東 曉 劉興鵬

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，是一個國家和地區(qū)由農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會和現(xiàn)代社會的必由之路，更是中國當前“四化同步”建設(shè)的重要組成部分。近十年來，中國城鎮(zhèn)化率年均大約提高1個百分點，并在2013年首次達到了53.7%。快速的城鎮(zhèn)化進程極大地改變著中小城市的面貌，同時也為中小城市的持續(xù)健康發(fā)展埋下了隱憂。

一、新型城鎮(zhèn)化與中小城市發(fā)展

(一)中小城市成為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點

十八大以來，黨和政府對新型城鎮(zhèn)化形成漸趨完整的戰(zhàn)略表述，定調(diào)“要增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”，并提出“構(gòu)建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局”等重大決策，為中小城市的發(fā)展開辟了嶄新的機遇和廣闊的空間?！?〕中小城鎮(zhèn)的發(fā)展后勁十足，日漸成為我國新型城鎮(zhèn)化的主力。

1.大城市“城市病”嚴重，日漸失去活力

“城市病”是指由于城市人口、工業(yè)以及交通運輸?shù)刃袠I(yè)和社會資源過度集中而引起的社會問題，它往往是由于城市盲目擴張或者過度使用資源而造成大范圍的交通問題、環(huán)境問題、資源利用問題以及人與人之間社會關(guān)系紊亂等問題，使整個城市處于失衡和無序的狀態(tài)?！?〕以北京為例，2013年年末，北京常住人口為2114.8萬，比上年末增加45.5萬。其中，常住外來人口802.7萬，占常住人口的比重為38%?！?〕這遠遠超過國務(wù)院批復(fù)的北京城市總體規(guī)劃中設(shè)定的到2020年達到1800萬人口的標準，并還在以每年50萬人，幾乎相當于一個中等城市的速度增長。2013年底，北京市機動車保有量為543.7萬輛，比2012年底凈增23.6萬輛，而根據(jù)北京市環(huán)境保護局2013年6月發(fā)布的《2012年北京市環(huán)境狀況公報》顯示，機動車排放量已成為北京市污染排放第一大戶，以PM2.5為例，北京市空氣中本地排放源機動車排放占比最高，達22.2%，目前北京機動車保有量已經(jīng)突破470萬輛，2010年凈增機動車就達到約80萬輛。人口無序的增長、霧霾天氣的持續(xù)、交通出行的擁堵成為大城市發(fā)展難以根治的“頑疾”。大都市發(fā)展受到“城市病”困擾，處在反思與轉(zhuǎn)變自身發(fā)展方式的關(guān)口，在新型城鎮(zhèn)化中潛力有限。

2.中小城市經(jīng)濟帶動作用日益顯著，潛力巨大

根據(jù)日前發(fā)布的《2013中國中小城市綠皮書》指出，按照新出爐的中小城市劃分標準，我國共有中小城2816個，創(chuàng)造的經(jīng)濟總量占全國經(jīng)濟總量的84.5%，然而其直接影響和輻射區(qū)域的城鎮(zhèn)化率遠低于全國平均水平，僅為35.1%。改革開放30多年以來，我國城鎮(zhèn)化進程明顯加速，城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到52.6%，年均提高1.02個百分點，幾乎是世界城市化同期進程速度的兩倍。然而，與發(fā)達國家相比，我國城鎮(zhèn)化程度總體上仍然比較落后，尤其是中小城市及其直接影響和輻射區(qū)域的城鎮(zhèn)化率遠低于全國平均水平，僅為35.1%。

