吳宏才

摘要：伴隨著改革開(kāi)放的腳步聲，在廣闊的中國(guó)農(nóng)村大地上誕生了具有中國(guó)特色的基層民主形式——村民自治。經(jīng)過(guò)30多年的成功實(shí)踐和不斷完善，鍛煉了農(nóng)民的民主管理能力，培養(yǎng)了廣大農(nóng)民的政治民主素質(zhì)和參政議政能力，并形成了較為成熟的直接民主的形式和經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)更加廣泛的民主奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：村民自治；民主價(jià)值

中圖分類號(hào)：D638文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5381（2014）03-0080-04

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)和發(fā)展以及農(nóng)民民主權(quán)利的保障，作為我國(guó)民主政治建設(shè)的重要組成部分，始終受到高度重視，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以后，歷屆黨代會(huì)都有充分反映。黨的十八大報(bào)告明確提出，要完善基層民主制度。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的根本問(wèn)題。切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)民主化進(jìn)程，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革和建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、村民自治民主的發(fā)端

20世紀(jì)70年代以來(lái)，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并逐步解體了人民公社。這樣，一方面農(nóng)民成為市場(chǎng)主體需要制度保證，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)取代人民公社而成為基層政權(quán)，打破了原有的農(nóng)村基層管理體制，從而出現(xiàn)了轉(zhuǎn)軌中的“某種公共權(quán)力和基層組織的真空”。1982年我國(guó)憲法重新規(guī)定恢復(fù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建制，同時(shí)規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?；鶎诱?quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）“對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”[1]。1987年全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，對(duì)村民委員會(huì)的組織、功能和選舉方式首次進(jìn)行了比較明確的和全面的規(guī)定，并于1988年起開(kāi)始在部分農(nóng)村地區(qū)試行。1998年11月，九屆全國(guó)人大第五次會(huì)議重新修訂并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，使農(nóng)村民主自治從試行向法制化轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，在廣大農(nóng)村探索出“四民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，“三自我”即自我教育、自我管理、自我服務(wù)和“三公開(kāi)”即村務(wù)公開(kāi)、政策公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)的村民自治模式，使廣大農(nóng)民成為了基層民主政治建設(shè)事實(shí)上的政治主體，村一級(jí)成為了相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)實(shí)體。在這一政治主體和社會(huì)實(shí)體內(nèi)部，因?yàn)橛辛嗽敱M的制度手段和操作程序規(guī)定，村民可以有效建立與村干部之間的互動(dòng)關(guān)系，村干部任何違背村民意愿的行為都會(huì)由于受到來(lái)自村民多渠道的約束而很難發(fā)生，村民可以成功地將自己的意志借村干部的行為表達(dá)出來(lái)。

中國(guó)共產(chǎn)黨從成立起就以實(shí)現(xiàn)和發(fā)展人民民主作為自己的使命。在民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)創(chuàng)性地把馬克思主義普遍真理與中國(guó)革命的具體實(shí)際相結(jié)合，相繼提出了“工農(nóng)民主”、“人民民主”、“新民主主義”等概念，創(chuàng)造符合中國(guó)國(guó)情，能夠保證人民當(dāng)家作主的民主政治實(shí)現(xiàn)形式。1949年9月，具有臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)為新民主主義即人民民主主義的國(guó)家”。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)人民代表大會(huì)制度民主形式的正式確立。1956年，完成了對(duì)生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造，從而實(shí)現(xiàn)了從新民主主義向社會(huì)主義的過(guò)渡。但是，“文化大革命”使新中國(guó)的民主政治建設(shè)遭受了嚴(yán)重挫折。黨的十一屆三中全會(huì)后實(shí)行了改革開(kāi)放政策，提出“沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化”，中國(guó)的民主政治建設(shè)得到了恢復(fù)和發(fā)展，人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等國(guó)家制度不斷完善和發(fā)展。特別是在農(nóng)村，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐與探索，黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民找到了一條適合我國(guó)國(guó)情的推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的道路，這就是實(shí)行村民自治。在農(nóng)村實(shí)行村民自治就是廣大村民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度。這項(xiàng)制度發(fā)端于20世紀(jì)80年代初期，普遍推行于20世紀(jì)90年代，現(xiàn)在已經(jīng)成為了中國(guó)農(nóng)村基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種非常有效的方式。

