陳浩天

( 河南師范大學 公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng)453000)

引言

綜觀中國的現代化歷程，如果說第一節(jié)點是“農民中國”，那么第二節(jié)點則是“城鄉(xiāng)中國”。“農民中國”與“城鄉(xiāng)中國”型塑了“中國模式”發(fā)展的理性奇跡，同時也產生了社會政治轉型中的“中國焦慮”。誠然，中國政治體制運行模式的研究一直在“集權主義”、“發(fā)展中國家”、“中國模式”等話輪中不斷轉換，政治體制改革的路向標也正處于現代化進程中“如箭在弦”的十字路口。從國家治理體系的治理進路來看，中國政治也由“動員政治”向“回應政治”轉型。［1］正如斯塔林(Grover Starling)所言，回應是政府與公眾之間的雙向互動過程。［2］回應型政治與傳統(tǒng)公共行政(科層制度)和新公共管理(市場調控)皆不同，回應型政治強調公民和社會的回應，注重公眾參與和社區(qū)自治。近年來，政府提出農村公共服務的基本初衷就是為了改變城鄉(xiāng)二元公共服務供給，逐漸解決因起點造成的城鄉(xiāng)失衡難題，讓處于底層生態(tài)的農民平等分享基本公共服務。中共十八大報告強調:要堅持問政于民、問需于民、問計于民，從群眾路線偉大實踐中汲取真知，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在公共服務等方面推進一體化，并在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設。這無疑為國家惠農時期的基層農村公共服務研究提供了更為寬泛的研究議題。因此，回應型政治是政府改進公共服務的基本邏輯起點，也是政府治理理論在農村的踐行基礎。

一、治理回應:“服務下鄉(xiāng)”與農戶回應的國家動員

1. 治理議題： 鄉(xiāng)土整合與政府服務的全面轉捩。近代以降，基層鄉(xiāng)政治理主要承擔著“整合”和“汲取”兩項功能。由于中國鄉(xiāng)村社會的非均質性，底層民眾與國家上層之間的“草根博弈”也是不規(guī)則的?！皬纳隙逻\行軌道的延伸是企圖有利于政府的命令……當底部有一個僵局時，命令實際上得不到有效的執(zhí)行?！保?］當“村民自治”的“游戲規(guī)則”輸入中國這臺未被“格式化”的電腦時，基層治理與服務并沒有按照學界想象中的執(zhí)行邏輯而“按部就班”的程序化運行。稅費改革以后，政府“以農養(yǎng)政”和“以農養(yǎng)工”的資源汲取窘境基本得以阻隔。換言之“治理”與“服務”逐漸替代“整合”與“汲取”而成為“鄉(xiāng)政”的主要功能。［4］對于農民的行為邏輯而言，費孝通的“差序格局”代表著傳統(tǒng)時期農民生產、生活與交往的敘事語境。農民的集體行動無疑是農戶擺脫“碎片化”與“原子化”向“社會化小農”邁進的實然狀態(tài)。因此，回應型政治與服務型政府所具備的政府透明度、平等和責任高度契合。對于農村公共服務的運行目標而言，就是為了回應公眾需求。

既有經驗表明，“永遠維持農業(yè)管理專制主義并不需要全面的社會控制”。［5］通過組織手段提取資源進行社會整合則是一個國家現代化的關鍵。在政府維度上，“至上而下”的政策執(zhí)行，將政府服務放置于公共服務的效用厘定，重點考察的是投入與產出的比值，考察公共服務項目的遠景規(guī)劃。在農戶維度而言，主要是將農民作為公共服務的“消費者”，讓農民及時回應公眾的需求和公共服務的角色分配。因此，要不斷創(chuàng)新農村公共服務績效激勵機制，整合農村公共服務績效的民本導向。近年來，農民的生存狀態(tài)逐漸得以改善，基層民眾的需求在一定程度上得以滿足。但是，農戶的需求層次也呈現多樣化，民眾對幸福生活的渴求，對社會公正和民主權力的關注都在民生改善中得以包容。從政治學架構的學理原點來看，只有得到多數社會成員的忠誠認可才具有合法性，社會公平與正義理念是民生最基本的價值底線，也只有公平和正義的合法性認同才能激起社會成員服從的義務。概言之，民生回應意味著農戶對支配性的基層政府提出民生改善的訴求和愿望，基層政府只有不懈地創(chuàng)新政治理念和政策手段才能提升合法性基礎。

