhàn)

實(shí)施主體功能區(qū)制度，重在通過空間管治，使資源環(huán)境承載能力強(qiáng)，適合經(jīng)濟(jì)開發(fā)的地區(qū)集約、高質(zhì)、高效發(fā)展，并引導(dǎo)人口向經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)有序流動和集中，以生產(chǎn)空間和生活空間的高效開發(fā)、集約利用，促進(jìn)生態(tài)空間擴(kuò)張，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。在我國主體功能區(qū)劃格局中，依據(jù)開發(fā)④方式的不同，國土空間分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，一方面是區(qū)域主體功能定位對人的行為選擇提出了限制性、選擇性的要求，另一方面，主體功能區(qū)布局又是在人的發(fā)展訴求不斷得以滿足、發(fā)展水平不斷提升的過程中逐漸形成的，這必然要求我國一方面通過基礎(chǔ)民生在不同主體功能區(qū)之間實(shí)現(xiàn)無差異供給，以保障全體民眾共享改革發(fā)展的成果，促進(jìn)社會和諧發(fā)展；另一方面通過較高層級和高層次民生在不同主體功能區(qū)間差異化供給，創(chuàng)造與區(qū)域發(fā)揮主體功能相適應(yīng)的區(qū)位條件，從而使得主體功能區(qū)民生供給面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）主體功能區(qū)民生供給更加凸顯區(qū)際差異性

民生需求本身具有空間差異性，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段不同，區(qū)域生產(chǎn)、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣等都存在很大的差異，這種差異不僅反映為人的需求差異，而且反映為人對全面發(fā)展理解上的差異。現(xiàn)實(shí)需求的空間差異，以及因?qū)θ巳姘l(fā)展理解差異而引致的消費(fèi)發(fā)展趨勢的差異，對民生需求的空間差異有著進(jìn)一步凸顯和放大的效應(yīng)。

主體功能區(qū)民生供給不僅要適應(yīng)民生需求所固有的空間差異性要求，更為重要的是要依據(jù)區(qū)域主體功能，用相應(yīng)的民生供給引導(dǎo)區(qū)域民生需求的發(fā)展，引導(dǎo)能夠促進(jìn)區(qū)域主體功能發(fā)揮的生產(chǎn)要素向區(qū)內(nèi)集聚。主體功能區(qū)民生供給過程，同時(shí)也是創(chuàng)造發(fā)揮區(qū)域主體功能的區(qū)位條件的過程，這對主體功能區(qū)政府管理、民生供給決策的創(chuàng)造性提出了更高的要求。主體功能區(qū)政府管理、民生供給決策不可能只是簡單地落實(shí)上級政府的要求，更不可能是簡單模仿、套用其他地區(qū)的方法和模式。首先，政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域主體功能，依據(jù)區(qū)域在國家主體功能區(qū)劃格局的地位明確區(qū)域應(yīng)該具備的區(qū)位條件、區(qū)位勢能；其次，政府需要在經(jīng)濟(jì)全球化的視野中，對適應(yīng)區(qū)位條件、區(qū)位勢能要求的生產(chǎn)要素進(jìn)行詳細(xì)的羅列和分類，并摸清這些生產(chǎn)要素現(xiàn)有的空間分布；最后，對承載這些生產(chǎn)要素的人的習(xí)性、發(fā)展訴求，特別是高層次的自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的訴求進(jìn)行仔細(xì)的研究，立足于充分滿足這些人的發(fā)展訴求，以精細(xì)化的民生供給吸引這些人的集聚，以實(shí)現(xiàn)適應(yīng)區(qū)域主體功能發(fā)揮的生產(chǎn)要素集聚、增生的目標(biāo)。