村民自治這種民主形式經(jīng)過(guò)多年的探索和總結(jié)，已經(jīng)取得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。不少學(xué)界人士認(rèn)為，村民自治本身的意義并不僅僅停留在鄉(xiāng)村治理這一層面上，它有著更重要的核心價(jià)值，那就是，它是中國(guó)民主政治建設(shè)的“實(shí)驗(yàn)地”和“練兵場(chǎng)”。在這樣一個(gè)人口眾多而文化素質(zhì)相對(duì)較低的人群里實(shí)踐和發(fā)展好民主政治，將對(duì)中國(guó)的民主政治建設(shè)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。

二、民主在村民自治中的運(yùn)用

美國(guó)學(xué)者卡爾·科恩認(rèn)為，所謂民主，就是一種社會(huì)管理體制。在該體制中，社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策。對(duì)于民主而言，“參與”是關(guān)鍵性的概念。著名民主理論家羅伯特·達(dá)爾指出，民主至少有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即：有效的參與、投票的平等、充分的知情、對(duì)議程的最終控制、成年人的公民資格。

民主是中國(guó)村民自治的核心價(jià)值和主要內(nèi)容，貫穿于村民自治的全過(guò)程。在實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的“三自我”，即自我管理、自我教育、自我服務(wù)就是基層社會(huì)的一種管理體制，村民可以直接參與決策和管理，充分體現(xiàn)了民主的實(shí)質(zhì)。法律所賦予村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的四大民主權(quán)利，也體現(xiàn)了達(dá)爾所指出的民主的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，全體村民進(jìn)行民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)和前提。按照村委會(huì)組織法進(jìn)行的村委會(huì)選舉，堅(jiān)持公平、公開(kāi)、公正的原則，采取無(wú)記名投票和秘密投票的方式進(jìn)行，這為農(nóng)村中素質(zhì)高、能力強(qiáng)、作風(fēng)民主、政治堅(jiān)定的優(yōu)秀人才脫穎而出提供了制度化和規(guī)范化的渠道。如果村民自治中的民主選舉只流于形式，那么村民自治就無(wú)從談起，法律賦予村民的民主權(quán)利也只能是一紙空文。第二，村委會(huì)實(shí)行民主決策是民主選舉的目的和要求，也是村委會(huì)組織法賦予村民參與和處理村級(jí)事務(wù)的權(quán)力。要求村委會(huì)要按照村民的意愿依法治理村莊。對(duì)于涉及村民利益的重大事項(xiàng)，如村集體土地的租用、征用，經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包及所得收益的使用，村務(wù)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支以及其他一事一議項(xiàng)目等，都要經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定，確保村民對(duì)村級(jí)公共事務(wù)的參與權(quán)和決策權(quán)。第三，村委會(huì)實(shí)行民主管理是村民民主決策的制度保證。村民委員會(huì)依據(jù)村委會(huì)組織法等相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本村實(shí)際情況，以村民會(huì)議的方式討論制定《村民自治章程》和《村規(guī)民約》來(lái)實(shí)現(xiàn)民主管理。《村民自治章程》和《村規(guī)民約》規(guī)定了村民的權(quán)利和義務(wù)，并規(guī)定各類村級(jí)組織之間的關(guān)系、職責(zé)和工作程序，還規(guī)定本村社會(huì)治安、計(jì)劃生育、村容村貌、社會(huì)習(xí)俗以及經(jīng)濟(jì)管理等治理方面的內(nèi)容。這是實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村級(jí)法規(guī)和約束村民行為規(guī)范的制度保證，可以確保村級(jí)治理依法建制、以制治村。第四，全體村民對(duì)村委會(huì)實(shí)行民主監(jiān)督是確保村民自治制度落到實(shí)處的法律武器，它貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理的整個(gè)過(guò)程。實(shí)行民主監(jiān)督，可以使公正、合法的民主選舉程序得到不折不扣的的執(zhí)行，可以制約村干部獨(dú)斷專行和個(gè)人說(shuō)了算現(xiàn)象的發(fā)生，可以使《村民自治章程》和《村規(guī)民約》真正落實(shí)而不是形同虛設(shè)。同時(shí)，通過(guò)村務(wù)公開(kāi)、村民民主評(píng)議村干部以及村委會(huì)定期向村民作工作報(bào)告等形式，使村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得以充分體現(xiàn)。

