●王亞寧

(武警學(xué)院邊防系，河北廊坊 065000)

一、美國邊防環(huán)境簡介

美國的邊界擁有得天獨厚的自然地理條件，東臨大西洋，西瀕太平洋，海岸線長19 924公里。自從美國建國以來，寬闊的海洋就為美國的邊界安全提供了天然的保護(hù)屏障，對來自外部的安全威脅起到了阻擋和緩沖的作用。［1］美國的鄰國只有加拿大和墨西哥，美加邊界線全長8 991公里，美墨邊界線全長3 169公里。漫長的海岸線，較少的鄰國，是美國邊防環(huán)境非常顯著的先天優(yōu)勢。

二、美國邊防管理理念簡論

(一)邊界管理外移

1．邊界管理外移在美國具有較長的歷史

邊界管理外移是指把對邊界線的管理向邊界線以外推進(jìn)，實質(zhì)上是提前介入管理那些需要跨進(jìn)一國邊界線的人、物及交通工具等，把可能對一國邊界線安全產(chǎn)生威脅的因素提前過濾掉。邊界管理外移在美國具有悠久的歷史，早在門羅時期就產(chǎn)生了這種思想的萌芽。1823年門羅總統(tǒng)的門羅主義(美洲是美洲人的美洲)中就孕育著這一思想，即以美洲為總依托，然后向周圍擴展。第二次世界大戰(zhàn)后，美國學(xué)者斯皮克曼向政府提出了所謂“新邊疆”理論［2］164，這一理論的核心思想就是美國的邊防線應(yīng)當(dāng)超越其國境線。當(dāng)時明確美國邊界管理外移的思想主要是美國出于其深層次的安全考慮:美國地理位置特殊，兩大洋環(huán)衛(wèi)美國本土，平時美國本土安全可以說沒有什么威脅。然而，一旦歐亞大陸通過兩大洋從四周向美國展開包圍之勢，那么美國的安全就顯得岌岌可危。因此，美國應(yīng)該將邊防線推到國境線以外的歐亞大陸邊緣。邊防線超越國境線，使得美國本土戰(zhàn)略縱深進(jìn)一步加大，只要外部的邊防線守好了，那么本土邊境防衛(wèi)就不需要重兵把守，平時僅依靠移民歸化局的邊境巡邏隊和運輸部的海岸警衛(wèi)隊負(fù)責(zé)。［2］165

2．邊界管理外移在“9·11”事件后進(jìn)一步加強

“9·11”事件后，美國人的邊界觀發(fā)生了很大的變化。美國人從另一個角度看到了美國國土安全的脆弱性，更意識到了保衛(wèi)國土安全的重要性和緊迫性。他們認(rèn)為不管美國的實力有多么強大，如果連自己本土的安全都保證不了，那么這種強大都是不可靠也沒有意義的。［1］為了逐步消除美國人對自身安全的擔(dān)憂，美國于2003年成立了國土安全部，確立了維護(hù)美國邊防安全的機制保障。與此同時，美國更加重視邊界管理，其邊界管理外移進(jìn)入了新的發(fā)展階段。邊界管理外移對于今天的美國來說，是非常有意義的。［3］589美國陸地邊界線與海岸線漫長，各種危害美國邊界安全的因素滲透或越過邊界線的可能性比較大。再加上美國邊防警力有限，一旦可能危害美國邊界安全的因素位移到美國邊界線或海岸線附近，則會使美國邊防管理陷入被動。為了更為有效地消除各種可能危害美國邊界安全的因素，美國需要將邊界線的管理向外移動。

邊界管理外移的具體做法是:通過有效的情報信息系統(tǒng)，獲取可能進(jìn)入美國的人員、貨物、飛行器、船只、車輛等具體信息。經(jīng)過提前分析研判，將可能危害美國邊界安全的因素提前鎖定，并對這些具體因素進(jìn)行有效監(jiān)控。在必要情況下，可以拒絕這些可能危害美國邊界安全的人員、車輛、飛行器或船只入境，從而達(dá)到有效預(yù)防的效果。美國邊界管理外移主要依靠高技術(shù)力量。美國運用高空監(jiān)視手段，工作效率較高。據(jù)估計，在德克薩斯的帕索和亞利桑納的尤馬穿越邊界的人員被發(fā)現(xiàn)的比例為90%，在其他地區(qū)被發(fā)現(xiàn)的非法移民比例為70%。［4］與此同時，在打擊毒品犯罪、恐怖主義活動以及其他可能危害邊界安全的活動時，美國也都采取了邊界管理外移的方式。