截至2012年年底，全國2816個中小城市直接影響和輻射的區(qū)域，行政區(qū)面積達934萬平方公里，占國土面積的97.3%;總?cè)丝谶_11.56億，占全國總?cè)丝诘?5.4%。而在經(jīng)濟領(lǐng)域，2012年中小城市及其影響和輻射區(qū)域的經(jīng)濟總量達43.92萬億元，占全國經(jīng)濟總量的84.5%;地方財政收入達42，521.8億元，占全國地方財政收入的69.62%。中小城市的經(jīng)濟發(fā)展日漸顯現(xiàn)出巨大的潛力，以至于中小城市論壇組委會秘書長楊中川表示:“未來20年內(nèi)，中小城市將成為提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進城鎮(zhèn)化加速進行的主要戰(zhàn)場。中小城市在城鎮(zhèn)化中能否得到健康發(fā)展，直接關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的成敗?！薄?〕

(二)保護中小城市生態(tài)環(huán)境是新型城鎮(zhèn)化的必由之路

大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐點。加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就應(yīng)當走具有中國特色的道路。走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，意味著徹底揚棄傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和模式。一方面，擺脫過去那種高消耗、高排放、城鄉(xiāng)分割嚴重、缺乏鮮明特色的城鎮(zhèn)化老路;另一方面，我國無法完全照搬其它國家的城鎮(zhèn)化，要堅持從中國國情出發(fā)，走既符合中國國情、又符合各地實際、有特色的新型城鎮(zhèn)化道路。中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，強調(diào)以人為本，走集約型、和諧型、可持續(xù)發(fā)展的綠色發(fā)展道路。加強生態(tài)環(huán)境保護，防控環(huán)境風險也就必然成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向之一。

城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境之間是一種相互依存的關(guān)系。一方面，城鎮(zhèn)化進程的快速推進必然會引起城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改變;另一方面，生態(tài)環(huán)境的變化必然引起城鎮(zhèn)化水平的變化。城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境是一種相互依存、交互耦合的關(guān)系，即城鎮(zhèn)化的各方面與生態(tài)環(huán)境的各要素之間所具有的各種非線性關(guān)系的總和，當生態(tài)環(huán)境改善時可促進城鎮(zhèn)化水平的提高和城鎮(zhèn)化進程的加快，當生態(tài)環(huán)境惡化時則限制或遏制城市化進程?！?〕

生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞與惡化，居民居住環(huán)境的舒適度就會降低，居民的居住意愿降低，環(huán)境的惡化使得城鎮(zhèn)對外來人口的吸引力降低，城鎮(zhèn)化的進度就會受到阻礙;同時，生態(tài)環(huán)境惡化降低了環(huán)境質(zhì)量進而導(dǎo)致企業(yè)投資意愿降低，使得人、財、物資源遠離本地，對于經(jīng)濟發(fā)展不利，減緩城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度;生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致災(zāi)害性事件增多從而會阻礙甚至中斷城鎮(zhèn)化的進程;無論是中央政府還是地方政府，也包括企業(yè)、行業(yè)，如果要改善與修復(fù)日益惡化的生態(tài)環(huán)境，就必須增加大量人力、物力、財力投入，這也增大了環(huán)境保護的難度，減緩了城鎮(zhèn)化步伐。

二、新型城鎮(zhèn)化過程中的中小城市環(huán)境風險

1986年，德國著名的社會學家烏爾里希.貝克(Ulrich Beck)出版了德文版的《風險社會》一書，該書首次使用了“風險社會”的概念來描述當今充滿風險的后工業(yè)社會并提出了風險社會理論。幾乎與此同時，前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站第4號機組由于人為原因發(fā)生爆炸，釀成世界性的大災(zāi)難，為貝克的風險社會理論提供了有力的佐證。烏爾里?！へ惪嗽谄洹讹L險社會》一書中指出，“風險”具體是指環(huán)境污染問題及其對人類社會產(chǎn)生的負面影響?！拔艺f風險，首先是指完全逃脫人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期和長期的對植物、動物和人的影響?！薄?〕可以看出，這里貝克所說的風險即為環(huán)境風險。隨著中小城市的發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)化的主力，其所面臨的生態(tài)環(huán)境壓力不容小覷。就目前而言，中小城市面臨的環(huán)境風險主要體現(xiàn)在以下四個方面。

