魏德才

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口 570228）

2012年11月黨的十八大報告提出維護國家海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強國。[1]這就要求我國完善和強化國內(nèi)海洋體制機制，補正海洋領(lǐng)域的要素和缺陷，高效合理應(yīng)對和處置海洋問題。[2]世界各國對海洋權(quán)益的爭奪很大程度上表現(xiàn)為因海洋漁業(yè)利益的沖突而對漁場、捕魚權(quán)的爭奪。[3]

處理好漁業(yè)涉外事件對于維護我國國家海洋權(quán)益、解決國家海域劃界問題有著重要意義，是我國漁業(yè)行政管理的重要內(nèi)容之一，也是我國國際法學(xué)者研究的重要課題。2009年以來我國黃海、東海、南海的系列漁業(yè)涉外事件的發(fā)生是海洋權(quán)益之爭的集中表現(xiàn)。這也要求我國應(yīng)盡快提升處理海洋漁業(yè)涉外問題的能力和水平。

一、漁業(yè)涉外事件的提法與特征

漁業(yè)涉外事件屬于我國漁業(yè)涉外管理的范疇，主要指我國漁船遭到外國行政、軍事、司法機關(guān)襲擾、追逐、扣押，我國漁民遭到羈押、抓捕、傷害的涉外事件。此類事件發(fā)生的時間往往與相關(guān)國家國際、國內(nèi)政治經(jīng)濟有著密切的聯(lián)系，會對我國和相關(guān)國家之間的關(guān)系產(chǎn)生較大影響。

目前我國各機關(guān)文件中針對此類事件的提法并不統(tǒng)一。國務(wù)院辦公廳、農(nóng)業(yè)部較多使用“漁業(yè)涉外事件”，山東省在2005年實施的預(yù)案中使用“涉外漁業(yè)事件”，遼寧省、寧波市等更愿意使用“漁業(yè)涉外突發(fā)事件”，我國外交部、農(nóng)業(yè)部曾經(jīng)稱之為“漁船涉外漁業(yè)案件”，浙江省立法中也采用了“漁船涉外漁業(yè)案件”的稱呼來處理此類事件。

學(xué)者研究交流中對此類事件的提法也不一致，王孟霞稱呼此類事件為“涉外漁業(yè)事件”[4];劉風(fēng)非、王建春將此類事件劃歸為“漁業(yè)糾紛”[5]；史春林將此類事件納入“中國漁船和漁民在海外的安全問題”進行研究[6]；李毅定義此類事件為“與中國有關(guān)的專屬經(jīng)濟區(qū)漁業(yè)爭端”[7]；筆者曾經(jīng)將此類事件稱為“漁民事件”或者“漁民被抓捕事件”。[8]傳播學(xué)學(xué)者孫燕也稱呼此類事為“漁民事件”。[9]

盡管提法有所不同，我國法律文件、行政執(zhí)法、學(xué)術(shù)研究中的漁業(yè)涉外事件在內(nèi)涵和外延方面是一致的，泛指我國漁業(yè)生產(chǎn)過程中發(fā)生的各類涉外事件，包括了我國漁民在外國專屬經(jīng)濟區(qū)與外國當(dāng)局發(fā)生的漁業(yè)糾紛，也包括了我國漁民在有爭議海域與相關(guān)國家當(dāng)局發(fā)生的漁業(yè)糾紛。筆者主張，我國立法、執(zhí)法、學(xué)術(shù)三個領(lǐng)域應(yīng)該統(tǒng)一使用“漁業(yè)涉外事件”這一名稱，統(tǒng)一使用該名稱有利于反映事件的本質(zhì)屬性，有利于國內(nèi)學(xué)術(shù)交流，能夠為國家法制完善找到路徑。