2. 國家介入： 農戶訴求與政府服務的價值嵌入。恩格斯曾指出:“國家是社會在一定社會發(fā)展階段的產物，是居于社會之上且日益同社會脫離的力量?！保?］但是國家與社會本身的張力和合作關系，決定了基層治理中政府行政控制與鄉(xiāng)村自治存在某種內在緊張性關系。這種緊張關系主要表現為“自治行政化”與“自治虛弱化”的運行悖論。當然，任何社會治理均是在特定的時間和空間場域內進行，村民自治制度所釋放的民生理念與自治空間，為個體農民參與村莊政治生活提供了制度平臺和博弈場域。基層治理結構轉型中，政府服務體系就是將政治投入轉化為政治產出，進而整合需求與供給維度下政府服務邊界的伸縮擴減。當然，對于任何政府治理來說，服務下鄉(xiāng)的規(guī)模有兩個標準，首先是有利于滿足社會公眾的需求，其次是有利于政府對社會的有效管理。因此，鄉(xiāng)土社會治理空間的轉型是實現國家秩序供給與農民公共需求的均衡。農戶的行為是在國家—社會大框架下建構的，國家—社會形式決定著農戶的行為邏輯。國家整合社會的最理想模式就是將服務機構滲透到鄉(xiāng)土社會的最基層。政府提供完善的公共服務，在一定程度上彌補了市場經濟的缺陷，為隱藏在社會底層中的不穩(wěn)定因素增添“安全閥”和“緩解器”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家最基層的政治權力中心，其空間結構一直處于變動之中，其規(guī)模迭演博弈主要源于財政壓力及政府的推動。因此，基層治理的空間結構的轉型在于實現滿足農戶公共需求與國家秩序供給的均衡。目前，鄉(xiāng)土社會更多滲入了市場的因子，與傳統(tǒng)計劃經濟時代“大政府—小社會”模式不同，“小政府—大社會”社會模式才是城鎮(zhèn)化布局下的變遷動力。但“小政府”并非“弱政府”，必須以“強政府”為主導，形成“強政府—強社會”的良性互動關系。［7］因此，回應型政治是在“政府—社會”二元范式下，對民眾的需求和反應作出反饋的過程。該過程是以社會可行性和政治公正性為公共政策的輸出路徑，對公眾需求加以引導并滿足。這是因為，回應型問題是現代組織理論體系的核心，組織成員的使命等同于公眾剖析自身的需求。所以，農村公共服務的目標與農戶的滿意度存在著內在的契合。毫無疑問，基層公共服務事關農村政治的穩(wěn)定，要在城鄉(xiāng)一體化配置中對農村政策加以傾注。目前，政府和學界皆認為以平等權為核心的社會公共服務制度是解決農村問題的根本出路。但我們也應該看到，長期沉淀下來的貧富差異使城市利益既有的慣性思維難以消除，因此，政府在城鄉(xiāng)社會服務一體化方面必須有所作為。從另外一個方面來講，要保障農戶基本生產、生活和交往的社會化要求，就必須提供社會化的服務網絡。政府要在重點行業(yè)、重點領域成為主體性的供給力量。同時，在農村公共服務保障建設中，必須與農戶分擔社會化服務需要的成本，避免“逆向選擇”和“道德風險”帶來的制度陷阱。

二、政治邏輯:政策實踐與價值重構的時代鏡像

1. 治理危機： “政策下鄉(xiāng)”與基層治理的內卷化。政策工具在鄉(xiāng)村的滲透是公共權力逐漸嵌入鄉(xiāng)村社會并型塑農戶行為規(guī)范的整體性架構。在中國古代，“政”和“策”是兩個孤立的單語詞匯，“政”為統(tǒng)治和治理，“策”指為統(tǒng)治者提供行動的謀略。誠如費孝通所言:傳統(tǒng)時期的國家權力，“在人民的實際生活上是掛名的，是無為的”，［8］國家政策并沒有全面嵌入到農民的日常生活。在中國，“政策下鄉(xiāng)”是“政黨下鄉(xiāng)”的伴隨物，政黨要構建合法有序的國家，必須進行政治動員，將更多的人吸納到先進組織的領導之下。中國共產黨的執(zhí)政優(yōu)勢就在于將政黨組織的力量延伸到廣大農村領域。［9］人民公社解體以后，“鄉(xiāng)政村治”治理格局逐漸形成。但由于基層政府的自利性表現，“鄉(xiāng)政”論域變異為“對上服務，向下要錢”的執(zhí)行服務，基層政府日漸呈現出極強的“內卷化”傾向。此時基層政府的性質也由“代理型政權經營者”蛻變?yōu)椤爸\利型政權經營者”，“抓經濟搞政績”、“抓計生促民生”、“抓穩(wěn)定促效益”成為基層政權運作內卷化的典型例證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著“學理認知”和“行政執(zhí)行”的合法性危機。

但是，稅費改革以后，由中央政府頂層設計推動的基層政府改革，在一定程度上釋放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力。但“中央是親人，基層是惡人”的“差序信任”依然成為制約農村經濟發(fā)展的政治邏輯。［10］可見，當前基層治理內卷化困境與國家政權建設內卷化不同，當前政府治理的內卷化困局僅限于基層。［11］但是，隨著國家新型城鎮(zhèn)化進程的加速發(fā)展，村莊“空心化”現象的日趨嚴峻，農村地區(qū)流轉和“村改社”政策的應急嵌入，基層政府侵害農民利益的極端個案時有發(fā)生，農民群體的“抗爭性”與基層維穩(wěn)的困境，連帶基層政權內卷化的基層矛盾長期累積，在一定程度上消解了農戶對中央政權的認同基礎。在中央政府與基層政府博弈過程中，“善治”與“良政”理念的推廣，國家各項惠農政策在農村的有效實施，有力地遏制了基礎政權的內卷化危機。但是，如何找到鄉(xiāng)土社會與基層治理的長效治理機制是擺在中央政府面前的重大課題。