(一)資源能源無序利用過度消耗的風險

城鎮(zhèn)作為經(jīng)濟發(fā)展的主陣地，是資源能源等生產(chǎn)資料的主要消費地。在快速城鎮(zhèn)化的進程中，經(jīng)濟發(fā)展速度被擺在了首要位置。高耗能、生產(chǎn)資料高消耗、資源能源利用率低幾乎成為我國粗放型經(jīng)濟增長模式的代名詞?！耙再Y源換增長”的外延式城鎮(zhèn)化發(fā)展道路在短期內(nèi)可能有效，但從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局來看，這種發(fā)展方式卻無異于飲鴆止渴。對于中小城鎮(zhèn)而言，這種問題突出表現(xiàn)在以下方面。一是以土地資源為代表的自然資源過度消耗。城鎮(zhèn)化發(fā)展追求速度，大膽推行各種“造城計劃”，致使大量優(yōu)質(zhì)耕地被征用為工業(yè)用地建設(shè)各類高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。作為經(jīng)濟發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)業(yè)也不斷侵蝕著現(xiàn)有的土地資源。另一方面，在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中規(guī)劃不盡合理，用地結(jié)構(gòu)較為混亂，重復(fù)建設(shè)，無序建設(shè)形象屢見不鮮，以至于一些地方出現(xiàn)所謂“鬼城”，新建商品住房荒廢，造成土地資源的極大浪費。二是人口大量積聚增加了對一次能源的消費。城鎮(zhèn)化帶來了大量人口的積聚，城市水、電、煤、氣等資源供給日漸吃力。中國自然資源人均占有量低的不爭事實始終成為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的緊箍咒?！袄l限電”、“限時供水”的情況在一些城市時有發(fā)生。建立在資源能源高消耗基礎(chǔ)上的快速城鎮(zhèn)化模式終究是不可持續(xù)的，它給資源環(huán)境帶來了極大地的風險。

(二)區(qū)域性環(huán)境問題集中爆發(fā)的風險

眾所周知，河流、空氣等環(huán)境要素具有整體性、系統(tǒng)性和流動性的特點，生態(tài)環(huán)境的整體性特點決定了環(huán)境污染問題很難被限制在某一特定的行政區(qū)范圍內(nèi)。一個行政區(qū)內(nèi)污染物的排放所造成的污染，往往會威脅到其他行政區(qū)域，使單一行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染造成的危害突破行政區(qū)邊界，成為跨界問題。在快速城鎮(zhèn)化的進程中，一些環(huán)境問題已經(jīng)超出了本地區(qū)的范圍，轉(zhuǎn)變成為跨區(qū)域的環(huán)境問題。最為典型的是區(qū)域性水體污染。如位于湖北省東南部梁子湖區(qū)，東與黃石市大冶市交界，南與咸寧市為鄰，西與武漢市江夏區(qū)接壤，處在武漢、黃石、鄂州、咸寧、黃岡、大冶六市的中心地帶。近年來由于沿湖市縣排放污水，使得梁子湖湖水水質(zhì)急劇惡化，華仙、花鰍等近10種珍稀魚類已瀕臨絕跡，原本翼陣蔽日的野鴨等禽類如今絕少光顧?！?〕小范圍的環(huán)境污染終究演變成為了區(qū)域性的環(huán)境問題。此外，諸如空氣、固體廢棄物等等都存在著污染擴散爆發(fā)的危險性。2013年初各大城市先后出現(xiàn)霧霆天氣。一些城市上空難以散去的霧霾微粒 (PM2.5)的大量積聚，殃及毗鄰的其他市。于是，我國多個城市的醫(yī)院呼吸科一時人滿為患。這些潛在的風險是中小城鎮(zhèn)建設(shè)中所必須防范的。

