王文明

一、區(qū)域發(fā)展中資源下移配置統(tǒng)籌規(guī)劃的重要意義

資源是各地區(qū)經濟發(fā)展的基礎，也是影響區(qū)域發(fā)展差距的重要因素。廣義的資源包括能夠影響經濟發(fā)展的各種因素，如自然資源、人力資源、制度資源、資金資源、政策資源、技術資源、市場資源、區(qū)位資源、信息資源、文化資源等。狹義的資源通常指投入生產的自然資源、人力資源和資金等要素。本文研究中所指的資源是廣義上的資源。

（一）進行資源下移配置的重要意義

資源下移配置是指在未來經濟與社會發(fā)展中，把目前長期浮在上層以及過于集中在大城市等區(qū)域的豐富資源，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，下移配置到那些長期缺乏資源的廣大基層地區(qū)，一方面讓廣大的基層地區(qū)都能擁有較多的發(fā)展資源，以增強其發(fā)展能力，并讓更多基層區(qū)域內的居民都能公平地享受發(fā)展機會，一方面避免大量資源過于集浮在上層造成的產能過剩及浪費現(xiàn)象。

經濟體制改革30年來，我國在區(qū)域經濟發(fā)展中，一直采用資源非均衡配置方針，盡管說促進了我國經濟的飛速發(fā)展，但也不能否認，資源非均衡配置方針也導致了大量資源長期集浮在上層和少量的重點地區(qū)，造成廣大基層地區(qū)因缺少資源而發(fā)展速度很慢，甚至有些方面處在長期停滯狀態(tài)，致使區(qū)域間經濟與社會發(fā)展的差距拉大，居民收入分配嚴重不公。所以，為了實現(xiàn)各地“共同富?！钡哪繕?，盡快地扭轉社會發(fā)展中“城市像歐洲、農村像非洲”的現(xiàn)狀，促進各地發(fā)展的均衡性，尤其是促進因長期缺乏資源造成經濟極度落后的廣大基層地區(qū)的快速發(fā)展，必須要進行資源下移配置。通過統(tǒng)籌規(guī)劃，給予廣大的農村及三四線的基層地區(qū)注入更多的資源，來提升這些地區(qū)經濟發(fā)展與社會進步的能力。因此說，實施資源下移配置，就目前來講，具有意義非常重要、刻不容緩。

1.是促進全國各地盡快實現(xiàn)共同富裕的需要。按照我國二十年規(guī)劃的發(fā)展目標設想，到2030年邁向“共同富裕”是中國的偉大夢想。要實現(xiàn)各地區(qū)、各民族群眾“共同富裕”的核心是必須使13億人都具有能夠發(fā)展致富的機會條件。這種機會在于首先要使各地區(qū)的居民都必須具有能使其發(fā)展致富的一定資源量為基礎。如果仍像現(xiàn)在這樣，那些資源匱乏的落后地區(qū)，仍然沒有充足資源作經濟與社會發(fā)展的支撐，他們要想發(fā)展以及快速致富是沒有條件的、也是不可能的。要實現(xiàn)全國人民共同富裕的目標，也只能是紙上論道的美好理念。所以，為盡快實現(xiàn)全國人民共同致富的目標，黨的十八大三中全會提出必須要“著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”。要打破當前各地區(qū)資源配置的嚴重不均衡現(xiàn)狀，增強落后地區(qū)的發(fā)展能力，只有把長期積浮在上層及重點區(qū)域的大量資源下移配置才能實現(xiàn)。也只有日此，才能讓那些長期占據(jù)資源少的地區(qū)廣大群眾都能獲得較為充足的發(fā)展資源，具有平等參與現(xiàn)代化建設、共享現(xiàn)代發(fā)展成果的條件與機會，真正實現(xiàn)“堅持維護社會公平正義”的美好愿望。逐步做到保證社會全體成員都能夠平等地參與市場競爭、參與社會生活，都能夠依靠法律和制度來維護自己的正當權益。

