李 艷，李玲芳

（山西省政法管理干部學院 司法應用系，山西 太原030012）

行政主體與行政相對方之間的關系，無論是在行政司法實踐領域，還是在行政法學理論領域，都是被密切關注且一直被探索的重要問題。縱觀二者關系的演進史可以看出，其發(fā)展演變經(jīng)歷了3個階段［1］44，且各階段有著不同的權力和權利關系模式，反映了不同歷史時期和歷史條件下行政法的功能和本質。其中，第一階段為管理模式階段，該階段突出強調行政權力，漠視相對方權利，相對方被視為行政客體，二者法律地位不平等；第二階段為控權模式階段，該階段嚴格限制行政主體的權力，強調對相對方權利的保護，雙方法律地位不平等；第三階段為現(xiàn)代平衡模式階段，該階段主張行政主體權力與相對方權利保持總體平衡勢態(tài)，二者之間是一種服務與合作的關系，雙方法律地位基本平等。當前，我國正致力于服務型政府的建設，同時構建和諧社會的理念漸入人心，這為我國行政主體與行政相對方合作伙伴關系的建立奠定了現(xiàn)實基礎。

1 構建合作關系的基礎分析

1.1 構建合作關系的可能性

根據(jù)馬克思主義的利益理論可知，利益其實是通過社會關系表現(xiàn)出來的人的各種各樣的需求。［2］如果利益一致，則彼此對所需求對象的追求不存在矛盾和沖突，二者之間就存在合作的基礎。

在行政實踐中，行政權力的行使主體與相對方之間發(fā)生沖突與對抗的情形時有發(fā)生，這種不和諧關系存在的根源是因為二者所追求的價值目標不同。前者側重于對公共權益的維護，后者側重于對公民自身權益的維護。正是對這一利益考量的不同，使得二者關系走向沖突和對峙。但在行政法治進程愈來愈向共贏和諧方向發(fā)展的今天，單獨追求一方的利益已無法推進行政法治向前發(fā)展，這就需要在雙方之間建立合作關系。

行政主體與行政相對方之間之所以可能或能夠建立合作關系，是因為前者所行使的權力和后者所維護的權利擁有趨同的利益目標。［3］不可否認，實現(xiàn)和維護好公共利益是行政主體行使權力的根本目的，實現(xiàn)和維護好自身合法利益是公民行使權利的最終目的。不可否認的是，社會整體利益的實現(xiàn)正是一個個個體利益實現(xiàn)的結果。反之，公民的個人利益得不到維護，那么社會整體利益的維護也就成了無本之木。事實表明，20世紀以來，基于社會發(fā)展的實際需要，行政主體積極滿足相對方不斷增長的利益需求已成為一種趨勢。正是建立在這種利益目標趨同的基礎之上，在權力主體與權利主體之間構建合作關系才具有了可能性。

1.2 構建合作關系的必然性

眾所周知，服務、合作、信任、溝通是現(xiàn)代行政法倡導的精神。［4］134我國目前的狀況是，日益膨脹的行政權力已經(jīng)侵蝕到社會生活的方方面面，成為影響范圍最廣、行使主體最多、被濫用可能性最大的公權力。這種情形繼續(xù)發(fā)展的結果必然是行政權力日益與公民權利失衡，彼此之間的關系更加不和，甚至發(fā)生沖突與對抗。近年來群體性事件多發(fā)固然有多方面的原因，但公權力濫用及漠視群眾利益的行為往往成為事件的導火索。面對這種權力配置的“失調”，目前的最大任務就是將這種困境以一種有效的手段加以破解，促使行政權得到有效地規(guī)范和控制，從而促進二者權力關系趨向平衡與和諧。

調整這一失衡關系，可以選擇能與行政權力相抗衡的國家公權力如立法權，但是立法權具有明顯的滯后性，不能有效地對靈活的行政權進行制約；也可以選擇司法權，但司法權也不能對行政權進行有效地監(jiān)督與制約，因為司法權具有消極性。正因為這兩種做法的效果都不太理想，所以對行政主體權力進行控制的主要手段就集中在相對方身上，通過擴張公民權利來制衡和約束行政主體的權力。而在相對方權利需要擴張和行政主體權力必須得到約束的交織碰撞中，二者必然需要建立合作關系。

2 合作的現(xiàn)實意義

2.1 二者合作對政府的意義

1）在行政立法或決策領域，二者合作可以使雙方增進了解，使行政權力行使主體能夠及時、準確地掌握相對方的訴求，可以依據(jù)對相對方的了解而對自己的行政行為做出科學分析和合理決策。

2）在行政執(zhí)法領域，二者合作可以讓行政權力行使主體就執(zhí)法中的有關問題與相對方進行充分協(xié)商，促使彼此從對方的利益出發(fā)，達成合乎情理的解決問題的方案；增強執(zhí)法的公開性和透明度，也使得相對方能夠對于行政主體的行政調查、檢查、懲處等行政行為予以積極協(xié)助配合，減少執(zhí)法阻力，降低行政管理成本。