具體分析漁業(yè)涉外事件的內(nèi)涵和外延，此類事件具有如下四個特征。

（一）主體為我國漁業(yè)生產(chǎn)者與外國國家機關(guān)①

漁業(yè)涉外事件的發(fā)生并不是中外漁業(yè)生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間的爭議，也不是兩個國家漁業(yè)機關(guān)的誤會，而是我國漁業(yè)生產(chǎn)者與外國國家機關(guān)的爭議。在漁業(yè)爭議海域，由于管轄權(quán)的重疊，這種情況很容易發(fā)生。漁業(yè)協(xié)定并不是解決漁業(yè)涉外事件的有效途徑。以東海、黃海為例，盡管我國已經(jīng)與日本、韓國就部分海域簽訂了漁業(yè)協(xié)定，對相關(guān)的漁業(yè)資源作了比較清晰的劃分，明確了管轄權(quán)限。中國漁船若要進入由對方管理的海域進行捕撈，需要接受日本、韓國管轄，并且在漁船數(shù)量、捕撈數(shù)量等方面有限制。受中日、中韓關(guān)系的影響，日本、韓國相關(guān)部門對我國漁船入漁的條件、程序和規(guī)則等方面，尤其是網(wǎng)具規(guī)格、捕撈日志填寫等提出了日益苛刻的要求，這給我國漁業(yè)涉外生產(chǎn)帶來了巨大壓力。[10]這也在客觀上造成了部分漁業(yè)涉外事件的發(fā)生。

（二）客體多為海洋捕撈權(quán)

盡管2007年實施的《物權(quán)法》明確了對漁業(yè)權(quán)的法律地位，但是漁民權(quán)益保障仍有較多問題亟待解決，實現(xiàn)《物權(quán)法》要求的漁業(yè)權(quán)仍然任重而道遠。[11]漁業(yè)生產(chǎn)分為捕撈漁業(yè)、養(yǎng)殖漁業(yè)、觀光漁業(yè)三類，捕撈漁業(yè)又大體可以分為海洋捕撈漁業(yè)、淡水捕撈漁業(yè)兩類。[12]由于漁業(yè)活動生產(chǎn)方式的不同，漁業(yè)涉外事件一般以海洋捕撈漁業(yè)為內(nèi)容，也有極少量漁業(yè)涉外事件發(fā)生于界河，例如我國的黑龍江。[13]

國家間存在著各種形態(tài)的海洋爭端，隨著《聯(lián)合國海洋法公約》的生效，新的海洋漁業(yè)規(guī)則被建立并旨在取代舊的國際漁業(yè)秩序，這加劇了國家間的海洋漁業(yè)爭端。一方面以水產(chǎn)品的數(shù)量而論，我國是世界第一漁業(yè)大國，從業(yè)人口達2千萬以上，捕撈漁業(yè)產(chǎn)量占漁業(yè)總產(chǎn)量的四分之一強。[14]另一方面，除北部灣外，我國在黃海、東海、南海與海上鄰居都存在著海域劃界問題，海洋爭端不可避免，這些對我國漁民海洋捕撈權(quán)在現(xiàn)實層面產(chǎn)生了深遠影響，成為我國部分漁業(yè)涉外事件產(chǎn)生的根本原因之一。

（三）事件性質(zhì)存在海域差異

發(fā)生在不同海域的漁業(yè)涉外事件有著顯著不同的法律地位，這是漁業(yè)涉外事件的重要特征。2012年6月國務(wù)院批準海南省設(shè)立三沙市，管轄西沙、中沙、南沙三個群島的島礁及其海域。[15]南海爭端海域的漁業(yè)涉外事件集中發(fā)生在三沙市管轄范圍內(nèi)。2012年4月我國漁民在帕勞遭到扣押。[16]2013年5月在我國臺灣屏東縣鵝鑾鼻東南方約180海里處發(fā)生臺灣漁船遭襲事件。[17]盡管這些都屬于漁業(yè)涉外事件，由于發(fā)生海域的不同，應(yīng)該給與不同的法律規(guī)制。

漁業(yè)涉外事件嚴重威脅著我國漁民的人身和財產(chǎn)安全，曾有學(xué)者指出我國漁民正處于“提著腦袋捕魚”的狀態(tài)。[18]以我國南海為例，爭端海域的漁業(yè)涉外事件表象背后存在著政治、經(jīng)濟、文化宗教、國際法的原因，究其根本原因是島嶼主權(quán)和海域管轄權(quán)的爭議。[19]這迫切地需要國家進一步采取措施減少或者杜絕此類事件的發(fā)生，保護我國漁民的合法權(quán)益。