2.能為城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展奠定好的基礎條件。目前各地區(qū)間存在的主要矛盾之一是城鄉(xiāng)二者發(fā)展的嚴重不平衡，廣大農村地區(qū)發(fā)展的嚴重滯后性。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的共同富裕發(fā)展，必須應在近期內依據(jù)非均衡的協(xié)調發(fā)展原則，積極“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，把長期積浮在上層以及長期視為重點地區(qū)的大量資源，轉移配置到廣大的中小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村以及長期發(fā)展落后的地區(qū)，增強這些地區(qū)可供發(fā)展的資源量，逐漸縮小其與先發(fā)展地區(qū)之間資源量的差距，較好地解決資源長期匱乏地區(qū)的占有資源量與發(fā)展力欲求之間不相匹配的矛盾，以及資源空間配置與資源環(huán)境承載能力間不匹配的問題，努力實現(xiàn)各地區(qū)發(fā)展需求與資源間的匹配度。2009年、2010年中央的經濟工作會議都提出要加快落實放寬中小城市（鎮(zhèn)），特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策。這意味著：政府希望通過這個政策，促進中小城市（鎮(zhèn)）的大發(fā)展，來承擔起大量轉變農村人口市民化的重任，促進大中小城市的平衡發(fā)展。要促進中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，提升其對人口的吸納能力，就必須要使其具有充足的發(fā)展資源作基礎。所以，只有實施并不斷加大資源向這些地方轉移配置，才能提升這些地區(qū)的發(fā)展力，最終促進城鄉(xiāng)以及城鎮(zhèn)的均衡發(fā)展。

3.能較好地避免我國陷入“中等收入陷阱”。依據(jù)國際上一些發(fā)展國家的經驗教訓，由于他們在發(fā)展到人均中等收入水平時期，沒能及時進行好資源的均衡配置，仍持續(xù)采用非均衡發(fā)展策略，導致資源過度向少數(shù)大城市及地區(qū)積聚，造成了廣大基層與農村地區(qū)的經濟與社會發(fā)展因缺少資源，而長期停滯不前。由此導致整個社會發(fā)展失衡，大量農村人口不得不涌進占據(jù)大量資源的幾個城市中，發(fā)生了嚴重的“大城市病”，由此也造成整個社會發(fā)展停滯，貧富差距巨大，出現(xiàn)了“中等收入陷阱”。我國目前發(fā)展情況與當時這些發(fā)展中國家的情況很相似。所以，為了避免我國的社會經濟發(fā)展的“中等收入陷阱”現(xiàn)狀，目前必須要采用較為均衡配置資源的策略，促使大量資源向下移配置，向廣大的落后地區(qū)轉移，向眾多的中小城鎮(zhèn)轉移，實現(xiàn)資源在各地較為均衡的配置，一方面為實現(xiàn)各地的共同富裕奠定豐富的資源基礎。提升廣大基層地區(qū)的發(fā)展的能力，促進其能較快的發(fā)展，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、城城之間發(fā)展及收入等方面的差距。另一方面加大更多中小城鎮(zhèn)對農村人口的吸納力，緩解大城市的人口壓力，最終讓全體國民共享改革發(fā)展成果，實現(xiàn)共同富裕的道路。

4.能更好地促進中央對落后地區(qū)各傾斜政策的實施。為了改變目前各地區(qū)經濟發(fā)展的嚴重不平衡性，加快落后地區(qū)的發(fā)展速度與力度，近幾年，中央利用地區(qū)傾斜與產業(yè)傾斜政策相結合的方式，陸續(xù)出臺了一些促進落后地區(qū)及行業(yè)發(fā)展的傾斜政策，如支持西部地區(qū)發(fā)展政策、對產糧大縣的財政補貼政策、促進東北老工業(yè)基地發(fā)展政策等。力圖在繼續(xù)發(fā)揮發(fā)達地區(qū)的增長優(yōu)勢同時，逐步促進廣大落后地區(qū)的發(fā)展步伐，來逐步實現(xiàn)各地較為均衡的發(fā)展。但是，現(xiàn)實中，由于在資源配置上，沒能使資源在各區(qū)間的科學配置與統(tǒng)籌，沒能為資源公平配置制定有效的對策，使上述一些傾斜政策很難得以有效落實。到現(xiàn)在為止，那些落后地區(qū)并沒有因此得到巨大的發(fā)展動力。所以，為了能使中央對落后地區(qū)發(fā)展的傾斜政策能得到更好落實，必須要建立各地公平發(fā)展的機制，制定科學的資源下移配置統(tǒng)籌規(guī)劃，確實保證資源能真正轉配到廣大落后地區(qū)以及眾多的基層地區(qū)，從而為這些地區(qū)的經濟快速發(fā)展奠定堅實的物質基礎。使廣大落后地區(qū)真正具有促進經濟加速發(fā)展的資源實力。當前必須緊緊抓住全球產業(yè)重新布局的機遇，加速資源的公平配置，提升廣大基層與落后地區(qū)經濟崛起與騰飛的能力。