3）在行政司法領域，雙方通過充分表達自己的意愿，將不必要的矛盾化解在源頭，避免了群體性事件的發(fā)生.近年來的實踐表明，雙方關系已從相互對立、命令服從轉向平等協(xié)商、良性互動。這種轉變大大降低了司法成本，減少了“官民”的沖突摩擦。

2.2 二者合作對公民的意義

1）在行政立法領域，使行政相對方能夠充分行使自己主人翁的權利，尤其是與生俱來、憲法賦予的言論自由權，從而保障了相對方參與行政管理與決策的權利。

2）在行政執(zhí)法領域，合作機制建立后，行政相對方被賦予充分的陳述權、申辯權，相對方有權要求行政主體對自己的行政決定所依據(jù)的事實和理由加以說明，并可對行政主體的不法、不公行為進行指出并要求其改正，否則相對方有權拒絕配合。通過這樣的機制，讓每一個行政行為能盡量準確、合法、合理，最終合乎公共利益，實現(xiàn)行政目的。

3）在行政司法領域，可以讓行政相對方在不損害他人利益和社會公共利益的前提下，自愿選擇行政和解，使相對方脫離冗長的行政訴訟救濟方式，從而節(jié)省了精力和成本。二者對行政紛爭采取協(xié)商合作的方式解決，可以使雙方所做出的決定是對各自所代表利益的綜合考量，是最有利于實現(xiàn)公共利益和個人利益平衡狀態(tài)的選擇，也有利于社會的和諧穩(wěn)定。

3 合作的表現(xiàn)形式

3.1 行政服務功能強化，管制功能削弱

現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢是服務與合作，行政權的行使本質上就是為相對方提供服務，且這種服務體現(xiàn)在行政法的各個領域。為了充分揭示這種特性，我們根據(jù)相對方的權利損益與否，可以將現(xiàn)代行政分為損益性行政和受益性行政兩大類。其中，在受益性行政中，行政主體為相對方提供的行政服務是賦予其各種利益的服務。

當行政服務功能被強化時，行政管制功能必然被削弱。削弱并不是說行政主體在行使行政職責方面的能力下降，或是對行政管制領域違法現(xiàn)象無原則地作出妥協(xié)或讓步，而是指行政權力行使主體的整個行政活動貫穿著以服務為本的價值理念和精神指導，即使是在行政管制的領域，服務的影子也依稀可見，只不過強制性行政權力的行使被限定在特定情況下罷了。

3.2 行政權力社會化

行政權力社會化是指行政主體依照相關的法律法規(guī)和法定程序，將其承擔的部分公共事業(yè)管理職能委托給民間力量，由民間力量行使部分行政權力。該現(xiàn)象是政府還權于民的表現(xiàn)，亦是行政民主化進程的必然結果，體現(xiàn)在權力行使的主體上就是權力主體的多元化。即權力行使的主體由過去行政機關單獨行使，逐步擴展為特定領域的行政事務由行政主體行使，而某些專業(yè)性、技術性、復雜性的行政事務由社會組織參與行使。［5］這種現(xiàn)象所產生的積極的社會意義在于，不僅能夠緩解行政執(zhí)法力量的不足，分散過度集中在某些領域的行政權力，還能充分利用社會力量來發(fā)展社會公共事業(yè)，更大程度的為民眾謀福利。

3.3 行政手段私法化

行政手段私法化，是指行政主體在行政管理活動中作出行政處理決定時愈來愈趨向于采取非強制性的方式解決行政紛爭，即參照《中華人民共和國民法》（以下簡稱《民法》）中的自治原則，采用私法中許多柔和的手段來解決公法中的問題。例如，政府采納私人企業(yè)的組織原則、管理方法來改造公法組織；《民法》中的“協(xié)商、和解”等方式被廣泛應用到實現(xiàn)行政強制執(zhí)行的目的過程中；政府利用“提供指導”、“簽訂合同”手段為公民提供相關的給付服務等。非強制性行政方式的適用，大大減少了“官民”之間的沖突與摩擦。

4 合作關系構建的路徑

總體而言，轉變政府職能，構建“官民”合作關系的路徑有3個：①轉變思想觀念；②變革行為方式；③向相對方賦權。

4.1 行政主體：樹立服務本位理念，變革行政行為方式

轉變行政主體的行政理念，使其由以社會秩序為本位轉變?yōu)橐怨卜諡楸疚?，是行政主體和相對方建立合作關系的前提和基礎。這是因為在我國歷史上相當長的時間里，行政主體一直秉承的是“官本位”、“官治民”的行政理念。在這種行政理念的指導下，行政主體很難放下自己所謂的“身份”去和相對方合作。所以，要想實現(xiàn)行政主體和行政相對方的平等合作，在二者之間構建良好的合作關系，首先必須從行政主體的思想上予以突破，即要以服務為本，以民為本。當行政主體具有了以服務為本的理念后，接下來則要將理念付諸于行動，從行為上加以變革，在行為中體現(xiàn)服務理念。比如執(zhí)法前與相對方溝通，化矛盾于萌芽狀態(tài)；廣泛應用行政合同、行政指導等非強制性執(zhí)法方式；實現(xiàn)行政目的要將對相對方利益的損害降至最低。總之，對執(zhí)法者而言理念的變革才會帶動行為方式的變革，當然這種轉變可能需要時間和過程。