(三)生態(tài)失衡引發(fā)生態(tài)風險

生態(tài)平衡 (ecological equilibrium)是指在一定時間內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)中的生物和環(huán)境之間、生物各個種群之間，通過能量流動、物質(zhì)循環(huán)和信息傳遞，使它們相互之間達到高度適應(yīng)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的狀態(tài)。在當今社會，由于受到人類活動的不良影響，生態(tài)平衡被打破。1950—2006年，伴隨著我國城市化水平的提高，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)由0.6667下降到0.4287，生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展能力在逐漸減弱?！?〕在城鎮(zhèn)化的過程中，伴隨著人口、資源等在城市的積聚，城市濕地、水體、生物多樣性等受到極大地減少。以武漢為例，上世紀80年代以來，隨著武漢城市建設(shè)的發(fā)展，許多城區(qū)的濕地被填占，一座座高樓大廈在原來的濕地上拔地而起。相關(guān)調(diào)查表明，主城區(qū)的35個湖泊在上世紀80年代末期面積達6 334 km2，隨著城市建設(shè)用地的征用，上世紀90年代末湖泊面積減少到6 000km2，其中漢口地區(qū)湖泊面積減少率達42.2%?！?〕上世紀90年代以來，隨著旅游度假村的興起和房地產(chǎn)的迅速發(fā)展，城郊濕地被大量占用，濕地面積進一步萎縮，嚴重影響了濕地生態(tài)功能的發(fā)揮。遙感影像數(shù)據(jù)分析表明，1991～2002年，武漢市主城區(qū)湖泊水域面積減少了3 867km2。〔10〕濕地萎縮造成的危害主要表現(xiàn)在以下三方面:一是水體、水面大幅減少后，水體納污凈化能力衰退甚至喪失，湖泊水質(zhì)惡化加速。二是蓄水調(diào)節(jié)功能減弱，滯澇災(zāi)害的機會增多，受災(zāi)程度增加，防洪排澇壓力加重。三是湖泊水面萎縮，城市原有的自然環(huán)境特性被改變，特別是水生類動植物、水禽等的生存環(huán)境遭到破壞，其種類和數(shù)量大量減少。城鎮(zhèn)化對于生態(tài)環(huán)境造成極大的威脅，使得生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力不斷降低，生態(tài)失衡風險加重。

(四)環(huán)境群體性事件頻發(fā)的風險

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，公眾環(huán)境意識逐漸覺醒，日漸重視自己生活和工作的環(huán)境質(zhì)量，進而對自己周邊進駐的項目和企業(yè)的關(guān)注度也不斷提高。部分群眾由于感到自身生存環(huán)境將會受到不良影響，在談及那些有環(huán)境隱患的項目時，往往心生恐慌，甚至“談虎色變”，對于這類新建項目大都采取了各種各樣的反對與抵制。環(huán)境群體性事件的發(fā)生多是因為事發(fā)區(qū)域環(huán)境污染加劇，較大程度損害了社會成員的環(huán)境權(quán)益。環(huán)境群體性事件往往是由于社會成員的合理訴求得不到及時、有效的回應(yīng)，環(huán)境權(quán)益得不到滿足，不滿情緒不斷累積，而在一定的時間和場景下爆發(fā)出來的。

近年來國內(nèi)發(fā)生了許多與環(huán)境風險有關(guān)的群體性事件，其中廣受社會關(guān)注的包括:2007年廈門PX事件，2008年上海磁懸浮事件，2009年全國六大垃圾焚燒事件，2011年大連PX事件，以及2012年什邡事件、啟東事件和寧波PX事件廠。以2012年7月江蘇啟東事件為例。啟東市民反對南通政府批準日本王子造紙廠之制紙排海工程項目，數(shù)萬人在市政府門前集結(jié)示威。該事件以政府妥協(xié)，永遠取消有關(guān)王子制紙排海工程項目告終。環(huán)境群體事件的規(guī)模日益擴大、對抗性增強，這無疑挑戰(zhàn)著政府的應(yīng)對能力。大城市中屢屢發(fā)生的環(huán)境群體性事件也日漸成為轉(zhuǎn)型中國社會矛盾和社會沖突新的誘發(fā)因素，以及導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的新的社會風險源?！?1〕