（二）目前實行資源下移配置的可行性

目前我國實施資源下移配置不僅是必需的，而且也是可能的。當前我國整個國民經濟的發(fā)展，已經為實施資源下移均衡配置提供了堅實的經濟基礎條件。

首先，我國現(xiàn)在已成為世界經濟發(fā)展的第二大實體國家，國家掌控的資金財富不斷增強。如在2010年，綜合公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算、國家資本經營收益預算和預算外資金5項政府公共財政資源，可供各級政府支配的財政資源達到15.6萬億元，占GDP的34.1%。到2013年底，全國財政收入已達12.9萬多億元，全國政府性基金收入達52239億元；我國外匯儲備已達3.8萬多億美元。國民收入的強勁增長以及國家手中財富增多，已為中央對廣大基層地區(qū)財力資源的轉移支付奠定了雄厚的資金基礎，為資源對各地區(qū)的均衡下移配置提了強力的支撐。

其次，通過近幾年的中央兩次對眾多關乎國計民生基礎設施項目的巨額投資以及中央對廣大落后地區(qū)財政轉移支付力度的增強，全國許多地方的基礎設施建設，已形成較為完善的體系，如涉及全國各地的水、電、路、通訊等公共基礎設施建設、各省、市、區(qū)的眾多產業(yè)園區(qū)與集聚區(qū)的建設、基本公共服務均等化提供等。使許多地方已具有可以承擔經濟提升發(fā)展的物質基礎條件。所有這些都將為推進未來20年我國的全面小康社會建設以及構建共同富裕社會的建設等提供了比以往更加堅實有力的需求支撐、財力支撐、體制支撐。

二、當前發(fā)展資源過度積聚與浮在上層的弊端

改革開放30多年來，我國經濟發(fā)展迅速，但在資源配置使用上表現(xiàn)出極大不合理性，大量資源漂浮積聚在上層以及被稱為發(fā)展重點的區(qū)域，下沉不到廣大基層地區(qū)，給各個地區(qū)經濟與社會的均衡發(fā)展帶來的危害是嚴重的。

1.造成資源使用的巨大浪費性。在以各級政府為主導的配置資源下，大量資源長期被行政級別高的政府所占據(jù)與，行政級別越高的政府，利用權力占有的資源量越大。大量的資源被壟斷，不僅難以被廣大地區(qū)的群眾享受，也會導致那些占有資源多的一級政府，在資源使用上的胡亂開支，浪費嚴重，造成資源使用效益很低。表現(xiàn)為目前許多市（地）級以上的政府，在發(fā)展規(guī)劃不科學、不到位的情況下，僅憑主要領導人的一時興趣與愛好，盲目地利用權力資源，在資金使用上，大量重復上項目、鋪攤子、搞擴張。最直接的結果是導致了三大產業(yè)發(fā)展嚴重不協(xié)調，第二產業(yè)畸形發(fā)展，造成嚴重的產能過剩，同時形成了許多泡沫經濟，第三產業(yè)發(fā)展緩慢，真正與民眾生活密切的公共基礎建設嚴重不足等。

2.導致區(qū)域間發(fā)展的嚴重“馬太效應”。資源配置如超過一定限度的不平衡，則會給經濟、政治和社會發(fā)展帶來一系列負面影響。由于各地占有資源上的巨大差距，導致了全國地區(qū)間以及一些地區(qū)內部，出現(xiàn)了許多的發(fā)展“凹地”，而這些發(fā)展“凹地”多是長期各種資源匱乏的地方或行業(yè)。由于占據(jù)資源多與占據(jù)資源少的地區(qū)間貧富分化嚴重，不僅使占據(jù)資源少的地區(qū)居民難以真正分享到經濟發(fā)展的成果。而且這些地區(qū)由于資源嚴重匱乏，使其的發(fā)展進入了惡性的下滑式循環(huán)狀態(tài)。這些地區(qū)為了發(fā)展，只好利用“資源換增長”，從而也陷入了越發(fā)展資源越枯竭的狀況，資源向惡化的循環(huán)鏈，甚至使其連基本的生存資源都喪失殆盡，更不要談可持續(xù)發(fā)展了。

3.導致“大城市病”和“小城鎮(zhèn)病”并存。對于全國為數(shù)不多的幾個大城市、特大城市來說，資源過度積聚的“磁場”效應，使數(shù)量龐大的人口擁擠到此，但在目前各種制度不科學下，這些城市短期內難以對大量人口進行吸收消化，就業(yè)資源出現(xiàn)嚴重的結構性短缺，使城市內部各階層之間的貧富差距急劇擴大；同時又因資源投資使用的畸形性，使城市的交通、教育、醫(yī)療、治安、社會福利保障等公共資源都面臨一系列巨大壓力，由此產生了“大城市病”。同時，由于眾多中小城鎮(zhèn)在發(fā)展中接受外來資源不足，本地原有的資源又被具有極大“磁場”力的大城市吸走，眾多中小城鎮(zhèn)的發(fā)展力很弱，吸納力、承載力嚴重不足，活力很小，從而出現(xiàn)了“小城鎮(zhèn)病”。這兩種病都極不利于我國經濟的持續(xù)、穩(wěn)健增長。