4.2 行政相對方：提升法律地位，獲得可制衡的權利

向相對方賦權是構建合作關系的第3個路徑。從法律上平等賦權，使相對方獲得與行政主體對等的權利，增強抗衡行政主體權力的力度，從而可以制衡日益膨脹的公權。而我國目前的現(xiàn)實情況是，行政權力的行使主體本身擁有較大的權力，在行政上的地位高于相對方。要扭轉這樣的局面，并提升行政文明程度，必須走二者合作之路，只有讓二者法律地位和權力（權利）形成平衡勢態(tài)，才能使二者在平等協(xié)商、協(xié)調一致的情況下高效率的實現(xiàn)行政目的。

“公民不是行政的客體，而是位于行政法制度中心的主體”［6］18，在當代中國民主政治背景下這種觀點有重要的現(xiàn)實意義。所以，提升“官民”關系中“民”的法律地位，不管從形式上而言，還是從有利于建立權力主體與權利主體之間的良好合作關系的角度出發(fā)，都應改變過去“行政相對方”蹬稱謂，以示二者地位的平等和關系的平衡。從實質上而言，應賦予相對方足以制衡行政主體的程序性權利，這才是提升地位的關鍵。［7］因為當前我國行政主體權力日益膨脹的原因之一，是對權力起制約作用的公民行政權利，尤其是公民享有的行政程序方面的權利不完善、不充分，使得相對方在制衡行政主體權力、抵制非法侵害時嚴重乏力。因此，要想做到以權利限制權力，就必須在法律上賦予相對方足夠的行政性權利，特別是程序性的權利，以保障行政相對方對所參與的行政事務或者行政活動擁有一定程度的主導能力，相對方才會在與自身利益相關的情況下，積極地行使這些權利，并對行政權的行使過程進行制約，迫使權力主體履行其應承擔的義務。唯有如此，才能彌補法律上單純的形式平等所產生的缺陷，只有在權力與權利能夠平衡的情況下，真正的合作才會成為可能。

5 合作關系的排除領域

倡導合作，并非要求雙方當事人在所有行政領域中都必須協(xié)商一致。因為現(xiàn)代行政領域除了行政合作、服務、給付等領域外，還包括行政管理領域，這里特指行政權力主體對相對方實施損益性行政行為的領域。在該領域中，二者的關系就不再是純粹的合作、協(xié)商關系了。之所以說不純粹，是因為：一方面，在該領域中遭受損益的相對方不能與權力主體針對行政管理內容和行政處理決定進行協(xié)商，而本文認為行政權力的行使主體與相對方合作的本質在于協(xié)商，無協(xié)商則無合作，因此二者為非合作關系；但是另一方面，二者合作關系的成立并不排除受懲處的相對方自愿接受行政主體的行政處理決定并主動配合執(zhí)行這種情況，除此之外，其他未遭受行政主體懲處的相對方主動支持、協(xié)助行政主體的行政執(zhí)法活動，仍體現(xiàn)了二者的合作關系。由此可見，二者合作的領域并非無限，有些行政領域被排除在合作之外。需要指出的是，盡管本文意在呼吁二者之間應建立廣泛的合作關系，但并非不顧法的秩序原則要求在所有的行政領域都建立合作關系。畢竟合作手段并非現(xiàn)代行政的唯一行為方式，倡導二者合作只是順應服務行政在當今社會成為主流行政的發(fā)展趨勢，針對二者關系發(fā)展的主流方向提出的建議。對于像上述特殊情況的非主流領域，則不能盲目要求行政權力的行使主體與相對方協(xié)商合作。

上述分析表明，在當代中國，傳統(tǒng)的“官民”關系發(fā)展至今已發(fā)生本質的變化，已不僅是管理與被管理的關系，還存在平等與合作的關系。二者的合作關系必將體現(xiàn)時代新質，故個體利益與整體利益兼顧與雙贏將成為可能。

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［4］葉必豐.行政法的人文精神［M］.北京：北京大學出版社，2005.

［5］莫于川.走向科學行政、民主行政與法治行政［EB／OL］.2005-01-03［2014-06-05］.http：∥www.chinalawedu.com／news／.

［6］［德］漢斯·J·沃爾夫.行政法［M］.第1卷.北京：商務印書館，2002.

［7］張春麗.西方國家行政主體與行政相對人關系的演進及其定位［J］.政治與法律，2010（12）：124-133.