熊常君

（廣東女子職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 511450）

公共政策是以公共權(quán)力為依托的，代表著國家意志，從而能夠有效地規(guī)范和導(dǎo)引社會經(jīng)濟的發(fā)展，因而具有極大的影響力。但社會形勢的不斷變化，加速了公共政策利益導(dǎo)向的多元化、復(fù)雜化，這既有好處也有弊端，好處是有利于滿足多方面的利益訴求，使社會整體呈現(xiàn)和諧；弊端是公共政策極易失范，容易背棄傳統(tǒng)和應(yīng)然的價值取向。因此，公共政策的利益導(dǎo)向就顯得極為關(guān)鍵和重要了，甚至可以從某種程度上說，公共政策的利益導(dǎo)向的好壞，完全決定著公共政策的好壞，這就使得公共政策的利益導(dǎo)向問題研究富有較深遠的意義。

一、公共政策利益導(dǎo)向關(guān)乎百姓切身利益

公共政策的利益導(dǎo)向類型較為復(fù)雜，也難以用很具象的標(biāo)準(zhǔn)進行細分，但是對于公共政策的發(fā)展而言，公共政策的利益導(dǎo)向類型劃分又非常必要。因此，我們對公共政策的利益導(dǎo)向進行粗略劃分，總體上可分為“為公”和“為私”兩大類。

“為公”包括兩種情況：一是為公眾百姓的“公”，二是為公權(quán)集團的“公”。從社會主義的傳統(tǒng)構(gòu)建理論來說，公眾百姓和公權(quán)集團應(yīng)該具有內(nèi)在的一致性。但是，現(xiàn)實中，公眾百姓和公權(quán)集團似乎并不是想象中的那么親密無間，特別是中國的中下層公權(quán)集團與普通民眾有愈行愈遠之勢?！盀楣姲傩盏墓焙汀盀楣珯?quán)集團的公”之間的差別說到底還是較為明顯的。

從現(xiàn)代國家的理論來看，民乃國之本，因此，我國高度重視公共政策始終服務(wù)公眾百姓的利益導(dǎo)向，當(dāng)然這也不能完全否定通過維護公權(quán)集團利益而最終實現(xiàn)公眾百姓利益的的情況。盡管這中間可能存在短時卻很劇烈的陣痛，但這種陣痛往往是公權(quán)集團的利益和公眾百姓的利益有機銜接的必要基礎(chǔ)。

“為私”包括兩種情況：一是為官員自身及相關(guān)個體謀利，二是為其代言的利益群體謀利。為官員及相關(guān)個體謀利，主要表現(xiàn)在官員及其家人對權(quán)力貪腐行為上，它更多地發(fā)生在公共政策的執(zhí)行層面，因為公共政策的制定一般而言是一個公開透明的集體行為，因此直接從公共政策的制定中獲益的可能性是非常小的，所以對于絕大部分擁有公權(quán)力者來說，利用已有的公共政策作為謀取利益的工具，可能是最為現(xiàn)實的。公共政策服務(wù)的對象非常廣泛，因此，通過公共政策執(zhí)行來實現(xiàn)權(quán)力尋租是更為便捷和容易的。同時，公權(quán)力者的相關(guān)體，如官員的家人、親屬、朋友等，也會成為公共政策執(zhí)行中的間接受益者。當(dāng)然，這種相關(guān)體的受益最終也是服務(wù)于當(dāng)權(quán)者受益的，它為其隱蔽地利用政策執(zhí)行來進行權(quán)力尋租提供條件和方便，從而使當(dāng)權(quán)者獲益變得更為隱秘而不被查究。

“為私”的另一種情況是為其所代言的利益群體謀利，主要表現(xiàn)在擁有公權(quán)者制定公共政策時帶有較大程度的傾向性。它從形式上看合法，也不能產(chǎn)生直接的利益，但會在公共政策執(zhí)行階段造成公共利益的不合理流動。因其有合法的外衣，故即便社會不滿，往往也因難以促使公共政策的異變而無可奈何。如中國當(dāng)前社會基尼系數(shù)達到0.47，遠遠偏離國際正常水平，其中很重要的一個原因就是很多公共政策存在著為公權(quán)者、為富人階層代言的情況。因此，只有形成良好的公共政策利益導(dǎo)向，才能切實維護老百姓的利益。