4.出現(xiàn)強者地區(qū)的“黑洞”效應。區(qū)域間的非均衡發(fā)展，并沒有出現(xiàn)在目標設定之前人們想象的那樣：先富起來的地方會通過“溢出”效應來支持落后地區(qū)的發(fā)展。而是在地區(qū)差距日漸擴大的背景下，在發(fā)達地區(qū)公開的或隱蔽的地方保護主義下，各種資源財富更加向發(fā)達地區(qū)的集聚與收斂，那些因占有大量資源（物質資源與政策資源的）的地方，利用自己過于強勢的實力與競爭力，對落后地區(qū)的各種資源進行繼續(xù)掠奪。如北京市，由于占有全國的資源，形成了極強的“磁場”，有如宇宙黑洞一般，只要被它沾上，就會被吸入黑洞之中。由于人才、資源不斷向北京集中，在北京的周邊省市，并沒有享受到北京發(fā)展帶來的比較收益。比如，河北省內存在一個近300萬貧困人口的“環(huán)京津貧困帶”?，F(xiàn)實中，那些發(fā)達地區(qū)會常提出一些看似合理、實則相對落后地區(qū)進行全面掠奪的觀點，如“人隨地走”、“人地資源掛鉤”甚至連教育資源也“隨人走”等，進一步強化了對落后地區(qū)資源的掠奪。

上述種種現(xiàn)狀，極其不利于共同富裕發(fā)展目標的實施，極不利于全國一盤棋發(fā)展戰(zhàn)略。當落后地區(qū)經濟發(fā)展處于嚴重“貧血”之后，實際上也不利于整個宏觀經濟的發(fā)展。占有大量資源的上層及少數(shù)大城市，在資源使用上的嚴重浪費及產能過剩，與廣大基層地區(qū)因長期缺資源使其發(fā)展活力不足、經濟增長緩慢、被嚴重邊緣化等并存的現(xiàn)狀，造成了以市場為導向的宏觀經濟改革目標與區(qū)域經濟發(fā)展目標之間的沖突，使國家總體改革方案難以設計與貫徹落實。

三、科學進行資源配置下移的規(guī)劃與實施

目前我國區(qū)域經濟社會發(fā)展差距很嚴重的情況下，再繼續(xù)采取非均衡的資源配置戰(zhàn)略，則會繼續(xù)加大差距的嚴重化，所以，增強發(fā)展的協(xié)調性是現(xiàn)階段區(qū)域發(fā)展需要解決的首要問題。未來10年到20年，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵時期，如果按照城鎮(zhèn)戶籍人口比例達到60%計算，全國將有約3億多農村人口搬遷進城，要把這么多人遷入城市，實現(xiàn)全國各地人民的共同富裕，必須要促進各地區(qū)以及眾多城市較均衡的發(fā)展。按照黨的十八屆三中全會《決議》提出的未來我國要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，嚴格控制特大城市人口規(guī)模的精神。只有采用資源下沉，各地都具有了與當?shù)爻休d的人口基本相適應的資源，才能促進廣大的鄉(xiāng)村及落后地的區(qū)域得以較快的發(fā)展。目前我國已正式成為全球第二大經濟體，也基本具有實施資源下移配置的支撐力。為了科學地進行資源下移配置，必須要制定資源下移配置的統(tǒng)籌規(guī)劃，通過實施均衡和公平的發(fā)展戰(zhàn)略來解決。

（一）進行資源下移配置的科學規(guī)劃

資源下移配置，是使廣大基層地區(qū)具有可以實現(xiàn)發(fā)展的資源，最終實現(xiàn)全國的人民共同富裕目標必需的基礎條件。但是，如何進行資源下移配置？資源下移配置后能在資源使用以及經濟增長中體現(xiàn)公平與效率？采用什么樣的方式實施資源下移配置等，就必須要進行資源下移使用的統(tǒng)籌規(guī)劃，來保證下移過程中的公平性、合理性、效率性等。