（二）主體功能區(qū)民生供給更加凸顯民生供給效率與公平的協(xié)調(diào)性

主體功能區(qū)差異化的民生供給，承擔(dān)著引導(dǎo)生產(chǎn)要素分類分區(qū)集聚的重任，這對民生供給的效率提出了新的、更高的要求。主體功能區(qū)民生供給效率，一是表現(xiàn)為民生供給引導(dǎo)民生需求發(fā)展的效果，二是民生供給對應(yīng)有民生需求的切合程度，三是表現(xiàn)為民生供給引導(dǎo)與區(qū)域發(fā)揮主體功能的要求相適應(yīng)的生產(chǎn)要素的分類、分區(qū)集聚的效率。推進(jìn)形成主體功能區(qū)中民生供給的公平公正包括區(qū)內(nèi)公平公正和區(qū)際公平公正兩個(gè)方面的內(nèi)容。區(qū)內(nèi)公平公正是指特定主體功能區(qū)內(nèi)的民生供給在滿足不同層次的民生需求上的公平公正，這又具體包括在滿足同一對象的不同層次的民生需求和滿足不同對象的不同層次的民生需求間的公平和公正兩個(gè)方面的內(nèi)容。區(qū)際公平公正是指不同空間之間、不同類型的主體功能區(qū)之間民生供給的公平公正；實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求區(qū)域之間分工合作、聯(lián)動發(fā)展，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)被限制進(jìn)行大規(guī)模的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)在向優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移的過程中必然蒙受經(jīng)濟(jì)損失，區(qū)域自身的民生供給能力也必然受到影響，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)民生供給的區(qū)際公平公正對主體功能區(qū)布局的真正形成至關(guān)重要。

主體功能區(qū)民生供給效率的多重要求，民生供給公平公正的多重表現(xiàn)，使得民生供給的效率和公平協(xié)調(diào)變得更加困難。首先，堅(jiān)持民眾個(gè)體基本發(fā)展權(quán)平等的原則，通過提高基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會保障等與人的生存相關(guān)的最低層次民生供給統(tǒng)籌的層次，完善最低層民生供給服務(wù)與經(jīng)濟(jì)同步增長的機(jī)制，確保生活在不同主體功能區(qū)的民眾的個(gè)人發(fā)展水平有最基本的保障。其次，勞動就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、社會交流等較高層次民生供給向限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)傾斜，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)損失了經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，通過加大對這兩類區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、設(shè)置農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)專項(xiàng)基金、生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方式，使這兩類區(qū)域民眾的跨區(qū)流動能力、職業(yè)發(fā)展能力能夠得到快速的提高。最后，文化娛樂服務(wù)、晉職晉升、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)等高層次民生供給向優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)差異化傾斜，優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)，高層次的民生供給向承載原始創(chuàng)新能力、高端服務(wù)業(yè)發(fā)展能力的群體傾斜；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)，高層次的民生供給向承載資金、成熟技術(shù)、集成創(chuàng)新能力的群體傾斜。

三、主體功能區(qū)民生供給的現(xiàn)實(shí)選擇

主體功能區(qū)戰(zhàn)略提出的“空間均衡”、“依據(jù)資源環(huán)境承載能力開發(fā)”、“提供生態(tài)產(chǎn)品”、“調(diào)整空間結(jié)構(gòu)”、“控制開發(fā)強(qiáng)度”⑤等理念都必然在主體功能區(qū)差異化民生供給引導(dǎo)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體差異化的行為選擇中得以落實(shí)。推進(jìn)形成主體功能區(qū)中，基礎(chǔ)民生供給突出公平，確保全體民眾共享發(fā)展成果；較高及高層次民生供給突出效率，確保區(qū)域能夠利用民生供給創(chuàng)造適合區(qū)域主體功能發(fā)揮的區(qū)位條件?；A(chǔ)民生面向所有主體功能區(qū)無差別供給，差異化的民生供給主要限于較高層次和高層次民生供給。依據(jù)發(fā)揮區(qū)域主體功能的現(xiàn)實(shí)要求，遵循較高層次民生供給向限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)傾斜，高層次民生供給向優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)傾斜的原則，不同主體功能區(qū)需要綜合考慮區(qū)域主體功能發(fā)揮和區(qū)域落實(shí)主體功能戰(zhàn)略理念的具體要求這兩個(gè)方面的因素，確定差異化民生供給的具體內(nèi)容。