二、我國處理漁業(yè)涉外事件法律機制分析

我國政府高度重視涉外漁業(yè)法制建設(shè)，不斷加強涉外漁業(yè)行政管理，針對漁業(yè)涉外事件，我國已經(jīng)依法形成了事前預(yù)防、事中維權(quán)、事后救濟的法律機制。具體來說，我國要求去部分海域捕魚的漁船要首先接受安全生產(chǎn)的培訓(xùn)并獲得行政機關(guān)的漁業(yè)生產(chǎn)批準；在海上作業(yè)中如果遇到外國違法抓捕、襲擾等應(yīng)盡快與我國漁業(yè)部門聯(lián)系并想法獲得我國行政機關(guān)的幫助。在漁業(yè)涉外事件發(fā)生后，我國的中央、地方各個部門都積極介入以尋求事件的解決。這構(gòu)成了我國處理此類案件的基本框架。下面具體分析這一框架表現(xiàn)出的五個突出特征。

（一）主管機關(guān)由農(nóng)業(yè)部變更為海洋局

沒有組建新的國家海洋局之前，我國將漁業(yè)涉外事件納入漁業(yè)管理的范疇，將處理此類事件的職責(zé)交給農(nóng)業(yè)部，這是由于我國通常將漁業(yè)涉外事件風(fēng)險防范的任務(wù)交由漁政部門負責(zé)完成。由漁業(yè)部門牽頭，外交、公安（邊防）、商務(wù)、海事、海關(guān)等有關(guān)部門密切配合，按職能分工各負其責(zé)，這是當(dāng)時我國應(yīng)對漁業(yè)涉外事件機制運行的首要特征。

2012年我國農(nóng)業(yè)部漁政指揮中心參與處理了多起漁業(yè)涉外事件。[20]2013年我國農(nóng)業(yè)部將加強南沙漁業(yè)生產(chǎn)的組織管理作為在南海海域防范漁業(yè)涉外事件發(fā)生的重要內(nèi)容。[21]由于漁業(yè)涉外事件的復(fù)雜性，單獨由農(nóng)業(yè)部（漁政）來處理已經(jīng)不符合我國的實踐需要。

2012年4月數(shù)艘我國漁船被菲律賓軍艦堵在黃巖島環(huán)礁湖內(nèi)，我國海洋局派執(zhí)法船趕赴該海域?qū)嵤┈F(xiàn)場保護避免了此次漁業(yè)涉外事件的發(fā)生。[22]依據(jù)我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》、《海域使用管理法》等法律的規(guī)定，我國海洋局（海監(jiān)船）的此次執(zhí)法避免了漁業(yè)涉外事件的發(fā)生，有效地維護了我國漁民權(quán)益。為更有效維護國家海洋權(quán)益，2013年3月我國決定整合原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)，重新組建國家海洋局，以中國海警局的名義開展工作。[23]

根據(jù)2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2013〕52號）規(guī)定，國家海洋局負責(zé)組織擬訂海洋維權(quán)執(zhí)法的制度和措施，制定執(zhí)法規(guī)范和流程。具體來說，國家海洋局負責(zé)（1）在我國管轄海域?qū)嵤┚S權(quán)執(zhí)法活動；（2）有權(quán)處置海上突發(fā)事件；（3）負責(zé)機動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場的漁業(yè)執(zhí)法檢查并組織調(diào)查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛；（4）依法組織或參與調(diào)查處理海上漁業(yè)生產(chǎn)安全事故；（5）參與雙邊漁業(yè)談判和履約工作，根據(jù)雙邊漁業(yè)協(xié)定對共管水域組織實施漁業(yè)執(zhí)法檢查，組織和協(xié)調(diào)與有關(guān)國家和地區(qū)對口漁業(yè)執(zhí)法機構(gòu)的海上聯(lián)合執(zhí)法檢查。

（二）國家與地方雙層次立法并存

為了更好處理我國漁業(yè)涉外事件，我國漁業(yè)領(lǐng)域存在中央和地方兩個層次的立法。1993年外交部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布了《漁業(yè)涉外案件具體處理程序》，但是這個文件的執(zhí)行效果有限。2000年外交部、農(nóng)業(yè)部第二次聯(lián)合頒布了《我國漁船涉外漁業(yè)案件處理程序規(guī)定》。為了說明該規(guī)定第三條第（三）款“緊急情況”的內(nèi)容，外交部、農(nóng)業(yè)部第三次聯(lián)合頒布了《我國漁船涉外漁業(yè)案件處理程序規(guī)定有關(guān)條款補充規(guī)定》。