1.首先確定實現(xiàn)人均發(fā)展目標應擁有的綜合資源量。我國社會發(fā)展的目標是實現(xiàn)全國人民的共同富裕。富裕程度是有一定指標與標準。如人均收入指標、人均擁有財富量指標，等等。這些標準應該是全國各個地區(qū)統(tǒng)一的，實現(xiàn)的程度應該是基本相等的。實現(xiàn)這些指標必須要有一定量的資源作支撐。這樣，就必須要測算出實現(xiàn)這些指標所需要各資源的量。下面僅以“人均可支配收入”指標為例來闡述計算方法。如我國再經過10年發(fā)展，全國人均可支配收入應達到中上等收入國家的水平。假如說要達到人均年可支配收入6萬元標準計算，則首先要在我國找出目前已經達到人均可支配收入6萬元的地區(qū)，按照當前市場價格（下同），測算出生產與實現(xiàn)這個收入標準每1單位值所實際占有主要資源各自的量（如資金、實物、投入的人力、消耗的能源，所享受的各種政策資源等）。把現(xiàn)有的各種有關投資、基礎建設、自然生態(tài)資源、人文社會環(huán)境等，都進行折合，綜合計算多種的資源指標，能直接用金錢計算的，直接計算。不能直接用金錢量化測算的，進行與此相關的綜合測算。如人力資本的量，需要折合成每一人力資本單位所接受的教育投資的量等。通過測算后，依此為標準，測算出人均可配年收入6萬元的所占用的幾種主要資源的量。然后，再以這個標準作為標桿，與全國每一個區(qū)域內的現(xiàn)有實際人均水平相比對，如果某個區(qū)域現(xiàn)有年人均可支配收入高于6萬元，表明該區(qū)域人均占有的資源量多；如果低于該指標，表明該區(qū)域現(xiàn)占有的資源量少。占有量多的將來可通過一些途徑退出來，補償給那些占有資源少的地區(qū)，或者是未來時期內，國家加大對那些占有資源量少的地區(qū)的投資力度。在現(xiàn)實中，由于各地的自然資源條件以及人文觀念等多種因素的不同，會造成相同的資金量，在不同的區(qū)域中產生不相同的收益率。這時，就需要針對不同的區(qū)域，再計算出一個特殊的影響系數(shù)，在進行資源配置下移時加（減）該系數(shù)所可能影響的部分資源，以保持資源能在不同地區(qū)較為均衡地下移配置。以后隨著物價水平的增長，在配置資源時，可再增加（減去）物價上漲（下跌）部分。

每人應占據(jù)的資源量，應該依據(jù)的計算標準：按五至十年的全國經濟發(fā)展規(guī)劃目標及要實現(xiàn)的人均收入財富目標所必須擁有的資源支撐。按照共同富裕的標準實行全國統(tǒng)算，最少是一個省為一個核算單位。在全省內要平均計算出在規(guī)劃期內每人應該所占據(jù)的財富。大致的測算方法：例如在全國（或一?。┓秶鷥龋砂凑宅F(xiàn)有人口的收入水平，結合未來5年、甚至10年規(guī)劃中全國居民將要達到的生活水平標準，實現(xiàn)這個標準應該占據(jù)的資源量，來平均算出每個人應該占有的各項資源的數(shù)量，然后把全區(qū)人口加總后的資源總量，就是該區(qū)內應該配置的資源總量。

2.確定承載資源下移配置的區(qū)域范圍。各?。ㄊ校┰谶M行資源下移配置時，為了保持資源在各地區(qū)配置的基本公平性，讓生活在廣大基層地區(qū)的人們每人都具有一定數(shù)量進行發(fā)展致富的生產資源，使各基層地區(qū)都能獲得較充足的發(fā)展的資源量，又要防止資源配置的過于分散，還必須要科學劃定將要進行資源配置的區(qū)域范圍，把下移配置來的資源直接配置到該區(qū)域中，在區(qū)域內集中統(tǒng)一使用該資源。為了避免資源下移配置中像現(xiàn)在這樣過于集中在幾個少數(shù)城市或重點的區(qū)域的現(xiàn)象，應該在一個省、市區(qū)內，可按照一定的標準，盡量多設置幾個基層區(qū)域與資源承載點。