（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)差異化民生供給

優(yōu)化開發(fā)區(qū)承載著提升國家競爭力、帶動全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等重要功能，肩負(fù)著率先加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提升參與全球分工與競爭的層次等重任，其民生供給要注意為高層次創(chuàng)新人才人生價(jià)值、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，以促進(jìn)區(qū)域自主創(chuàng)新能力提升，高端、高效、高附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。優(yōu)化開發(fā)區(qū)提供差異化的民生供給，一是順應(yīng)高層次創(chuàng)新人才崇尚自由和個(gè)性發(fā)展的習(xí)性，以家庭辦公服務(wù)、電子政務(wù)等滿足其對工作時(shí)間的彈性、靈活性需求；以遠(yuǎn)程金融、醫(yī)療服務(wù)、高質(zhì)量家政服務(wù)等滿足其對生活的隨心性、便利性追求；二是加大高品質(zhì)的商務(wù)、娛樂服務(wù)供給，為創(chuàng)新人才搭建高質(zhì)量的社交平臺，滿足高層次創(chuàng)新人才對社會交往的需求；三是加大公共實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)研發(fā)公共服務(wù)平臺、技術(shù)試驗(yàn)、技術(shù)專利轉(zhuǎn)讓與出售、創(chuàng)新技術(shù)孵化、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化服務(wù)供給，滿足高層次創(chuàng)新人才對技術(shù)研發(fā)、技術(shù)孵化以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓的需求；四是加大高新技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)服務(wù)，滿足高層次創(chuàng)新人才的創(chuàng)業(yè)需求。

（二）重點(diǎn)開發(fā)區(qū)差異化民生供給

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)承載著支撐全國經(jīng)濟(jì)增長，集聚經(jīng)濟(jì)、集聚人口等重要功能，肩負(fù)著協(xié)同推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、提高經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力等重任；其民生供給要著力為經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚服務(wù)。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)對經(jīng)濟(jì)的集聚有賴于服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的效率改進(jìn)，而效率改進(jìn)的背后是市場激勵、人力資本、企業(yè)競爭力提升以及政府和社會協(xié)調(diào)效率的改善⑥。與優(yōu)化開發(fā)區(qū)高層次民生供給重點(diǎn)向高層次創(chuàng)新人才傾斜不同，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)高層民生供給要重點(diǎn)向能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素集聚的技術(shù)應(yīng)用型、實(shí)干型人才傾斜。為實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步集聚，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)政府財(cái)政資源配置要實(shí)現(xiàn)從干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源配置、干預(yù)資源積累向?qū)χ攸c(diǎn)投入民生事業(yè)，推動反壟斷、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等制度建設(shè)的轉(zhuǎn)變，其民生供給需要為經(jīng)濟(jì)要素優(yōu)化配置、要素所有者獲取滿意的回報(bào)創(chuàng)造條件。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)提供差異化的民生供給，一是加快要素市場建設(shè)，為應(yīng)用型、實(shí)干型人才配置經(jīng)濟(jì)要素提供信息服務(wù)；二是全面清理政府審批事項(xiàng)，盡可能減少對創(chuàng)業(yè)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的干預(yù)，為創(chuàng)業(yè)者和生產(chǎn)經(jīng)營管理者實(shí)現(xiàn)晉職晉升、獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)等職業(yè)理想營造良好的政務(wù)環(huán)境和社會環(huán)境；三是提供多元化的養(yǎng)老服務(wù)、文化娛樂服務(wù)，滿足多元社會主體的差異化需求。

（三）限制開發(fā)區(qū)差異化民生供給

限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)承載著保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全、示范社會主義新農(nóng)村建設(shè)等功能，肩負(fù)保護(hù)耕地，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力等重任，其民生供給既要為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，又要為社會居民提高職業(yè)發(fā)展能力條件。限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)提供差異化的民生供給，一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、良種推廣體系、農(nóng)產(chǎn)品營銷網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為農(nóng)民提供高效便捷的信息服務(wù)；二是加快土地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，為農(nóng)民推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供政策支持；三是加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，建立健全勞動力市場供需信息查詢平臺，積極為農(nóng)民離土轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)承載著保障國家生態(tài)安全的功能，肩負(fù)著保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品、有序轉(zhuǎn)移超載人口等重任，其民生供給既要為生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)創(chuàng)造良好的條件，又要為超載人口轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)提供差異化的民生供給，一是建立生態(tài)資產(chǎn)臺賬、區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品目錄，完善生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力監(jiān)控體系；二是對本地居民提供生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，為本地居民獲取生態(tài)補(bǔ)償提供法律、信息和技術(shù)服務(wù)；三是加強(qiáng)對生態(tài)移民的職業(yè)技能培訓(xùn)、心理咨詢和心理疏導(dǎo)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)，有序推進(jìn)超載人口轉(zhuǎn)移。