2004年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好涉外漁業(yè)管理工作的通知》。這是我國關(guān)于漁業(yè)涉外事件最為全面的法律文件，在我國的涉外漁業(yè)管理中起到了提綱挈領(lǐng)的作用。針對南沙漁業(yè)的特殊性，2003年12月農(nóng)業(yè)部頒布了《南沙漁業(yè)生產(chǎn)管理規(guī)定》。該文件是目前在我國南沙海域漁政部門行政、漁業(yè)從業(yè)人員從事漁業(yè)生產(chǎn)活動的基本規(guī)范，它以部委規(guī)章的名義對行政主體、行政相對人的相關(guān)行為進行了約束，在東海、黃海其他海域沒有農(nóng)業(yè)部類似的文件，但是各個沿海省份都有自己的《漁業(yè)生產(chǎn)管理規(guī)定》。2007年農(nóng)業(yè)部、外交部、公安部、海關(guān)總署聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強對赴境外作業(yè)漁船監(jiān)督管理的通知》主要涉及的是我國遠洋漁業(yè)涉外事件，與爭端海域的漁業(yè)涉外事件有著性質(zhì)區(qū)別，但是該文件并沒有說明這一點。

在漁業(yè)涉外事件地方立法方面，浙江省、山東省走在了前面。2009年9月浙江省海洋與漁業(yè)局頒布了《浙江省漁船涉外漁業(yè)案件處理暫行辦法》（以下簡稱《浙江辦法》），這部法律共25條，分總則、工作制度、職責(zé)分工、案件應(yīng)對原則、案件的報告處理程序、附則等6章。2012年山東省海洋與漁業(yè)廳制定了《山東省涉外漁業(yè)管理暫行辦法》（以下簡稱《山東辦法》），共分7章34條。內(nèi)容涵蓋管理范圍界定、職責(zé)分工，涉外漁船管理、遠洋漁業(yè)項目管理、從業(yè)人員管理、涉外及安全事件應(yīng)急處置和監(jiān)督管理等內(nèi)容。

值得關(guān)注的是寧波市《涉外漁業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急處理辦法》不僅僅給出了解決問題的原則，還對“涉外漁業(yè)事件”進行了定義，涉外漁業(yè)事件是指我國涉外漁業(yè)船舶及生產(chǎn)人員在境外、公海、他國管轄水域、與他國的協(xié)議水域、我國傳統(tǒng)疆界線內(nèi)的有爭議的水域發(fā)生的、造成人員傷亡、嚴重經(jīng)濟損失和引起重大外交影響的事件。盡管這個概念似乎范圍更廣，從其立法依據(jù)和法律內(nèi)容上，這里的“涉外漁業(yè)事件”與我國國務(wù)院辦公廳、農(nóng)業(yè)部、外交部文件中所指的“漁業(yè)涉外事件”具有相同的內(nèi)涵。

（三）“預(yù)案”與“辦法”并存并輔以保險

處理漁業(yè)涉外事件的我國地方文件中有“預(yù)案”與“辦法”兩種。浙江、山東兩省在漁業(yè)涉外事件處理中選擇地方立法。我國福建、河北、遼寧、廣東、廣西等省區(qū)市已經(jīng)制定了《遠洋漁船涉外突發(fā)事件處置預(yù)案》來協(xié)調(diào)地方行政資源，配合中央機關(guān)維護漁民權(quán)益。這種預(yù)案只是作為處理涉外漁業(yè)事件的臨時措施，并不成為長效機制來約束各方權(quán)益，另外文件強調(diào)僅僅適用于遠洋漁業(yè)、這說明其并不能解決爭議海域的漁業(yè)涉外事件。

為了減少涉外事件受害漁民的損失，2000年中國漁業(yè)互保協(xié)會將南沙生產(chǎn)涉外責(zé)任保險納入我國漁業(yè)互助保險的業(yè)務(wù)范圍。依據(jù)農(nóng)業(yè)部《南沙漁業(yè)生產(chǎn)管理規(guī)定》規(guī)定申請南沙漁用柴油補助和南沙漁業(yè)涉外損失補助的漁業(yè)船舶和所有人必須參加漁船全損附加南沙生產(chǎn)涉外責(zé)任保險、漁船船東雇主責(zé)任附加南沙漁業(yè)生產(chǎn)涉外責(zé)任險。[24]由于有了我國行政法規(guī)相配合，盡管中國漁業(yè)互保協(xié)會不是機關(guān)，但是中國漁業(yè)互保協(xié)會關(guān)于南沙生產(chǎn)涉外責(zé)任保險的規(guī)定在實踐中有著重要的指導(dǎo)意義。