(二)重視海防

1．較早組建了美國海岸警衛(wèi)隊

早在1789年美國就有了海岸警衛(wèi)隊的雛形，當(dāng)時主要負(fù)責(zé)海上燈塔管理。1915年1月28日，Woodrow Wilson總統(tǒng)簽署了1月20日國會通過的“海岸警衛(wèi)隊成立法案”，正式成立了美國海岸警衛(wèi)隊，隸屬于財政部。［5］2003年，海岸警衛(wèi)隊歸屬于國土安全部管轄。悠久的歷史使得美國海岸警衛(wèi)隊在維護(hù)海防安全方面積累了豐富的經(jīng)驗，其管理理念、訓(xùn)練體制、編制、裝備等在世界上都是最先進(jìn)的。

2．海防管理主要由美國海岸警衛(wèi)隊負(fù)責(zé)

美國海岸警衛(wèi)隊的主要職責(zé)為國家領(lǐng)土保衛(wèi)、海洋海域安全、海上航道安全、海上綜合執(zhí)法及海洋資源環(huán)保5 個方面。［6］“9·11”事件后，美國海岸警衛(wèi)隊還肩負(fù)起海上反恐任務(wù)。美國海防管理主要由海岸警衛(wèi)隊來負(fù)責(zé)，有助于提高管理效率，減少管理盲區(qū)，使管理任務(wù)較為明確。美國海岸警衛(wèi)隊的職能兼具軍事性和執(zhí)法性，平時隸屬于國土安全部，戰(zhàn)時則由海軍部統(tǒng)一指揮。

3．海岸警衛(wèi)隊配備有精良裝備

精良的裝備是確保海防安全的首要條件。2008年8月4日，美國海岸警衛(wèi)隊首艘國家安全巡防艦“伯瑟夫號”服役。該艇長約127米，裝備通信、傳感器和電子全集成系統(tǒng)，是海岸警衛(wèi)隊“深水”現(xiàn)代化項目中計劃建造的8艘國家安全巡防艦中的首艦。據(jù)中國國防科技信息網(wǎng)2013年9月24日報道，美國海岸警衛(wèi)隊接收了名為“RB-M”的快速響應(yīng)船，該船由威斯康星州馬里內(nèi)特海事公司建造，將逐步取代美國海岸警衛(wèi)隊現(xiàn)役的摩托救生艇。［7］此外，美國海岸警衛(wèi)隊還配備有搜救飛機、低空監(jiān)視飛機等裝備。

美國對海防的重視，主要體現(xiàn)在美國海岸警衛(wèi)隊的建設(shè)與發(fā)展上?！懊绹０毒l(wèi)隊成立時間早，規(guī)模大，承擔(dān)任務(wù)多，裝備精良，實行集中統(tǒng)一的管理，海洋巡邏的機動性和監(jiān)視執(zhí)法能力都很強?！保?］這既是美國海岸警衛(wèi)隊的寫照，又是美國重視海防的寫照。

(三)實施差異化邊界管理模式

1．在美加邊界不設(shè)防

加拿大與美國共享著8 991公里的陸路邊界(包括小部分位于大西洋、太平洋和北冰洋近岸，以及五大湖區(qū)的邊界)，美加邊界處于“軟邊界”狀態(tài)下，是世界上最長的不設(shè)防邊界(Unguarded Border)［9］。需要強調(diào)的是，美加邊界不設(shè)防主要是指軍事意義上的不設(shè)防，而法律意義上的邊界管理還是存在的。從這個角度來看，美加邊界管理更多的是指法律意義上的管理。美國和加拿大之間有著非常緊密的商業(yè)往來，最大限度地簡化通關(guān)手續(xù)、提高通關(guān)能力，是美加兩國所共同希望的。2011年2月，美加兩國領(lǐng)導(dǎo)人簽訂了《超越邊界，共同致力于環(huán)境安全與經(jīng)濟競爭》的邊境管理協(xié)議。該協(xié)議旨在通過運用新的查驗技術(shù)，提高美加邊界的通關(guān)能力，在確保美加邊界安全的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)雙方全方位、多層次的經(jīng)貿(mào)往來。