（四）禁止開發(fā)區(qū)差異化民生供給

禁止開發(fā)區(qū)承載著自然文化資源保護(hù)、珍稀動植物基因資源保護(hù)等功能，肩負(fù)著控制人為因素對自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)原真性、完整性的干擾，有序轉(zhuǎn)移人口等重任。禁止開發(fā)區(qū)差異化的民生供給，一是加強(qiáng)自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)的市場價(jià)值核算，為科學(xué)核算轉(zhuǎn)移人口所承受的犧牲、做出的貢獻(xiàn)創(chuàng)造條件；二是對轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓(xùn)、心理咨詢和心理疏導(dǎo)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)，有序推進(jìn)人口轉(zhuǎn)移。

四、優(yōu)化主體功能區(qū)民生供給的對策建議

較高層次和高層次民生在主體功能區(qū)間差異化供給，是實(shí)施主體功能區(qū)制度的關(guān)鍵。主體功能區(qū)差異化民生供給是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，真正實(shí)現(xiàn)以差異化的民生供給為區(qū)域發(fā)揮主體功能創(chuàng)造條件任重道遠(yuǎn)，為促進(jìn)主體功能區(qū)差異化民生供給，特提出以下建議：

第一，加強(qiáng)對民生供給的研究。不斷改善民生，雖然已經(jīng)成為社會共識，但諸如把民生事業(yè)發(fā)展等同于民生發(fā)展，把民生改善的希望寄托在政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整等模糊認(rèn)識還廣為存在，加強(qiáng)對民生的研究，詳細(xì)梳理民生目錄，把握民生發(fā)展規(guī)律，摸清民生需求和民生供給的發(fā)展特性，對主體功能區(qū)民生差異化供給至關(guān)重要。

第二，細(xì)化、落實(shí)主體功能區(qū)績效考核。政府是民生供給的主體，政府績效考核是政府行為的指揮棒，民生改善、主體功能區(qū)差異化民生供給，直接取決于區(qū)域績效考核指標(biāo)和考核方法。立足區(qū)域發(fā)展實(shí)際，依據(jù)區(qū)域發(fā)揮主體功能的現(xiàn)實(shí)需求，完善差異化的主體功能區(qū)績效考核體系，是主體功能區(qū)差異化民生供給的關(guān)鍵。

第三，加強(qiáng)宣傳以求得廣泛認(rèn)同。差異化民生供給使政府不能簡單模仿、照單沿用上級政府、其他區(qū)域的民生供給方案，這勢必加大政府民生供給的工作量和難度；差異化民生供給也容易使社會公眾產(chǎn)生不公平感，主體功能區(qū)差異化民生供給不僅需要得到政府的認(rèn)同，也需要得到社會公眾的理解。在確保基礎(chǔ)民生無差異供給的前提下，加強(qiáng)宣傳以求得廣泛的共識，是主體功能區(qū)差異化民生供給的重要保障。

注釋

①曹東勃：《醫(yī)療改革的民生經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2010年第3期，第3-9頁。②［美］約翰·羅爾斯著，何懷宏、和包鋼、廖申白譯：《正義論》，中國社會科學(xué)出版社，2009年6月版，第6頁。③杜黎明、高蘋：《馬克思主義人的全面發(fā)展視域下的民生經(jīng)濟(jì)研究》，《天府新論》2012年第6期，第42-46頁。④全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《全國主體功能區(qū)規(guī)劃（2009-2020）——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的美好家園》，2009年3月。⑤楊偉民、袁喜祿等：《實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的美好家園》，《管理世界》2012年第10期，第1-17頁。⑥張平：《破解發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長減速困境的思考》，《廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期，第4-11頁。