三、新型城鎮(zhèn)化進程中中小城市環(huán)境風險產(chǎn)生的誘因

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史原因

改革開放以來，雖然國家對原有的國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略進行了大幅度調(diào)整，但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然長期存在，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素市場始終沒有完全建立起來。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由兩大主要弊端:一是不合理的戶籍制度成為享受不同福利的依據(jù)，成為人口在城鄉(xiāng)之間自由合理流動的障礙;二是城鄉(xiāng)分割的土地市場使得資源難以在空間上得到最優(yōu)化的配置。這些因素大大地影響了工業(yè)的集中以及人口的聚集，同時也成為中國城市化帶來的負面社會影響的根本原因。城市外來人員在教育、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)等方面均無法與享受與本地居民相當?shù)拇觯麄儽慌懦庠诹顺鞘猩鐣到y(tǒng)之外。

同時，由于資源不斷涌向城市，城市的發(fā)展走上了瘋狂擴張的道路，大上項目、大搞建設(shè)成為了城市發(fā)展的縮影。這樣，城市由于自身的“吸引力”產(chǎn)生所謂的聚集效應(yīng)，相應(yīng)的中國城鎮(zhèn)化的比率從2008年的45.68%到2013年的53.73%，城鎮(zhèn)化亦成為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。但是，一個無法忽視的事實卻是，中小城市城鎮(zhèn)化模式呈現(xiàn)出“粗放型、外延式、低水平”的特征。經(jīng)濟發(fā)展總體質(zhì)量不高、農(nóng)民融入程度較低、資源環(huán)境代價較大不僅成為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的亟須破解的難題，而且也對經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展帶來了不可預(yù)知的風險。

(二)GDP崇拜的經(jīng)濟誘因

長期以來，GDP是我國評價考核城市發(fā)展的重要指標，也是考核城市管理者工作成績的重要指標，“唯GDP論”直接導(dǎo)致城市發(fā)展走上規(guī)模擴張之路。〔12〕盡管GDP主義的經(jīng)濟發(fā)展理念早已被執(zhí)政者所摒棄，但為促進經(jīng)濟發(fā)展，地方政府仍然癡迷于GDP的增長，稅收財源的擴大，速度的趕超、上級指標的完成都需要經(jīng)濟總量來支撐。因此，當本地的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染治理發(fā)生沖突時，環(huán)境的好壞往往被拋在腦后，經(jīng)濟的發(fā)展始終被擺在首位。目前有些地方政府一味追求政績，在巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，胡亂引進項目，例如發(fā)達國家淘汰的重污染高耗能項目，造成嚴重的環(huán)境污染，為增加地方財政收入甚至淪為污染企業(yè)的保護傘。在這種體制下，城市雖然可能獲得一時的快速發(fā)展，但這種城市發(fā)展的道路是不可持續(xù)的，掏空了城市發(fā)展的潛力，為城市未來發(fā)展埋下了隱患。在城市發(fā)展過程中缺乏科學規(guī)劃，使得城市形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)方式等方面的趨同化較為突出，城市個性和特色不突出;重復(fù)建設(shè)嚴重，導(dǎo)致土地資源和資金的浪費。城市政府具有的這種“經(jīng)濟人”特征，傾向于以經(jīng)濟增長實現(xiàn)自身利益的最大化，必將導(dǎo)致經(jīng)濟的增長與環(huán)境風險的加大。

