四川省丘陵地區(qū)70個縣（市、區(qū)）幅員面積不足全省的五分之一，但耕地面積、總?cè)丝诤虶DP均超過全省半壁江山，是四川省糧油、畜牧等優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的主產(chǎn)區(qū)，是四川傳統(tǒng)優(yōu)勢工業(yè)的重要基地和東部發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承接地，也是支撐全省經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的重點開發(fā)區(qū)域。丘陵地區(qū)在四川發(fā)展全局中舉足輕重，是四川省構(gòu)建“多點多極支撐”的重要組成部分。破解丘陵地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，聯(lián)動推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，已成為貫徹落實科學(xué)發(fā)展、加快發(fā)展的全省工作總體取向的迫切需要。

丘陵地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本判斷

——丘陵地區(qū)是全面建成小康社會和構(gòu)建多點多極支撐格局的重要組成部分。四川省丘陵地區(qū)總幅員面積8.9萬平方公里、占全省18.4%，耕地面積246萬公頃、占全省57.6%，而總?cè)丝诟哌_(dá)5318.4萬人、占全省59.9%，人口密度達(dá)到597.9人/平方公里，是全省平均水平的3.2倍。2011年，丘陵地區(qū)實現(xiàn)GDP7330.5億元，占全省國民生產(chǎn)總值的59.1%。從耕地面積、總?cè)丝诤徒?jīng)濟(jì)總量來看，丘陵地區(qū)是四川省構(gòu)建“多點多極支撐”的重要組成部分。但是從人均GDP、地方財政收入等指標(biāo)看來，丘陵地區(qū)又是全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的區(qū)域。2011年，四川丘陵地區(qū)縣域人均GDP僅為13783 元，比全省人均水平低47.3% ，人均財政收入僅為394.7元，為全省人均水平的22.8%。

由此可見，一方面，丘陵地區(qū)在四川經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有極為重要的地位，是全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的縮影，基本代表了全省平均發(fā)展水平，在很大程度上是四川能否與全國同步全面建成小康社會的風(fēng)向標(biāo)。另一方面，丘陵地區(qū)又是四川經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展區(qū)域差距較大的地區(qū)，在下一輪以“兩化”互動為引擎的經(jīng)濟(jì)增長期，丘陵地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿薮?，若能對其進(jìn)行合理開發(fā)，將培育成為除成都首位城市之外的次經(jīng)濟(jì)增長極和廣闊的底部經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而有利于在全省形成首位一馬當(dāng)先、梯次競相跨越的生動局面。

——加快丘陵地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展既有堅實的基礎(chǔ)支撐也面臨著巨大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。多年以來，四川省委、省政府十分重視丘陵地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采取了一系列政策措施，促進(jìn)了丘陵地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育了一批重大產(chǎn)業(yè)項目和特色農(nóng)業(yè)基地，創(chuàng)新了一些適合丘陵地區(qū)特點的發(fā)展模式，為丘陵地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，更應(yīng)該看到，相對于同步全面建成小康社會和構(gòu)建多點多極支撐格局的要求而言，丘陵地區(qū)還面臨著巨大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，水利設(shè)施和交通設(shè)施滯后是制約丘陵地區(qū)發(fā)展的兩大瓶頸問題。二是人口密度過大，全省20個百萬人口大縣全部集中在這一區(qū)域，人均自然資源和人均財力很少，就業(yè)壓力和環(huán)境壓力不斷加重。三是資源十分匱乏，丘陵地區(qū)人均耕地0.8畝，低于全省平均水平，人均水資源940立方米，比全省平均水平低2153立方米。四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第一產(chǎn)業(yè)比重占丘陵地區(qū)GDP 的22.6%，第二、三產(chǎn)業(yè)比重偏低，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)育嚴(yán)重不足。五是區(qū)域發(fā)展不平衡，丘陵地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)總量前五名的龍泉驛區(qū)、翠屏區(qū)、雁江區(qū)、簡陽市、江陽區(qū)生產(chǎn)總值合計高達(dá)1283.0億元，比丹棱縣、名山縣、青神縣、井鹽縣、梓潼縣最后五位縣生產(chǎn)總值之和高出6.8倍。