2．對美墨邊界嚴(yán)加管理

美墨邊界長達(dá)3 169公里，邊界線兩側(cè)巨大的經(jīng)濟差距和生活差距使得非法移民、毒品犯罪等問題嚴(yán)重威脅著邊界安全。從美墨兩國的歷史交往看，墨西哥人跨越墨美邊界具有很長的歷史。19世紀(jì)，墨西哥人居住的部分地區(qū)(今德克薩斯州、加利福尼亞州和亞利桑那州)經(jīng)歷了動蕩，那時“不是墨西哥人越境，而是邊境突然越過了我們”。①德克薩斯州原屬墨西哥，1836年脫離墨西哥獨立，建立德克薩斯共和國，1845年并入美國，成為美國的一個州。加利福尼亞州原為印第安人聚居地，1769年為西班牙殖民地，1822年歸屬墨西哥，1848年歸屬美國。西班牙人在1539年首次到亞利桑那州勘探，18世紀(jì)時該地仍然是西班牙的殖民地，19世紀(jì)初隨著墨西哥脫離西班牙獨立后，成為墨西哥的一部分。1848年墨西哥在美墨戰(zhàn)爭中戰(zhàn)敗后，通過瓜達(dá)盧佩-伊達(dá)爾戈條約把該地割讓給美國。1912年2月14日，其被列為美國的一個州。20世紀(jì)上半期，墨西哥人來美國修鐵路、收莊稼，在美國建立其家庭和社會網(wǎng)絡(luò)。到20世紀(jì)下半期，隨著美國經(jīng)濟的繁榮，加之墨西哥經(jīng)濟難以滿足人口快速增長的需求，大量墨西哥人非法過境。［10］據(jù)1996年美國移民歸化局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在被拘捕的非法移民中，墨西哥人占到了95%以上，99%的拘捕行動發(fā)生在美墨邊界。［11］75美墨邊境地區(qū)不僅存在著非法移民問題，而且還存在著毒品跨境問題。2012年7月12日，美國官員確認(rèn)，過去一周內(nèi)在美國與墨西哥邊境發(fā)現(xiàn)3條裝有照明和通風(fēng)設(shè)備的地下毒品走私通道，抓獲3名犯罪嫌疑人。［12］上述問題的出現(xiàn)使得美國不得不對美墨邊界嚴(yán)加管理。美國在美墨邊界修建隔離墻，安裝鐵絲網(wǎng)和全天候攝像頭，而且還加大了邊境巡邏隊的人員投入。美國與墨西哥邊界目前毒品交易和暴力事件逐漸上升，安全問題日益突出。因此，美國于2010年在美墨邊界部署了1 200名國民警衛(wèi)隊士兵，開始派遣“捕食者”無人機巡邏美墨邊境的德克薩斯州。

(四)注重科技防邊

美國歷屆政府都比較重視科技防邊。1990年，邊界巡邏隊在圣地亞戈(San Die-go)地區(qū)設(shè)置了第一道隔離墻，以防范非法移民與毒品走私。1993年的“守住底線行動”(Operation Hold the Line)和1994年的“守門員行動”(Operation Gatekeeper)，在預(yù)防與打擊非法越境行為方面發(fā)揮了一定的作用。2004年，美國開始投入巨資建設(shè)“虛擬邊界”計算機系統(tǒng)，意在辨認(rèn)出入美國國境的具有可能性的恐怖分子。2006年10月26日，國會通過了《2006年安全圍墻法》(Secure Fence Act of 2006)，批準(zhǔn)了在美國和墨西哥邊界地區(qū)修建一道長達(dá)1 126公里的隔離墻，批準(zhǔn)國土安全部使用更多的高科技設(shè)備(如攝像頭、衛(wèi)星和無人機等)，以完善邊界基礎(chǔ)設(shè)施，阻止非法入境行為。［13］據(jù)美國《西部防務(wù)》網(wǎng)站2011年1月19日報道，電話公司與美國海關(guān)和邊界防御部隊簽訂了價值1 280萬美元合同，為后者提供移動偵察系統(tǒng)。［14］美國的科技防邊不僅體現(xiàn)在邊界防御與管理裝備、設(shè)施的開發(fā)與利用方面，還體現(xiàn)在與邊界防御相關(guān)的交通、通訊，以及信息處理、情報共享等方面。