(三)環(huán)境管理體制機制誘因

1.地方政府環(huán)境保護部門地位的邊緣化

雖然前國家環(huán)保總局己于2008年升格為環(huán)境保護部，由國務(wù)院直屬機構(gòu)變?yōu)閲鴦?wù)院組成部門，其部門權(quán)威和職能得到提升和強化。但是，地方各級環(huán)保部門的改革遠沒有跟上國家環(huán)保部門改革的步伐。在復(fù)雜的權(quán)力配置與利益分配關(guān)系格局中，多數(shù)地方環(huán)保部門依然被邊緣化。雖然國家在法律上賦予了環(huán)保部門開展環(huán)境保護的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，并要求環(huán)保部門要從嚴執(zhí)法，加大執(zhí)法力度;但是，法律卻沒有賦予環(huán)保部門更多的、強有力的、直接的執(zhí)法權(quán)，環(huán)保部門在具體的環(huán)境執(zhí)法過程中感到無所適從。

2.環(huán)境管理體制的分割化

現(xiàn)行分割的行政體制使地方政府在跨界水污染治理過程當中出現(xiàn)了“集體行動的困境”，從而導(dǎo)致中國環(huán)境“跨界污染”得不到有效解決?！?3〕首先，缺少必要的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)。除在重點流域和極個別地區(qū)建立了流域或區(qū)域尺度上的協(xié)調(diào)機構(gòu)外，其它地區(qū)尚沒有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。對于日漸增多的跨界環(huán)境問題，協(xié)調(diào)機構(gòu)缺失問題愈顯突出。其次，各行政區(qū)域之間缺乏溝通和協(xié)作。分散的環(huán)境管理模式導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政，彼此相互脫節(jié)，加之信息溝通不暢，往往陷入環(huán)境管理“囚徒困境”。第三，已有的跨行政區(qū)管理機構(gòu)問題突出。流域管理機構(gòu)存在著行政級別低、不具執(zhí)法權(quán)、職能單一、權(quán)責不明等諸多問題，嚴重影響了協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。已有的區(qū)域性環(huán)境合作組織在合作的領(lǐng)域、深度以及合作制度化等方面都有待加強。

(四)社會公眾參與環(huán)境事務(wù)的渠道缺失

面對大氣污染、水質(zhì)惡化等多項環(huán)境問題，公眾開始注意到維護自身的環(huán)境權(quán)利。但是，在當前社會現(xiàn)實中，雖然法律中已經(jīng)有關(guān)于社會成員的環(huán)境保護和參與權(quán)利的規(guī)定，但是規(guī)定過于籠統(tǒng)，不具可操作性，缺乏有效的環(huán)境權(quán)利保護和參與機制。比如，按照相關(guān)法律制度，重大項目在建設(shè)之前必須經(jīng)過環(huán)保部門全面的環(huán)境評估，而現(xiàn)行的環(huán)境評估制度在實施過程中缺少公眾參與、聽證等重要環(huán)節(jié)。由于缺乏參與環(huán)境評估的渠道，民眾普遍認為環(huán)評制度不完善、不合理，環(huán)評工作只是走過場?！?4〕同時，政府環(huán)境信息公開性不足，與公眾的合理溝通缺乏。政府部門在最初并未公布完整的信息，未與公眾進行合理溝通、聽取公眾意見，就直接決定了相關(guān)項目的上馬。公眾在事后了解到實情時會認為政府部門故意隱瞞，進而對政府的公信度產(chǎn)生質(zhì)疑。大多環(huán)境群體性事件中，社會公眾往往是在污染項目已經(jīng)造成了環(huán)境污染之后或者是項目在建設(shè)過程中，群眾才知道在建的是污染項目。也就是說，政府在引進這些污染項目時，群眾大多是不知情的。這樣的做法使公眾產(chǎn)生被欺騙的感覺，心中存在不滿的情緒，最終積蓄演變成環(huán)境群體性事件。

四、對中小城市環(huán)境風險防控的思路

中小城市和小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中的功能定位尤為重要。中小城市的城鎮(zhèn)化面臨重大機遇，同時，大城市城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的問題令我們警醒。正如奧斯本所言“有預(yù)見力的政府應(yīng)該集中精力做好兩件事情。他們使用很少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療;他們在做出決定時，盡一切可能考慮到未來”?！?5〕中小城市的管理者應(yīng)當具有這種預(yù)見性，在推進城鎮(zhèn)化過程中注重對可能產(chǎn)生的環(huán)境風險的防控。