（四）立法中一般沒有對漁業(yè)涉外事件分類

2004年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好涉外漁業(yè)管理工作的通知》是我國處理漁業(yè)涉外事件的基本法律依據(jù)，此類事件處理由漁政部門牽頭，各個部門相互配合完成，并沒有對漁業(yè)涉外事件進行分類。

《浙江辦法》值得贊許的地方之一是在應(yīng)對原則一章區(qū)分涉外事件發(fā)生的海域有三種：雙邊協(xié)議海域、爭議海域、他國海域。針對在爭議海域發(fā)生的涉外事件，明確規(guī)定應(yīng)堅決維護我主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和漁民利益。相比之下由于《山東辦法》規(guī)定涉外漁業(yè)的發(fā)生地點是公海、協(xié)定海域和他國管轄海域，不涉及管轄權(quán)爭議海域，這樣《山東辦法》在實踐中的適用會受到較多束縛。

（五）立法中一般沒有補償措施

在南海海域，為了避免漁業(yè)涉外事件的發(fā)生，也為了讓涉外事件的受害漁民挽回損失，2000年9月海南省政府辦公廳頒布《南沙漁業(yè)風(fēng)險資金使用管理辦法》，2003年6月海南省政府頒布《南沙漁業(yè)生產(chǎn)安全管理規(guī)定》。這兩部地方法律文件分別從風(fēng)險防范、安全生產(chǎn)兩個角度為在我國南沙海域漁業(yè)從業(yè)人員預(yù)防、處理、化解涉外風(fēng)險提供了法律支持。在東海、黃海，我國還沒有這樣的補償措施。

三、我國處理漁業(yè)涉外事件機制的完善

漁業(yè)涉外事件不僅關(guān)系到漁民個人的利益，還關(guān)系到國家主權(quán)和尊嚴，也影響到法律正義價值的實現(xiàn)，對于維護國家海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強國有著重要意義，目前我國的處理機制有如下三個方面需要完善。

（一）對漁業(yè)涉外事件區(qū)分立法

部分漁業(yè)涉外事件漁場是位于他國專屬經(jīng)濟區(qū)，我國漁民因涉嫌違規(guī)作業(yè)被抓扣，很可能是由于特定的錯誤而引發(fā)，2012年8月斯里蘭卡海軍抓扣的37名中國漁民屬于此類。[25]部分漁業(yè)涉外事件背后是海域之爭，以我國南沙群島附近海域為例，周邊國家各自占據(jù)著若干島礁，其行政、司法、軍事部門對我國漁船漁業(yè)生產(chǎn)采取嚴格的限制或者阻止容易引發(fā)涉外事件。

涉外漁業(yè)事件的處理關(guān)系到國際關(guān)系和“穩(wěn)定周邊”的外交大局，處理涉外案件必須堅持國家主權(quán)并服從我國的外交大局。不同于我國涉外案件審判，處理漁業(yè)涉外事件應(yīng)有理有據(jù)地處理，要掌握時機并留有余地。[21]處理漁業(yè)涉外事件應(yīng)該注意方法和形式，尤其是在南海的爭端海域，處理此類事件應(yīng)該在《南海各方行為宣言》允許的框架下進行。2013年我國與越南共同表示：在海上爭議最終解決前，保持冷靜和克制，不采取使?fàn)幎藦?fù)雜化、擴大化的行動，用好兩國外交部海上危機管控?zé)峋€，并決定建立海上漁業(yè)活動突發(fā)事件聯(lián)系熱線。[26]

我國漁業(yè)涉外事件應(yīng)區(qū)分立法，應(yīng)該區(qū)分遠洋漁業(yè)涉外事件、爭議海域漁業(yè)涉外事件。我國南海爭議海域的漁業(yè)涉外事件的首要特征在于“九段線”，也就是事件發(fā)生的地點在中國主張海洋權(quán)益的范圍內(nèi)。釣魚島附近海域發(fā)生的漁業(yè)涉外事件也是如此。這些事件與發(fā)生在我國東海、黃海部分海域已經(jīng)簽訂雙邊漁業(yè)協(xié)定或者已經(jīng)確定屬于他國專屬經(jīng)濟區(qū)海域的漁業(yè)涉外事件有著本質(zhì)區(qū)別，因為在這里發(fā)生漁業(yè)涉外事件是在我們主張管轄權(quán)的海域，至少也是在有爭議的海域。以南海為例，我國堅持“主權(quán)在我、擱置爭議、共同開發(fā)”原則第一位的是“主權(quán)在我”，意義就在于此。許多漁業(yè)涉外事件（尤其是遠洋漁業(yè)涉外事件）的處理要尊重對方司法、行政機關(guān)的判決、命令，但在釣魚島附近海域或者“九段線”內(nèi)發(fā)生的漁業(yè)涉外事件中不能承認相關(guān)國家扣船抓人的行為合法，否則就會有害于我國“主權(quán)在我”的主張。