丘陵地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本思路

立足新形勢和新任務(wù)，丘陵地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本思路應(yīng)當(dāng)是：以全面建成小康社會和構(gòu)建多點多極支撐格局為目標(biāo)，以丘陵地區(qū)的區(qū)位特征、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源稟賦為基礎(chǔ)，以承接發(fā)達(dá)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、壯大發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)為抓手，聯(lián)動推進(jìn)丘陵地區(qū)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，加快形成丘陵地區(qū)科學(xué)發(fā)展、加快發(fā)展的新局面。

一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)“三化”聯(lián)動。以新農(nóng)村建設(shè)作為抓手，以建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制為保障，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。實施“三化”聯(lián)動戰(zhàn)略，力求通過“兩化”互動來實現(xiàn)推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。立足丘陵地區(qū)豐富的特色農(nóng)業(yè)資源，通過一二產(chǎn)業(yè)互促、工農(nóng)產(chǎn)業(yè)共融，以園區(qū)建設(shè)、企業(yè)引進(jìn)、品牌培育為抓手，有效啟動新型工業(yè)化對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動作用。通過新型城鎮(zhèn)化提升居民食品消費能力和消費層次，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特別是都市農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二是強化基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。按照“打開通道、構(gòu)建樞紐、完善路網(wǎng)、提升功能、支撐發(fā)展”的基本思路，抓好骨干交通體系的升級改造，加快農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)的完善，提升丘陵地區(qū)運輸服務(wù)能力和服務(wù)水平。加大對丘陵地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施投入力度，加快丘陵地區(qū)中低產(chǎn)田土改造，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

三是立足資源特色、壯大縣域經(jīng)濟(jì)。立足丘陵地區(qū)各縣域的獨特資源，發(fā)展與之相關(guān)的特色產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)丘陵地區(qū)準(zhǔn)確識別自身的比較優(yōu)勢，從細(xì)微之處做大文章，通過錯位發(fā)展避免陷入周邊區(qū)域特別是平原地區(qū)、山區(qū)的惡性競爭和產(chǎn)業(yè)雷同，以產(chǎn)業(yè)的特色化來破解外部競爭壓力。

四是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、構(gòu)建“多點多極支撐”。通過區(qū)域合作、政策傾斜等手段，加快構(gòu)建支持丘陵地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的體制機(jī)制。平衡丘陵地區(qū)內(nèi)部發(fā)展差距，形成一體化發(fā)展的整體競爭力，以68個丘陵地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，夯實全省多點多極支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖的底部基礎(chǔ)。

加快丘陵地區(qū)

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策措施

——將丘陵縣域打造成為構(gòu)建“多點多極支撐”的底部核心。按照四川省委提出的“提升首位城市，著力次級突破，夯實底部基礎(chǔ)”的戰(zhàn)略構(gòu)想，全力抓好丘陵縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，破除四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、市縣發(fā)展不平衡。

首先，優(yōu)化縣域工業(yè)布局，培育新型骨干工業(yè)。進(jìn)一步優(yōu)化丘陵地區(qū)工業(yè)布局，著力打造主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理、配套協(xié)作突出、特色鮮明、品牌知名的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地，以工業(yè)園區(qū)為載體提升產(chǎn)業(yè)集聚水平、擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)“一縣一園區(qū)、一園一主業(yè)”的園區(qū)發(fā)展目標(biāo)。

其次，依托農(nóng)業(yè)資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。按發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，重點建設(shè)優(yōu)質(zhì)糧油、畜產(chǎn)品、果蔬、中藥材、林竹和茶葉等優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。大力支持龍頭企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)工藝，提升農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平，逐步形成農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)集群。