(一)大力推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鄉(xiāng)之間巨大的差距導(dǎo)致資源在大城市和小城鎮(zhèn)之間的分布極不均衡，在給城市發(fā)展提供了資源的同時對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力。要推進中小城市城鎮(zhèn)化進程，防范生態(tài)環(huán)境風險，就必須要實行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。加快完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)、社會保障、社會管理等方面推進一體化?！?6〕首先要推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，即要統(tǒng)籌科學規(guī)劃、鄉(xiāng)村分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田保護、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等，逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。其次是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化。要不斷推進科技興農(nóng)、以工促農(nóng)，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延伸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)附加值。再次是要推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。即要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把城鄉(xiāng)道路、網(wǎng)絡(luò)通信、公共交通等統(tǒng)籌合理布局，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施對城鎮(zhèn)化的推動作用。最后是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。即要深化財政體制改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、體育設(shè)施和配套的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)同等發(fā)展，城市市民和鄉(xiāng)村農(nóng)民享受到同等水平的基本公共服務(wù)。

(二)找準城市功能定位，搞好城市生態(tài)規(guī)劃

新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)型的城鎮(zhèn)化。它從根本上改變了我國的城市發(fā)展理念，突出了生態(tài)文明建設(shè)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要地位，推動未來城鎮(zhèn)化向低碳、綠色、智慧、生態(tài)、宜居的方向發(fā)展。〔17〕過去的城鎮(zhèn)化發(fā)展表現(xiàn)為“造城運動”，因而更多地表現(xiàn)為單純的“房地產(chǎn)化”，不僅導(dǎo)致城市房價的非理性化暴漲，加劇了社會貧富矛盾，給社會制造緊張和分裂，而且還消耗了大量資源，使得生態(tài)環(huán)境不斷惡化?！靶滦统擎?zhèn)化”在城市建設(shè)中融入生態(tài)系統(tǒng)理念，強調(diào)從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、消費模式等多個維度將低碳環(huán)保的“綠色發(fā)展”理念植入其中。通過倡導(dǎo)綠色的生產(chǎn)、生活和消費方式，構(gòu)建環(huán)境友好型的生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)企業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，進而營造一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的宜居環(huán)境。同時，以建設(shè)生態(tài)城市的定位來開展城市規(guī)劃，根據(jù)自然資源的承載力和生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀來確定城市的邊界，著力引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)要素進行合理布局。生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間得到合理劃分，城市的功能與發(fā)展得以與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，盡可能地降低環(huán)境污染與破壞，預(yù)防可能出現(xiàn)的環(huán)境風險。

(三)建立生態(tài)績效考核體系與環(huán)境問責機制

中小城市應(yīng)當建立起“生態(tài)政績”考核體系，這種考核體系旨在提升民生水平，服務(wù)城市的良性發(fā)展。首先，要將生態(tài)保護列入國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃當中，加大對綠色產(chǎn)業(yè)的扶持力度，大力推進生態(tài)發(fā)展模式，追求綠色的GDP政績。其次，政績考核體系當中應(yīng)當加入生態(tài)政績指標，弱化政府經(jīng)濟剛性考核標準，強化生態(tài)績效指標比重，建立新的生態(tài)環(huán)境考核指標體系。生態(tài)標準考核的目的就是規(guī)范、引導(dǎo)干部樹立可持續(xù)發(fā)展理念，走可持續(xù)發(fā)展之路。生態(tài)績效考核應(yīng)充分體現(xiàn)生態(tài)文明的“綠色”內(nèi)涵，既考慮到可持續(xù)發(fā)展的問題，又估計到發(fā)展目標的可及性問題，從而達到既能真實地體現(xiàn)科學發(fā)展觀和生態(tài)文明建設(shè)對領(lǐng)導(dǎo)者的客觀要求，又能對領(lǐng)導(dǎo)的行為加以約束、引導(dǎo)，使之向可持續(xù)發(fā)展目標不斷努力。最后，要強化生態(tài)環(huán)境問責機制。做到“有錯必糾，過罰相稱”，使政府環(huán)境問責制對政府部門的環(huán)境違法行為起到震懾的作用。對政府部門及政府官員的環(huán)境管理行為進行強有力的約束，讓環(huán)境違法的官員受到追究和懲處，并承擔相應(yīng)的法律責任，才能有效督促相關(guān)人員不懈怠。