二、不良公共政策利益導(dǎo)向的危害

隨著時代的發(fā)展與進步，政府的治理理念越來越向打造服務(wù)型政府靠近。相對應(yīng)的，涉及社會各層面的公共政策出臺也越來越頻繁。但不良的公共政策利益導(dǎo)向，也就越來越顯示出負面的影響，造成了多方面的危害，主要表現(xiàn)在以下幾個層面：

（一）嚴重危害公共政策系統(tǒng)。政策系統(tǒng)具有權(quán)威性，這取決于兩個要素：一是倚仗的國家強力，二是符合公平正義原則。無視政策系統(tǒng)的公平正義原則，會讓公共政策的公信力大打折扣，從而極大地消弱公共政策背后的國家強力，最終使得公共政策系統(tǒng)面臨癱瘓。

（二）加劇公共政策的非公共性。公共政策具有公共性，但當(dāng)制定者戴上有色眼鏡之后，就必然會在很大程度上導(dǎo)致非公共性。非公共性并非一定是有官員個體從中謀利，而往往是政府已經(jīng)能夠從某種程度上獨立為一種利益實體，從而具有相當(dāng)?shù)摹敖?jīng)濟人”屬性，因而公共政策的制定和執(zhí)行就會呈現(xiàn)出很強的非公共性。公共政策的非公共性對國家和社會正常體系構(gòu)建來說是存在極大威脅的，非常容易導(dǎo)致社會道義信仰的紊亂、缺失，甚至是社會道德倫理體系的覆亡。

（三）導(dǎo)致社會階層間的對立和沖突。在現(xiàn)實中，各階層的生存狀態(tài)呈現(xiàn)出越來越嚴重的非對等性與不均衡性。富裕的階層揮金如土、驕奢淫逸，而貧困的階層住無其居、病無所醫(yī)。公共政策本身應(yīng)消除和避免這種社會階層的分化，但前些年出現(xiàn)的個別地方完全以經(jīng)濟效率為導(dǎo)向的公共政策，往往是在無視、誘導(dǎo)和促使這種社會階層間的不均衡性的發(fā)生。這也就使得社會各階層分化所形成的裂痕不斷加深和擴大，各個社會階層之間的利益懸殊必然會導(dǎo)致階層間的心理失衡，從而致使社會階層分離、對抗表現(xiàn)得更加突出和嚴重。

三、不良公共政策利益導(dǎo)向的誘因

公共政策不良利益導(dǎo)向的發(fā)生，是多方面因素作用的結(jié)果，我們主要列舉以下幾種誘因：

（一）部分公權(quán)力發(fā)生異化。在市場經(jīng)濟體制下，加之西方拜金主義、享樂主義思潮的影響，公權(quán)力逐漸步入到市場化運作的軌道，成為很多官員不斷撈取自身私利以實現(xiàn)自我滿足的工具，而未能真正做到“權(quán)為民所用”。當(dāng)公權(quán)力逐漸異化為一種私有產(chǎn)品時，公共政策的制定和執(zhí)行過程因而也就會受到相應(yīng)的影響，公共政策的利益導(dǎo)向也就會發(fā)生非常規(guī)的變化。

（二）法律法規(guī)的相對薄弱。法治社會崇尚的是憲法和法律的至高無上，它絕對超然于權(quán)力之上。從形式上而言，只要是民主國家，大致都會遵循這一原則來構(gòu)建國家秩序。但是，在我國的國家治理現(xiàn)實中，法律法規(guī)明顯不夠強硬，相對于官權(quán)顯得有些弱勢。在這種情況下，以官權(quán)為支撐的人治就必然會超越法律占居上風(fēng)，公共政策因此亂象群生：有的游離于法律，有的甚至公然和法律背道而馳。此種情況下，公共政策的利益導(dǎo)向產(chǎn)生偏失也就不足為奇了。我國盡管法治狀況相較以前有較大的改善，但是“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、權(quán)大于法、以黨代法”的現(xiàn)象在很多地方依然存在。