三、美國邊防管理理念對中國邊防管理工作的啟示

(一)陸海并重，突出海防

邊界與海洋問題事關(guān)國家安全、主權(quán)和領(lǐng)土完整等核心利益，是國家外交政策和外交關(guān)系最基礎(chǔ)、最重要的內(nèi)容之一。［15］對于一個海陸兼?zhèn)涞膰叶?，邊防安全必然包括陸防安全和海防安全。中國是一個海洋大國，隨著海洋世紀(jì)的到來，海防安全在國家安全中的地位陡升。陸海并重既符合中國的邊界現(xiàn)實，又符合中國的國家利益。突出海防不僅要求中國像美國那樣擁有自己的海防隊伍，統(tǒng)一海防管理，最為重要的是，要求中國在海防理論研究、海防立法、海防教育、海防實踐等方面切實有所作為。需要強調(diào)的是，重視海防不是簡單地資金和人員的投入，更需要海防理論研究的深入開展。系統(tǒng)而成熟的海防理論是解決中國海防問題的理論基礎(chǔ)，完善的海防立法是捍衛(wèi)海防安全的法律基礎(chǔ)，全面海防教育是維護(hù)海防安全的不竭動力，有效的海防實踐是維護(hù)海防安全的現(xiàn)實保障。

(二)區(qū)別對待

由于中國陸地邊界和海岸線漫長，各個邊界地段的自然地理、風(fēng)土人情、鄰國形勢、雙邊關(guān)系等差異較大，各個邊界地段存在的問題也都不太相同。這就要求邊防管理部門在進(jìn)行邊防管理時區(qū)別對待。對于邊界情況較好、雙邊關(guān)系較好的邊界地段，應(yīng)該以管理和服務(wù)為主，即通過有效的邊防管理服務(wù)于邊界雙方的交流與合作。而對于邊界情況復(fù)雜，雙邊關(guān)系不太友好的邊界地段，應(yīng)該嚴(yán)加防范，密切關(guān)注邊界附近出現(xiàn)的新情況，最大限度地減少可能威脅邊界安全的事情發(fā)生。對于海上權(quán)益糾紛也應(yīng)區(qū)別對待，不要一概而論。由于影響中國邊界安全的因素不僅有內(nèi)部因素，還有外部因素，因此，邊防管理還應(yīng)做到內(nèi)外有別。對于我國邊境地區(qū)可能出現(xiàn)的危害邊界安全的因素，應(yīng)提前介入，以化解為主。對于可能危害中國邊界安全的外部因素，應(yīng)盡力阻擋。采取區(qū)別對待的原則，既有助于增強我國邊防管理的針對性和靈活性，又有助于減少邊防管理的成本投入，還有助于邊防管理的專業(yè)化提升。

(三)預(yù)防為主

由于中國與美國綜合實力和技術(shù)水平存在著現(xiàn)實差異，中國目前尚不能像美國那樣有效地推行邊界管理外移，但卻可以根據(jù)自己的現(xiàn)實情況進(jìn)行預(yù)防性邊防管理。所謂預(yù)防性邊防管理，即邊防管理部門通過前期的情報、信息工作和日常群眾工作，提前采取行動消除或者減少那些可能危害邊防安全的事件發(fā)生。傳統(tǒng)邊防管理基本上屬于應(yīng)對性邊防管理，即對危害邊防安全活動的應(yīng)對式反應(yīng)，屬于滯后性行為。而預(yù)防性邊防管理則屬于提前介入性邊防管理，其工作的重點是盡量避免各類危害邊防安全的活動發(fā)生。對于中國而言，全球化在給中國帶來諸多機遇的同時，也給邊防安全帶來了諸多威脅。且全球化背景下，一些危害邊防安全的活動一旦發(fā)生，其對邊防安全造成的破壞將是無法彌補的。因此，預(yù)防性邊防管理將成為全球化背景下中國邊防管理的最佳選擇。

(四)科技管邊

對于中國邊防工作現(xiàn)實而言，科技管邊更大程度上是指將科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為實際的邊防戰(zhàn)斗力和邊防管理能力，提升科技與邊防工作現(xiàn)實的匹配度。從我國邊防管理的現(xiàn)實情況看，邊防管理已經(jīng)進(jìn)入了科技化、信息化時代，科技手段在邊防管理中得到了大量運用。如，各級邊防管理部門大都實現(xiàn)了辦公自動化、信息網(wǎng)絡(luò)化、指揮中心數(shù)字化，執(zhí)勤執(zhí)法的交通、通訊等技術(shù)水平大為提升。但相比美國的科技防邊而言，中國的科技管邊還需要進(jìn)一步加強:首先，邊防科技的投入還不太足。中國邊界線、海岸線漫長，各地情況差異較大。這就要求科技投入不僅要在量上有保障，而且還需要有針對性，即科技與邊防現(xiàn)實的匹配度要高。其次，邊防科技的實戰(zhàn)性能有待于進(jìn)一步提高。最后，邊防科技的一體化水平還有待于提高。邊防科技的一體化要求各邊防部門之間相互協(xié)作，緊密配合，情報、資源、信息共享，實時互動等。

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