（二）建立爭議海域漁業(yè)涉外事件的國家補償制度

漁業(yè)涉外事件發(fā)生于漁業(yè)領(lǐng)域，漁業(yè)本身是農(nóng)業(yè)的分支。依據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，海洋漁業(yè)捕撈權(quán)是用益物權(quán)，即漁民擁有占有、使用、收益及被征用后獲得補償及排他性的權(quán)利，會為權(quán)利所有者帶來經(jīng)濟利益。[27]

爭議海域的漁業(yè)涉外事件影響了我國漁民的用益物權(quán)，由此造成了財產(chǎn)損失，如果這種風(fēng)險不是漁民行為造成的，也不是自然原因引起的，僅僅由漁民自己承擔(dān)是不公平的。國家在授予漁民捕撈權(quán)的同時有義務(wù)保障漁民權(quán)益不受損失，如果國家沒有很好地履行這一義務(wù)，國家就應(yīng)該為自己的不作為承擔(dān)責(zé)任，具體來說國家應(yīng)該為爭端海域的漁業(yè)涉外事件的受害者提供補償，這是行政信賴利益的體現(xiàn)。

國家行政補償是指行政主體在管理國家和社會公共事務(wù)的過程中致使行政相對人的合法權(quán)益遭受特別損失，依公平負擔(dān)的原則，對此損失給予補償?shù)姆芍贫?。目前主要集中在財產(chǎn)的征收和征用方面，具有較強的針對性。[28]盡管爭端海域的漁業(yè)涉外事件不是國家行政行為造成的，但是漁民獲得了國家批準的捕撈許可，國家有義務(wù)保障漁民生產(chǎn)活動的安全。另外漁民是在我國管轄海域遭受涉外事件不法侵害，這種侵害與島礁主權(quán)、海域管轄權(quán)爭議有關(guān)。

處理爭議海域的漁業(yè)涉外事件應(yīng)該堅持國家補償原則。在釣魚島附近、南沙附近作業(yè)的漁民若遭受外國當(dāng)局不法行為引起的損失就應(yīng)由國家負責(zé)補償。因此，補償制度的主體應(yīng)該是國家，補償制度的對象是受害漁民。目前，我國沒有關(guān)于漁業(yè)涉外事件的國家補償制度。漁業(yè)互保險中的南沙生產(chǎn)涉外責(zé)任保險并不能為漁民提供全面、充足的補償，這方面亟待重構(gòu)。

我國已經(jīng)存在省級的應(yīng)對補償機制。海南省政府辦公廳在2000年《南沙漁業(yè)風(fēng)險資金使用管理辦法》（以下簡稱《南沙辦法》）確立了對受害人員、受害船舶的補償標(biāo)準?！赌仙侈k法》存在著規(guī)則不合理的問題。首先《南沙辦法》第8條規(guī)定，這個文件只針對海南省赴南沙海域從事捕撈生產(chǎn)遭受各種災(zāi)害及涉外事故中傷亡的漁民給予補助，沒有依據(jù)屬地原則合法的中國漁民全部給與補助，當(dāng)然這與海南省的財政支付能力有關(guān)?！赌仙侈k法》的補償范圍沒有區(qū)分自然災(zāi)害和涉外事件。其次《南沙辦法》確定的補償標(biāo)準嚴重偏低。死亡漁民每人補助人民幣3萬元，受傷致殘完全失去勞動能力的補助2萬元，受傷害致殘但尚能保持勞動能力的給予1萬元以下補助；遭受外國軍隊無理拘捕或受判入獄的漁民，適當(dāng)給予生活費補助，每人每月補貼生活費800元，不足1個月的按每日30元計，但1年補助累計不超過1萬元；人員傷殘程度界定，參照中國漁船船東互保協(xié)會的有關(guān)規(guī)定標(biāo)準執(zhí)行。漁船遭受涉外事故所造成的損失，按核定損失額的40%補助。