(四)理順環(huán)境管理體制機制，發(fā)揮風險防控實效

一方面，要賦予環(huán)境保護部門以實際的權(quán)力。一是要增強環(huán)境法律法規(guī)的可執(zhí)行性，制定和修改部分環(huán)保法律的實施細則，理順現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)之間的關(guān)系，增加可操作性條款，使環(huán)境執(zhí)法有明確的執(zhí)法依據(jù)。二是要加大環(huán)境違法處罰力度，取消環(huán)境違法罰款上限，根據(jù)造成污染的程度來確定罰款額度，改變“守法成本高，違法成本低”的局面，提高企業(yè)的違法成本。三是賦予環(huán)境執(zhí)法部門對違法行為的強制執(zhí)行權(quán)，從法律上進一步強化環(huán)境執(zhí)法主體的地位，將關(guān)、停、查、扣、封等必要的強制執(zhí)行權(quán)賦予環(huán)境執(zhí)法部門。另一方面，要探索環(huán)境管理機制創(chuàng)新，設(shè)置跨區(qū)域的環(huán)境管理機構(gòu)和咨詢協(xié)調(diào)機構(gòu)。美國聯(lián)邦環(huán)保局將全美50個州劃分為10個大區(qū)進行管理，是最典型的分區(qū)管理模式?！?8〕我們可以借鑒外國跨界協(xié)調(diào)機構(gòu)的經(jīng)驗，建立更高規(guī)格的跨界環(huán)境污染管理機構(gòu)，走出現(xiàn)存的受到行政區(qū)劃限制的六大環(huán)境督查中心的制約。該機構(gòu)在環(huán)境污染管理與風險防范中的權(quán)能高于地方政府與部門，可以有效地防止地區(qū)之間、部門之間推諉扯皮，提升環(huán)境治理效能，預(yù)防環(huán)境風險。

(五)構(gòu)建公眾參與環(huán)境事務(wù)的平臺

公眾參與可以有效監(jiān)督環(huán)境污染源的產(chǎn)生，消除矛盾，具有很強的社會效果。應(yīng)該拓寬民眾參與環(huán)境保護活動的途徑，構(gòu)建環(huán)保活動平臺，讓更多的人參與生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。面對環(huán)境群體性事件，政府需要給予民眾更多的理解并且與其加強溝通交流，使公眾能夠充分表達自己的意見并且參與到相關(guān)問題的處理中來。確保公眾投訴得到及時受理、聽證權(quán)利得到充分保障、環(huán)境影響評價公眾得到切實參與。環(huán)境質(zhì)量和污染事故等信息應(yīng)及時準確公開，切實讓群眾知道環(huán)境現(xiàn)況，并參與到保護環(huán)境、監(jiān)督環(huán)境污染的行列中。同時，注重培育民間環(huán)保組織，架起民眾與政府溝通的橋梁。民間環(huán)保組織在生態(tài)環(huán)境的保護中可以充當政府和民眾的橋梁，能夠緩和矛盾。環(huán)保組織具有一定的專業(yè)性，可以對政府和企業(yè)生態(tài)保護的自覺性進行監(jiān)督。政府應(yīng)當在生態(tài)環(huán)境保護決策制定、環(huán)境污染治理和監(jiān)督的過程中給予民間生態(tài)環(huán)境保護組織更多的機會，相互合作，共同促進生態(tài)環(huán)境的保護，防范環(huán)境風險。

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