其一，設置基層區(qū)域。一般來說，新設置的基層區(qū)域數(shù)量及范圍，可按現(xiàn)在各地的基層行政區(qū)劃設置。但由于目前許多地方人口流動而出現(xiàn)的空心村以及建設用地導致的人地分離等現(xiàn)狀，有必要對人口變動大的地方，打亂現(xiàn)有的基層行政區(qū)劃，重新設置新區(qū)域。在新設置基層區(qū)域時，必須充分考慮下列的原則及條件：該區(qū)現(xiàn)有的人口密度、與人口生存密切相關的自然生態(tài)資源承載能力度，如水源、土地資源等；歷史上形成的人、物流向的習慣；該地區(qū)的交通便利程度、現(xiàn)有各項基礎建設的齊備的程度；相鄰發(fā)展區(qū)域間的等距性等。在現(xiàn)實中，由于各地區(qū)現(xiàn)有的發(fā)展基礎以及環(huán)境條件不一樣，為了保證所配置資源使用的效率性，以及新設區(qū)域將來的持續(xù)性及長久性，一個省或市區(qū)內，應盡量保持各個新區(qū)的人口數(shù)量及稠密度數(shù)基本相當。條件特殊的地方可依據(jù)自然資源條件設立。對于那些居住過于分散、生存條件惡劣的地區(qū)的人口，可把人口遷到自然資源較好的地方集中居住，以增強這些人口的致富發(fā)展能力。

其二，設置區(qū)域內的資源承接點——即區(qū)域內的中心城鎮(zhèn)。為了防止資源下移配置的過于分散，形不成規(guī)模的經濟聚合力，應在新劃分的區(qū)域內，再設置一個能輻射并帶領該次區(qū)域發(fā)展的中心城鎮(zhèn)，集中力量進行“點”的突破，作為下移資源的承接地。把上級轉移配置下移到該區(qū)的全部資源，采用非均衡發(fā)展策略，并積聚區(qū)內的資源，使其在較短時間內成長為區(qū)域內的經濟“增長極”與領頭羊，帶動本區(qū)域的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、致富，并最終能吸納本區(qū)域大部分農村人換為市民。就目前全國情況看，各次區(qū)域內的發(fā)展中心城鎮(zhèn)，最好選定那些目前已對該區(qū)域經濟活動具有較大調節(jié)、輻射作用的中小城市（鎮(zhèn)）；對那些現(xiàn)在離周邊城市距離較遠且人口稠密的幾個省、市、區(qū)交界的結合部的區(qū)域，也可依據(jù)情況劃定一個特區(qū)，在此區(qū)內選擇一個現(xiàn)有經濟基礎較好、經濟實力較強且吸納人口較多的城鎮(zhèn)，設置成為該特區(qū)內的發(fā)展中心，其可歸屬在條件較好的?。▍^(qū)）管轄。并賦予該區(qū)同人口和經濟規(guī)模相適應的管理權。再對其進行資源轉移配置，使其逐漸建設成為能輻射、帶動周邊隸屬不同行政區(qū)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟發(fā)展、并吸納該地區(qū)內居民的中心城市，帶領該結合部區(qū)域內的人們發(fā)展致富。

3.依據(jù)區(qū)域人數(shù)配置區(qū)域的資源總量。設定了基層的發(fā)展區(qū)域及發(fā)展中心后，就應當按照上述測算的方法，測算出每個區(qū)域將可占用的綜合資源總量、測算出該區(qū)域未來每年要進行轉移、支付的資源總量，來進行下移配置。筆者認為大致的測算公式為：

該區(qū)域應獲得總資源量=區(qū)域內現(xiàn)有全部人口數(shù)量×人均應得資源量×未來發(fā)展時間+或減去修正系數(shù)值×未來物價增減比率值

修正系數(shù)值=（區(qū)域內現(xiàn)有全部人口數(shù)量×人均應得資源量×未來發(fā)展時間）×修正系數(shù)（因歷史及人文因素形成的要素使用中的效率權重）

推算出每個區(qū)域應該占用的資源總量后，再按這個總量與該區(qū)現(xiàn)有資源總量比較，以多退少補的辦法配給，以此來作為該地區(qū)將來一定時期內生產發(fā)展應該投入的資源標準。