最后，開發(fā)旅游資源，發(fā)展特色旅游經(jīng)濟(jì)。針對丘陵地區(qū)的特點，拓展都市農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)和教育農(nóng)業(yè)等新領(lǐng)域，推廣小平故里、龍泉桃花、閬中古鎮(zhèn)、大英死海等成功經(jīng)驗，重點發(fā)展紅色旅游、休閑旅游、觀光旅游等特色旅游經(jīng)濟(jì)，建設(shè)一批特色旅游經(jīng)濟(jì)強縣。

——支持丘陵地區(qū)“反梯度”和“超梯度”承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，既要尊重產(chǎn)業(yè)按照梯度逐級轉(zhuǎn)移的一般規(guī)律，更要強化“超梯度”和“反梯度”的意識，支持丘陵地區(qū)直接引進(jìn)科技含量好、附加值高的高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端，尤其要堅決避免引入高污染、低附加值的落后產(chǎn)能。

一是盡快出臺專門針對丘陵地區(qū)縣承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)文件。將丘陵地區(qū)縣作為一個整體加以統(tǒng)籌考慮，明確各縣承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點，避免產(chǎn)業(yè)雷同和惡性競爭。細(xì)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移扶持政策，包括扶持的重點產(chǎn)業(yè)和項目、扶持標(biāo)準(zhǔn)、扶持力度和績效考核。

二是培育盆丘陵地區(qū)縣內(nèi)部及其與省內(nèi)其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制。借鑒災(zāi)區(qū)對口援建和對口合作的經(jīng)驗，推動丘陵地區(qū)內(nèi)部以及丘陵縣與省內(nèi)其他地區(qū)建立產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展機(jī)制，既要加快發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)向丘陵地區(qū)的輸入，也要引導(dǎo)丘陵地區(qū)產(chǎn)業(yè)向山區(qū)和民族地區(qū)的輸出。

三是加大對丘陵地區(qū)承接高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端的政策支持力度。制定細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，對丘陵地區(qū)“反梯度”和“超梯度”承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，要給予省級工業(yè)園區(qū)的財稅扶持。

——加大政策扶持力度將丘陵地區(qū)縣構(gòu)建成為“政策洼地”。由于丘陵地區(qū)整體發(fā)展水平處于全省中間水平，而且社會矛盾相對不突出、生態(tài)建設(shè)地位不明顯，因而往往容易被忽略成為“政策盲區(qū)”。但應(yīng)當(dāng)重視的是，丘陵地區(qū)內(nèi)部發(fā)展差距很大，人均資源擁有量很低，還有一部分縣是貧困縣或剛剛脫離貧困。應(yīng)構(gòu)建更加科學(xué)合理的區(qū)域發(fā)展政策，改變丘陵地區(qū)長期被扶持政策邊緣化的局面，使之成為“政策洼地”。

一要允許部分丘陵地區(qū)縣比照享受少數(shù)民族地區(qū)政策。對于部分靠近盆周山區(qū)或少數(shù)民族地區(qū)的，且屬于經(jīng)濟(jì)小縣、工業(yè)弱縣和財政窮縣的丘陵縣，建議讓這些縣比照享受少數(shù)名族地區(qū)政策，增強它們自我積累和自我發(fā)展的能力。

二要在丘陵地區(qū)縣率先探索實施“省直管縣”試點政策。率先將丘陵地區(qū)縣納入試點范圍，在財政體制、資金調(diào)度與分配、轉(zhuǎn)移支付等方面享受相應(yīng)政策，增強其經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力。

三要加快丘陵地區(qū)縣民生工程建設(shè)。丘陵地區(qū)縣人均擁有的醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會保障等民生資源，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于平原地區(qū)，部分縣甚至落后于山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，迫切需要上級政府加大丘陵地區(qū)民生建設(shè)力度。