（三）社會價值觀發(fā)生扭曲。市場經(jīng)濟條件下，人們的社會價值觀部分地出現(xiàn)了一些扭曲，公權(quán)也被卷入到逐利思維之中。那作為公權(quán)衍生品的公共政策，也就自然而然地會打上其價值傾向的烙印，成為部分公權(quán)者實現(xiàn)其自身價值與利益的工具。公共政策一旦被扭曲的價值觀念所影響，那其利益導(dǎo)向就勢必被這種價值觀所左右而無法保證其應(yīng)然的方向。

四、不良公共政策利益導(dǎo)向的矯正

不良公共政策利益導(dǎo)向損害了公共政策的權(quán)威性，侵犯了社會和人民的利益，也極大地影響了黨和政府的形象。因此，對不良公共政策利益導(dǎo)向予以調(diào)整和矯正，使其回到正常軌道正向發(fā)展，就變得非常緊迫和必要。筆者認為，對不良公共政策利益導(dǎo)向的調(diào)整與矯正，具體應(yīng)從以下幾個方面著手：

（一）建立合理的公共政策評估體系。對擬制定的公共政策要進行系統(tǒng)的評估，并且評估應(yīng)由具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的社會中立機構(gòu)獨立進行。若能通過，即可以發(fā)布施行；若不能通過評估，那么制定的公共政策就需要擱置或調(diào)整。

（二）加強對權(quán)力異化的遏制。權(quán)力異化是造成公共政策利益導(dǎo)向出現(xiàn)種種問題的主導(dǎo)元素，因此，對公權(quán)者權(quán)力異化的抑制非常必要。要不斷加強擁有公權(quán)者的思想政治教育，強化其全心全意為人民服務(wù)的意識，時刻防止權(quán)力異化。

（三）加強法律規(guī)制。通過強化法律規(guī)制，確保公共政策制定和執(zhí)行的力度，只有以較為嚴格的法條予以約束時，公共政策的制定和執(zhí)行才有較為充分的保障。

（四）增加政策透明度。不斷增強公共政策從公域向私域延伸的透明度，盡力斬斷公益向私益衍化的利益鏈，通過真正的市場化將原本的利益鏈進行切割，由此進一步明確公私利益，從而使公益向私益的轉(zhuǎn)化失去原有的庇護。

（五）要不斷加強對公共政策的監(jiān)管。對公共政策的監(jiān)管應(yīng)該成為一種主動的、持續(xù)的、全方位的、制度化的行為。這其中，既包括對政策本身的監(jiān)管，也包括對相關(guān)人的監(jiān)管；既要對公共政策制定者實施監(jiān)管，也要對公共政策執(zhí)行者予以監(jiān)管；既要對公共政策效率實行監(jiān)管，也要對公共政策產(chǎn)生的社會效益予以監(jiān)管；既要對公共政策相關(guān)人員的動機予以監(jiān)管，也要對公共政策相關(guān)人員的客觀績效開展監(jiān)管。

公共政策的利益導(dǎo)向問題是一個非常重要的話題，首先是因為公共政策必然是主要面向百姓大眾的，與人民群眾的生活息息相關(guān)，再就是公共政策的利益導(dǎo)向必然關(guān)乎大眾百姓的切身利益，會極大地影響人們的利益得失，所以我們必須對公共政策利益導(dǎo)向予以充分重視。當(dāng)然，僅僅從思想意識上予以重視還是遠遠不夠的，我們必須通過方方面面的努力來遏制和矯正公共政策的不良導(dǎo)向，這個過程需要長時間、諸多相關(guān)方的共同努力才能達到預(yù)期目標(biāo)?？傮w來講，這種努力是必須的，也是非常具有現(xiàn)實和長遠意義的，它必將會使中國迎來一個政治清明、官民和諧、社會進步的美好明天！

〔1〕金太軍，錢再見.公共政策執(zhí)行梗阻與消解〔M〕.廣州：廣東人民出版社，2005.

〔2〕刁田丁，蘭秉潔，馮 靜.政策學(xué)〔M〕.北京：中國統(tǒng)計出版社，2000.

〔3〕張國慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，1997.

〔4〕寧國良.論公共政策執(zhí)行偏差及其矯正〔J〕.湖南大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2000（4）.