對一個區(qū)域內未來發(fā)展應占有的資源總量，只能在這個區(qū)域內進行合理配置使用，其他的地區(qū)不準以任何借口占用。

4.按規(guī)劃均衡調整目前各區(qū)域的占有資源量。由于歷史發(fā)展等因素，導致當前不同區(qū)域的人均占有資源量是不一樣的。原來占有資源多的發(fā)達地區(qū)的人均資源量可能會大大超過區(qū)域的平均標準，而那些原來占有資源少的落后地區(qū)，現(xiàn)有人均資源量會遠遠低于這個標準。面對這種情況，必須要進行調整，以使各地的資源配置的較為均衡化。對那些現(xiàn)人均已占有資源多于均衡標準量的地區(qū)，應通過財政上繳的辦法，把原來多的資源逐漸的上繳中央和上級政府，作為對那些占有資源不足地區(qū)發(fā)展的調節(jié)資源，再由中央還上級轉移支付給那些因資源不足的地區(qū)。在資源配置下移的調整中，必須要打破現(xiàn)有的行政化、級別化、城鄉(xiāng)區(qū)域等現(xiàn)有體制機制的桎梏，完全按照區(qū)域內的人口數(shù)量，采用全國統(tǒng)一公平的辦法配置。使那些目前沒有資源的區(qū)域，逐漸通過獲得補償來逐漸增加資源量；中央及上級政府應該從國庫中拿出資金來補給那些現(xiàn)實際占有資源少的地區(qū)，同時，在現(xiàn)實中，也可通過發(fā)達區(qū)與落后地區(qū)間的區(qū)域經濟協(xié)作，重塑市場經濟條件下的地區(qū)經濟關系，努力形成發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)經濟發(fā)展的優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的格局，幫助落后地區(qū)解決發(fā)展資源不足的問題。

（二）促進資源配置下移規(guī)劃付諸實踐的對策

進行上述規(guī)劃后，為保證資源配置的科學下移及實施，還必須要采用以下的配套措施。

1.樹立資源公平配置的理念。進行資源下移配置，實際上是一項涉及區(qū)域間經濟利益重新再分配的重大利益調整與改革。所以，必須先在思想觀念上建立能夠支撐資源配置下移規(guī)劃實施的觀念及理論基礎。因為現(xiàn)在人們說得最多、也是大家公認的觀點是資源在各區(qū)域的配置最好的辦法是非均衡性。認為只有這樣才能發(fā)揮出資源使用的最佳效率。這種理念認為資源公平配置會導致效率低下。這種固有觀念是實施資源下移配置的最大阻力。再加上，現(xiàn)實中上級政府已經得心應手的地實施慣了集中資源搞重點建設的辦法，要讓其放棄手中現(xiàn)有的部分資源與權利，轉移配置給基層使用，是難以接受的。這也將是制約資源有效下移的最大障礙。對此，要清除這兩方面的阻力，必須采用兩方面措施：一是要充分認識進行資源下移配置的積極作用，以“區(qū)域經濟非均衡協(xié)調發(fā)展”的理論為指導，在觀念上充分認識目前廣大基層區(qū)域因缺少資源導致發(fā)展貧困的嚴重弊端，破除市場調節(jié)資源的“萬能性”崇拜，認識區(qū)域公平性是市場“失靈”的領域（繆爾達爾），在充分發(fā)揮市場機制作用的同時，利用政府調控職能彌補市場某些方面的失靈性。在促進區(qū)域發(fā)展中，把非均衡發(fā)展與協(xié)調發(fā)展有機結合起來，通過資源下移配置，提升廣大基層區(qū)域發(fā)展活力。同時，還必須糾正政府利用權力積聚資源的行為，上一級政府只有放棄利用權力積聚資源的做法，才能促進資源下移配置的順利實施，最終實現(xiàn)區(qū)域經濟非均衡下的協(xié)調發(fā)展。二是科學調整資源投資結構，在強化各種項目投資中，必須以人為本，在實現(xiàn)共同富裕目標指引下，加大對基層地區(qū)的各項基礎建設的投資力度。

2.制定與此相適應的制度與政策。要確保資源下移配置規(guī)劃的順利實施，還應制定相應的配套政策及必要的制度保障。黨的十八屆三中全會中提出的給予具有一定人口規(guī)模的小城鎮(zhèn)相對應的各項管理權限，其本質上已為資源下移配置提供的政策基礎。在政策與制度建設上，為保證資源下移的科學性、順利行，必需要做到：其一，認真清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的一些規(guī)定和做法，制定確保資源下移公平配置的政策?？山梃b它山之石。如西方一些國家在城市設置的規(guī)定上，認為一個鎮(zhèn)子只要集中居住5000人以上，就可申請為設置為一個市，通過全體居民投票決議選出本市的市長，這實際上就是國外進行資源公平配置的一個范例。其二，創(chuàng)新打造廣大基層吸納各類建設資源的寬松政策平臺。允許落后地區(qū)具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小型金融機構，為基層地區(qū)建設提供資金支持。其三，建立確保資源下移配置能得以有效執(zhí)行的制度，防止某些上級政府的官員以各種借口不向下轉移資源，甚至仍以權力從下面攤派本人認為重點項目的建設資源。該制度必須要具有可操作性的獎懲力度。