針對補償制度的完善，筆者建議：（1）由國家海洋主管部門頒布《爭議海域的漁業(yè)涉外事件補償辦法》；（2）補償范圍是在釣魚島附近、三沙市境內(nèi)等爭議海域作業(yè)時發(fā)生涉外事件的全部中國漁船。補償范圍僅限于涉外事件，不包括自然災(zāi)害；（3）補償標(biāo)準應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展情況、漁民所在省區(qū)財政收入情況、漁民事件的損害情況來確定；漁民以被非法羈押的羈押證明為證據(jù)向我國有關(guān)部門獲得相當(dāng)于在國內(nèi)同期勞動的經(jīng)濟補償。針對發(fā)生漁民死亡的事件，按照國內(nèi)行政賠償?shù)淖罡呦揞~給予補償。針對漁船遭受涉外事故所造成的損失，應(yīng)按核定損失額的110%補助。

（三）建立責(zé)任追究機制

漁業(yè)涉外事件的本質(zhì)在“事件”。這里的“事件”指的是違反我國法律而襲擊、扣押中國漁船，抓捕中國漁民，破壞漁業(yè)生產(chǎn)的行為。按照嚴格依法辦事的原則，也就是依據(jù)我國國內(nèi)行政法規(guī)或者刑法的規(guī)定，這是違法行為，甚至是犯罪行為。這些違法行為應(yīng)該受到我國法律的制裁，追究相關(guān)責(zé)任。

我國應(yīng)該堅持責(zé)任追究原則，這是維護我國法律國際、國內(nèi)嚴肅性的需要，也是保持我國應(yīng)對機制威懾力的需要。應(yīng)對機制的責(zé)任追究原則將會很大程度地降低漁業(yè)涉外事件對我國漁民的危害性，讓漁民們敢于應(yīng)對外國當(dāng)局的干擾破壞。

外國當(dāng)局若以執(zhí)法為名扣押我國漁船，非法抓捕、殺戮我國漁民，這是國際法上的國家不當(dāng)行為，相關(guān)國家需要承擔(dān)國際責(zé)任。我國可以依據(jù)國際法采取適當(dāng)?shù)膱髲?fù)措施，讓違法行為的實施國面臨國際責(zé)任，當(dāng)然這種制裁要符合我國外交大局和國家主權(quán)豁免的要求。

除了國家之間的責(zé)任追究外，更應(yīng)該追究外方違法人員的責(zé)任。即相關(guān)行為人要為自己非法抓捕中國漁民、扣押中國漁船承擔(dān)個人責(zé)任，因為他們違法了中國法律。

針對違法者懲罰機制的建立，筆者建議由海洋主管部門制定《漁業(yè)涉外事件違法者處理辦法》，具體內(nèi)容有：

第一，明確違法者的范圍僅限于直接參與事件的外方自然人。上級命令、符合其國內(nèi)法并不能成為其違反中國法的理由。

第二，明確處理違法者要承擔(dān)民事、刑事、行政三種責(zé)任。針對破壞我國漁民漁業(yè)活動造成損失的，應(yīng)依據(jù)我國法律追究違法者的民事、行政責(zé)任。針對中國漁民采取毆打、殺戮等行為的個人，可以依據(jù)我國刑法的相關(guān)規(guī)定追究其刑事責(zé)任。

第三，明確責(zé)任范圍應(yīng)依據(jù)我國法律，除對方愿意共同調(diào)查評估外，由我國有關(guān)部門根據(jù)案情完成調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果明確責(zé)任大小。

第四，明確責(zé)任的執(zhí)行機制。漁業(yè)涉外事件中有違法行為的外國個人應(yīng)該列入我國的外交黑名單中，我國不與此類違法者進行官方談判。此類違法者一旦入境，我司法部門即依法追究其責(zé)任。對于外國當(dāng)局非法沒收的中國漁船實行專項監(jiān)管跟蹤，一旦進入中國海域就將其沒收，返還給漁民。

注釋：

①盡管我國涉外漁業(yè)管理工作中存在著外國漁船闖入我國專屬經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)海等進行漁業(yè)活動，我國負責(zé)機關(guān)制止違法行為的情況。本文由于研究目的和范圍所限，僅研究我國漁船漁民被外國抓捕或發(fā)生沖突的情況。

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