以上四點(diǎn)充分說(shuō)明了民主在村民自治中的作用，同時(shí)也展現(xiàn)了村民自治的民主價(jià)值。全體村民把自治事務(wù)通過(guò)民主的辦法管理好、監(jiān)督好，通過(guò)提高民主能力和民主素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，可以為健全的民主政治建設(shè)打下廣泛和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，村民自治又使村民在一定程度上抑制和監(jiān)督上級(jí)行政部門(mén)對(duì)農(nóng)民的亂攤派與不廉潔行為，這種抑制和監(jiān)督具有使農(nóng)村民主向上擴(kuò)展的作用。隨著村民自治制度的不斷推進(jìn)和完善，社會(huì)力量的不斷加強(qiáng)，國(guó)家和地方政府必須不斷調(diào)整自己的原有行為，調(diào)整與農(nóng)民的政治關(guān)系，再加上民主自身內(nèi)在的發(fā)展，這樣，我國(guó)農(nóng)民將得到歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的民主權(quán)利。它從無(wú)到有，從少到多，從形式到實(shí)質(zhì)，從動(dòng)員到競(jìng)爭(zhēng)，不斷提升其民主權(quán)利的數(shù)量和質(zhì)量，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)將得到迅速發(fā)展。

三、村民自治的民主價(jià)值

第一，我國(guó)村民自治直接民主的實(shí)踐奠定了中國(guó)現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)。我國(guó)憲法規(guī)定，我國(guó)的民主制度有兩種形式，一種是村民自治的直接民主形式，另一種是人民代表大會(huì)制度的間接民主形式。就目前的國(guó)情而言，兩種民主形式都需要，如果只有人民代表大會(huì)制度的間接民主，而沒(méi)有村民自治的直接民主，那民主制度是不全面的，也是缺乏基礎(chǔ)的。我國(guó)的國(guó)情還決定，民主必須是漸進(jìn)的，必須從基層開(kāi)始，自下而上，一層一層的構(gòu)建，最終構(gòu)筑我國(guó)民主政治大夏。我國(guó)的民主政治建設(shè)離不開(kāi)農(nóng)民和農(nóng)村。通過(guò)村民自治的實(shí)踐，一方面可以為高層民主提供可供借鑒的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，為民主發(fā)展提供可操作的模式和制度體系。另一方面，還可以為我國(guó)的民主政治建設(shè)培養(yǎng)更多的具有民主知識(shí)和具有組織控制能力的民主工作者，從而為我國(guó)更高層面的民主發(fā)展奠定社會(huì)基礎(chǔ)。正如彭真同志曾經(jīng)在1987年的人大會(huì)議上指出：“他們把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力?！盵2]因此，村民自治這種直接民主形式的重要價(jià)值和作用就是培養(yǎng)現(xiàn)代民主政治主體，提高億萬(wàn)農(nóng)民的政治民主素質(zhì)和參政議政能力，為發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，我國(guó)村民自治的發(fā)展為我國(guó)更高層面的民主政治建設(shè)提供了制度框架。其一，村民自治實(shí)踐中總結(jié)和提煉的民主選舉制度、民主決策制度、民主監(jiān)督制度和民主管理制度都是民主政治建設(shè)所必須而且可資借鑒的。現(xiàn)代民主政治制度的一些重要原則和運(yùn)作程序在村民自治制度中都有所體現(xiàn)。我們的黨組織、政府、企事業(yè)和其他社會(huì)組織，如果都能夠按照村民自治的制度原則和運(yùn)作規(guī)范來(lái)構(gòu)建和實(shí)施，那么，我國(guó)的民主政治建設(shè)將會(huì)大大前進(jìn)一步。其二，村民自治促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府由“無(wú)限政府”向“有限政府”、由“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)軌。曾經(jīng)以來(lái)，我國(guó)的各級(jí)政府表現(xiàn)為“無(wú)限政府”和“管制型政府”，其權(quán)力只受上級(jí)管束，呈現(xiàn)一種“對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)下不負(fù)貴”的局面，并且其權(quán)力還向下無(wú)限擴(kuò)張，管了許多管不了、管不好、也不該管的事，出現(xiàn)嚴(yán)重的越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象。農(nóng)民在“無(wú)限政府”和“管制型政府”的管制下，負(fù)擔(dān)過(guò)重，應(yīng)有的權(quán)利也受到束縛。實(shí)行村民自治，農(nóng)民獲得了民主自由的權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)了當(dāng)家作主。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，“‘四位一體的村民自治模式形成了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互促進(jìn)又相互制約的村級(jí)公共權(quán)力制衡機(jī)制，能有效解決村民自治的現(xiàn)實(shí)困境?！盵3]村委會(huì)只對(duì)村民負(fù)責(zé)，這就限制了政府的權(quán)力、作用和規(guī)模擴(kuò)張，使政府重新定位自己的權(quán)責(zé)和職能。政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)”，這就為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了保證，也使農(nóng)民的自由發(fā)展獲得了更大的空間。其三，村民自治民主對(duì)中國(guó)的民主政治建設(shè)產(chǎn)生了示范性效應(yīng)。以民主選舉為核心的我國(guó)村民自治，像是一部在中國(guó)大地上傳播民主思想的“播種機(jī)”，它不斷地種下民主思想的種子，也不斷地激發(fā)和強(qiáng)化著農(nóng)民的民主法制意識(shí)。隨著村民民主法制意識(shí)的增強(qiáng)，他們已經(jīng)不滿足于被動(dòng)地參與民主選舉，而是逐漸學(xué)會(huì)了獨(dú)立思考，開(kāi)始考量著如何保護(hù)自己的權(quán)利，同時(shí)也學(xué)會(huì)了通過(guò)制度化、法制化的渠道參與管理、參與政治。這標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正在由“臣民”社會(huì)向“公民”社會(huì)轉(zhuǎn)變。通過(guò)村民自治這種民主的訓(xùn)練，讓農(nóng)民知道了什么是民主，什么才算民主，他們的民主意識(shí)、民主理念逐漸增強(qiáng)，民主素質(zhì)、民主能力日益提高，這就為我國(guó)的民主政治建設(shè)培養(yǎng)了主體。這種以鍛煉和培養(yǎng)大眾民主素質(zhì)和能力為己任的村民自治，可以說(shuō)對(duì)推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展起到了示范性作用。因此，理論界人士發(fā)出了“落后的鄉(xiāng)村，進(jìn)步的農(nóng)民”的呼聲。為此，我們的村民自治不僅需要完善好、發(fā)展好，而且必須使這種成功的民主經(jīng)驗(yàn)逐步向上拓展，從國(guó)家基層政權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）依次往上，讓村民自治民主由社會(huì)層面逐步滲透到國(guó)家層面，為最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)更高層面、更廣泛范圍的民主奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

