文/楊熙

重慶市長(zhǎng)壽區(qū)國(guó)土資源局 重慶 長(zhǎng)壽 401220

1 引言

集體建設(shè)土地，指集體土地建設(shè)用地，如公共設(shè)施用地、村民住宅等非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。而農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)就是把這些土地的所有權(quán)歸集體，而是只擁有使用權(quán)。

隨著我國(guó)城市化建設(shè)的不斷發(fā)展，建設(shè)用地不斷增加，土地資源變得尤為重要。集體建設(shè)用地的交易活動(dòng)也由此變得更加活躍。但是由于法律制約，集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程面臨一系列問(wèn)題。那么，如何趨利避害，推動(dòng)我國(guó)土地市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展，便成了我國(guó)土地建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)重大問(wèn)題。

2 我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2.1 國(guó)家政策、制度現(xiàn)狀

早在1988年第七屆人大第一次會(huì)議上，就增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”這一規(guī)定，在此基礎(chǔ)上有關(guān)集體建設(shè)土地的規(guī)定不斷完善。近年來(lái)，為了加強(qiáng)土地整理工作，國(guó)家規(guī)定以重慶為試點(diǎn)設(shè)立農(nóng)村土地交易所。其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)的借鑒、參考價(jià)值。

2.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)比較普遍，流轉(zhuǎn)方式多種多樣。尤其是在一些大中城市或沿海地區(qū)，集體建設(shè)用地占總用地使用量比例很高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，珠江三角洲地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用的集體建設(shè)土地僅為全部建設(shè)用地的使用量的三分之一。例如，2012年廣東省某工業(yè)區(qū)用地1萬(wàn)公頃，而其中集體建設(shè)用地就占有49%?？梢?jiàn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)普遍存在，并有很大的發(fā)展空間。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)、難點(diǎn)

3.1 現(xiàn)行法律制度不完善

雖然憲法等法律中都有國(guó)有土地使用及其轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，但是我國(guó)至今都沒(méi)有出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的專門法律，這就導(dǎo)致了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏具體操作規(guī)范，因此一旦農(nóng)村集體建設(shè)用地因流轉(zhuǎn)不當(dāng)出現(xiàn)破產(chǎn)、兼并的情況，善后處理會(huì)有很多困難。甚至從《城市房地產(chǎn)管理法》中對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是被禁止的。

3.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范

由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，部分政府人員擅自對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，私自挪用流轉(zhuǎn)費(fèi)用，更有甚者，部分政府人員為了收取流轉(zhuǎn)費(fèi)用，不僅損害農(nóng)民利益，將村民的集體土地所有權(quán)收歸自己所有，并致使農(nóng)民只獲得土地出讓收益中的很少一部分。

3.3 土地交易所用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的合法性、合理性問(wèn)題

我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)可分為城市和農(nóng)村兩種建設(shè)用地市場(chǎng)。而這兩種建設(shè)用地之間存在著明顯界限，即農(nóng)村建設(shè)用地可通過(guò)征地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，但城市建設(shè)用地卻不可以轉(zhuǎn)化為農(nóng)村建設(shè)用地。就農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)而言，這一制度的規(guī)定使地票交易面臨制度政策的配套難題。如地票交易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)將荒山等非農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾等現(xiàn)象，農(nóng)村集體建設(shè)流轉(zhuǎn)就會(huì)失去原有意義。所以說(shuō)解決土地交易中的用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)合法性、合理性問(wèn)題是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的工作中是主要難點(diǎn)。

3.4 讓政府以外其他社會(huì)主體參與土地復(fù)墾問(wèn)題

我們以重慶地區(qū)為例，重慶政府因擔(dān)心農(nóng)民議價(jià)能力等眾多復(fù)雜社會(huì)因素導(dǎo)致分配工作不合理等一系列問(wèn)題出現(xiàn)，所以沒(méi)有讓農(nóng)民參與到土地復(fù)墾問(wèn)題中來(lái)。但是僅靠政務(wù)參與、政府人員發(fā)表觀點(diǎn)難免出現(xiàn)誤區(qū)，最終將會(huì)導(dǎo)致政府壟斷等一系列問(wèn)題的出現(xiàn)。此外，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理不健全，缺少流轉(zhuǎn)平臺(tái)，無(wú)序流轉(zhuǎn)等也是影響農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要問(wèn)題。

4 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

4.1 完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定

農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)涉及到國(guó)家、集體、個(gè)人之間的利益分配問(wèn)題，也涉及到我國(guó)耕地保護(hù)問(wèn)題，進(jìn)一步也嚴(yán)重影響著我國(guó)的城市化進(jìn)程。要想使農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)入一個(gè)安全穩(wěn)定的環(huán)境中，首先就要完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定。

4.2 明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益分配利益關(guān)系

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地建設(shè)，遵循建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的要求規(guī)范，使農(nóng)民通過(guò)土地租金等方式直接獲得利益。堅(jiān)決杜絕領(lǐng)導(dǎo)貪污、不公平分配現(xiàn)象的發(fā)生。確保農(nóng)民的合法收益。

4.3 在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，讓村民積極參與，節(jié)約社會(huì)成本

在土地復(fù)墾中，礦山的生產(chǎn)周期相當(dāng)長(zhǎng)，因此，農(nóng)村群眾的積極參與對(duì)于采礦作業(yè)來(lái)說(shuō)十分重要。土地復(fù)墾的最終受益者是當(dāng)?shù)厝罕?，村民積極參與，可以使他們的想法充分表現(xiàn)出來(lái)，了解開(kāi)采對(duì)環(huán)境的影響，從而準(zhǔn)備相應(yīng)的應(yīng)急措施和賠償機(jī)制。處理好農(nóng)民與礦業(yè)公司之間的關(guān)系，減少對(duì)抗，節(jié)約成本。

4.4 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一的原則，使國(guó)土資源管理范疇包括農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，積極引導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理，積極推行“兩個(gè)產(chǎn)權(quán)一個(gè)市場(chǎng)”的運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的科學(xué)性和標(biāo)準(zhǔn)性。此外，還應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，切實(shí)保護(hù)耕地資源。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)制度的創(chuàng)新，出現(xiàn)暫時(shí)的問(wèn)題和困難是再所難免的。要想讓流轉(zhuǎn)過(guò)程更加完善，就必須控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，將農(nóng)村集體存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為作為重點(diǎn)，同時(shí)積極建立農(nóng)村非農(nóng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的融資渠道，這不僅可以為用地者提供資金保障，還能夠?yàn)檗r(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)奠定良好的基礎(chǔ)。

[1]杜瓊,張輝.當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的問(wèn)題探析——以成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為例[J]. 理論導(dǎo)刊. 2009(12)

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