3.強化上級對基層的資源轉移支付力度。目前中央與上級對下級及地方進行的財政資金轉移支付，實際上就是資源向下移配置的重要舉措，只不過是目前這種轉移支付力度不夠，制度也不完善。所以，要實施資源下移配置，必須要完善中央與上級對廣大基層地區(qū)的財政資金轉移支付的制度，將中央政府協(xié)調地方利益的方式、方法、力度，通過嚴肅而又嚴密的法律、法規(guī)條文予以明確的界定，通過法律規(guī)范進行保障和完善。同時，還要加大轉移支付力度，以便讓更多的資源轉移到廣大的中小城鎮(zhèn)、轉移到老、少、邊、窮以及廣大基層地區(qū)，這是營造公正、公平的區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展環(huán)境的先決條件。按十八屆三中全會的精神，對廣大農村地區(qū)，一方面加大對農業(yè)及糧食生產地區(qū)加大各種的財政補貼力度，另一方面，通過對轉移農民的財政掛鉤制度實現(xiàn)，促進農民的市民化進程。對于過去長期近乎無償占有落后地區(qū)資源的發(fā)達地區(qū)，通過建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制，進行以資金、技術等多種方式的資源轉移補償；對中央實行分稅制以來給地方財力造成的缺口，原則上通過一般性轉移支付調節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。在上級對基層的資金資源轉移支付中，為了防止中間一級政府的截流，可擴大省直管縣、市直管鎮(zhèn)的范圍，從而使轉移支付來的資金資源可隔過中間的行政級政府直達到基層，甚至更低一層的小區(qū)域的發(fā)展中心。真正使下移配置的資源能執(zhí)行到位。中央轉移給地方的各類資源也可直接劃撥到目的地。

4.建立對極度落后區(qū)域的資源優(yōu)惠“補償”制度。這種優(yōu)惠實際上是對這些長期落后的基層區(qū)域的資源欠賬的補償。通過這種方式，使其能在較短的時間內建立起較為堅實的物質基礎。按照統(tǒng)一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。黨的十八屆三中全會提出“總體上清理區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，建立公平的宏觀稅收優(yōu)惠政策”決定，總體上是可以，但這對目前仍處于非常落后的地區(qū)顯然也是有失公平。因為這些地區(qū)在發(fā)展中，當東南沿海及眾多大城市享受名目繁多的稅收優(yōu)惠政策時，廣大基層地方并沒有享受到任何優(yōu)惠稅收政策，其發(fā)展實際上是處于停滯不前的?，F(xiàn)在全國要建立宏觀的稅負公平機制，采用一刀切的辦法，對這些地區(qū)是極不公平的。所以，必須要對這些地區(qū)采取一些“補償性”優(yōu)惠的稅收政策，實際上也是實施政策資源公平配置的重要內容。稅收競爭力已成為一個地區(qū)競爭力的關鍵，而稅收優(yōu)惠政策又是體現(xiàn)稅收競爭力的一個重要指標。所以，我國稅制改革應重新回到“行業(yè)優(yōu)惠與區(qū)域優(yōu)惠并重”的軌道上來。區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的實施，可以增強該地區(qū)的“磁場力”，可以吸引生產要素在該地區(qū)集聚。

5.提高落后地區(qū)的資源配置使用力。資源配置能力為地區(qū)對資源的吸收能力以及利用能力。一個地區(qū)即使有較多的資源，但如果不會使用，或使用中配置不科學，也不能充分發(fā)揮資源的最大效用。資源配置能力的差異，決定了地區(qū)經濟的發(fā)展及水平的差距。資源配置能力是對前景預測決斷的洞察力、開放的觀念、膽略、素質以及經驗等多方面的綜合體現(xiàn)。資源配置能力是地區(qū)提高經濟發(fā)展活力及競爭力的關鍵。所以，在實現(xiàn)資源的下移配置中，為了提升那些極度落地區(qū)使用各種資源能力較低的現(xiàn)狀，必須在資源下移配置的同時，提升對轉移及配置來的資源的使用能力。主要的措施：一方面，上級應加大對落后地區(qū)的教育、培訓，通過加大其開放度、與發(fā)達地區(qū)結對子的傳幫帶、請進來、走出去等辦法，來提高這些地區(qū)的見識、素質、膽略以及各種經營管理能力。另一方面，完善與加強這些地區(qū)的市場經濟建設、制度創(chuàng)新、行政環(huán)境、人才吸引與穩(wěn)定等軟實力方面的建設，從而形成了較大的吸引力以使用資源的良好環(huán)境條件。

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