——以丘陵地區(qū)科學(xué)發(fā)展試點縣為先導(dǎo)建設(shè)全面小康探索區(qū)。建議針對丘陵地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點，分別選擇工業(yè)增長型、特色農(nóng)業(yè)型、旅游經(jīng)濟(jì)型和生態(tài)開發(fā)型等具有代表性的5-10個縣開展新一輪丘陵地區(qū)科學(xué)發(fā)展試點，并以試點縣為先導(dǎo)建設(shè)全省全面建成小康社會的探索區(qū)。針對丘陵地區(qū)全面建成小康社會的短板，在試點縣率先實施六大行動計劃。第一，實施經(jīng)濟(jì)跨越趕超行動計劃，積極貫徹“兩化”互動戰(zhàn)略，大力提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展水平，抓好重大項目建設(shè)，積極發(fā)展以旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)。第二，實施居民收入倍增行動計劃，積極擴(kuò)大就業(yè)提高城鄉(xiāng)居民工資性收入，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為載體增加農(nóng)民經(jīng)營性收入，進(jìn)一步增加農(nóng)民政策性補貼收入和財產(chǎn)性收入。第三，實施生態(tài)文明創(chuàng)建行動計劃，積極開展生態(tài)創(chuàng)建工作，加大環(huán)境整治力度，嚴(yán)格控制污染物的排放。第四，實施城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展行動計劃，大力推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌縣域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)間差距。第五，實施科技集成創(chuàng)新行動計劃，突出加大科技投入，引導(dǎo)企業(yè)加大科技創(chuàng)新投入，營造人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。第六，實施公共服務(wù)均等行動計劃，加大各級財政對農(nóng)村公共服務(wù)的投資力度，探索建立城鄉(xiāng)并軌的社會保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。

廖祖君/LIAOZHUJUN

經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，四川省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所常務(wù)副所長（正處級），兼任四川省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副秘書長。專業(yè)從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)理論與政策、組織與制度創(chuàng)新、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究工作，獲得四川省哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀成果獎一等獎1項、二等獎1項、三等獎3項、四川省科技進(jìn)步獎三等獎1項。

主持國家、省社科基金青年項目多項，參與國家和省部級課題研究數(shù)十項；在《人民日報》《光明日報》《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》《中國農(nóng)村觀察》等國家級報刊發(fā)表論文數(shù)十篇；獨立出版著作1部、作為副主編出版著作3部；向國務(wù)院、四川省委、省政府提交的研究報告數(shù)十份，多份報告獲得中央和四川省主要領(lǐng)導(dǎo)的重要批示。

8.9萬平方公里

四川省丘陵地區(qū)總幅員面積8.9萬平方公里、占全省18.4%，耕地面積246萬公頃、占全省57.6%，而總?cè)丝诟哌_(dá)5318.4萬人、占全省59.9%，人口密度達(dá)到597.9人/平方公里，是全省平均水平的3.2倍。

丘陵地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本思路應(yīng)當(dāng)是：以全面建成小康社會和構(gòu)建多點多極支撐格局為目標(biāo)，以丘陵地區(qū)的區(qū)位特征、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源稟賦為基礎(chǔ)，以承接發(fā)達(dá)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、壯大發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)為抓手，聯(lián)動推進(jìn)丘陵地區(qū)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，加快形成丘陵地區(qū)科學(xué)發(fā)展、加快發(fā)展的新局面。

按照四川省委提出的“提升首位城市，著力次級突破，夯實底部基礎(chǔ)”的戰(zhàn)略構(gòu)想，全力抓好丘陵縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，破除四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、市縣發(fā)展不平衡。

針對丘陵地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點，分別選擇工業(yè)增長型、特色農(nóng)業(yè)型、旅游經(jīng)濟(jì)型和生態(tài)開發(fā)型等具有代表性的5-10個縣開展新一輪丘陵地區(qū)科學(xué)發(fā)展試點，