第三，我國(guó)的村民自治也加速了世界現(xiàn)代民主政治建設(shè)的進(jìn)程。中國(guó)的村民自治引起了世界的廣泛關(guān)注。關(guān)心中國(guó)民主政治的外國(guó)學(xué)者、政治家從國(guó)際的高度評(píng)價(jià)了中國(guó)的村民自治。由選舉專家組成的美國(guó)卡特中心代表團(tuán)曾觀摩我國(guó)吉林、遼寧村委會(huì)的“海選”現(xiàn)場(chǎng)，不由得豎起拇指稱贊，認(rèn)為這種民主在某些方面“超過(guò)了美國(guó)”。中國(guó)的村民自治依法進(jìn)行，使農(nóng)村基層的事務(wù)納入了程序化、規(guī)范化和法制化的軌道，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明的全面進(jìn)步。中國(guó)的村民自治質(zhì)量高，涉及的人口多。中國(guó)農(nóng)民政治素質(zhì)與民主政治能力的逐步提高，將成為加速世界現(xiàn)代民主政治進(jìn)程的重要力量。

總之，完善了的村民自治民主對(duì)我國(guó)的民主政治建設(shè)起著積極的推動(dòng)作用。國(guó)家的作用體現(xiàn)為將民主的價(jià)值凝結(jié)為一種制度，提供給農(nóng)村社會(huì)，并在村民的內(nèi)心形成一種理念和價(jià)值取向，反過(guò)來(lái)鞏固和推進(jìn)國(guó)家的民主化。我國(guó)的村民自治雖然不是國(guó)家層面的民主，但它提供了一個(gè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)民主的制度框架，同時(shí)，它也成為村民民主實(shí)踐的有力工具，并在民主的演練中“鍛煉了農(nóng)民的民主管理能力，提高了農(nóng)民政治參與的積極性，使農(nóng)民逐步熟悉和習(xí)慣于民主的操作規(guī)程，可能生發(fā)出一種基于長(zhǎng)期基層民主所訓(xùn)練出來(lái)的寬容與妥協(xié)精神，培養(yǎng)出農(nóng)民理性獨(dú)立的政治品格?！盵4]這就是我國(guó)村民自治所體現(xiàn)出來(lái)的真正的民主價(jià)值。

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責(zé)任編輯：劉遺倫