2. 理念革新： 鄉(xiāng)村“軟治理”的多中心回應。在傳統(tǒng)社會時期，國家政權對農村社會以自治為主，國家權力在鄉(xiāng)土社會僅具象征性，治理結構表現為“縣政鄉(xiāng)治”，并形成了皇權與紳權博弈的委托—代理控制模式。底層農戶則主要由底層鄉(xiāng)村社會所型塑。20 世紀80 年代之前，基層政府基本壟斷了公共資源的主體配置和公共權力的單向度運行。村民的行動邏輯高度同質化，尊從“長老控制與權威”。村民之間是以“熟人社會”為認同基礎，以血緣、地緣為紐帶開展生產、生活和交往的共同體認同方式。農民“安土重遷”、“落葉歸根”的生存理念一代代沿襲。“農民”不僅是一種生產和生活方式，更多的是一種“職業(yè)”。中國共產黨通過“政黨下鄉(xiāng)”使國家權力下沉到鄉(xiāng)村最基層，逐漸形成了鄉(xiāng)村公共服務的“國家整合”模式。外力的行政推廣使鄉(xiāng)村“外生型”秩序取代了“內生型”秩序的生成模式。［12］農民以“三提留五統(tǒng)籌”的形式承擔了理應由政府提供的部分公共服務。國家通過“剪刀差”等方式汲取農村資源為工業(yè)化服務。“單中心”政府治理所具有的權力傾向不斷蠶食村民自治的法理基礎，基層“硬治理”模式擠壓了農民行動的主體性與創(chuàng)造性。20 世紀90 年代以后，“民工潮”勃興，個體化的農民從村落共同體的家庭關系中“脫嵌”出來，農民不再是高度均質化的“身份農民”和“職業(yè)農民”，而以“原子化”的行為軌跡散落于城市角落。

“農民的終結”［13］催生出了“鄉(xiāng)村軟治理”的學術命題。稅費改革以后，政府基層治理在“農民終結”時代背景下而展開。鄉(xiāng)土文化日漸式微下的基層治理強調“官治”與“自治”相結合。政府權力從基層收縮，而基層公共服務“下移”到新型農村社區(qū)。軟法與軟實力共同鋪墊了基層鄉(xiāng)村治理的基礎，柔性服務與彈性治理開始向農戶的“人心”轉捩。鄉(xiāng)村軟治理強調政府與村民的互動，協商民主的平臺上衍生出多中心治理模式，“第三部門”作為勾連政府與民眾的“粘合劑”也加入到鄉(xiāng)村軟治理的主體中來。因此，多中心意味著多個權力中心提供公共服務，這種服務模式建基在政府公共治理的多領域之上。誠然，多中心的治理機制，需要借助于多樣化的政府單位，以便解決不同范疇公共治理的問題邊界。因此，鄉(xiāng)村軟治理體現的是政府機關與公民之間的自主自治理念。在治理方法上，地方政府的實踐創(chuàng)新也為鄉(xiāng)村軟治理提供了經驗模本。譬如諸暨市的“楓橋經驗”，紹興縣的“夏履程序”、新昌的“鄉(xiāng)村典章”等等。毫無疑問，基層治理從“鄉(xiāng)村硬治理”向“鄉(xiāng)村軟治理”轉變，是鄉(xiāng)村文明再次經受工業(yè)文明洗刷的例證。可見，國家治理體系的嬗變過程就是一個不斷反饋底層生態(tài)的過程，從家族共同體而轉變?yōu)楹献鞴餐w是時代鏡像所折射出的基層政府治理基本景圖。

三、治理整合:公共治理與政府服務的社會融入

1. 資源輸入： 國家惠農政策在基層服務中的制度異化。

惠農政策是國家頂層設計在農村公共服務和社會管理中的新一輪治理載體。基層政權是國家權力在地方的代表，體現著國家意志的整合?；蒉r資源的持續(xù)輸入使農民看到了獲益的希冀。農民以“弱者的武器”獲取社會道義的支持與輿論渲染，從而實現自己利益的最大化。［14］因此，在惠農時期，基層政府在資源競爭的“錦標賽”下，開始向上級“跑錢”。農民也開始主動向基層政府討要各種惠農資源，基層政府與農民之間的互動博弈在一定程度上彰顯了自己的主體位置。應該看到，惠農政策承載著國家建構與政治整合的意圖，基層政府為了在治理社會中分配資源，在政策的分解與細化過程中，農村和農民的需求偏好問題被納入到政府決策的體系架構之內。目前，國家向農村輸入資源是自上而下?？顚Ｓ玫馁Y源導入，相關部門的資源供給與農民需求在一定程度上是錯位的需求關系，加之上級部門無法甄別個體村莊的需求強度，造成地方政府爭搶“貧困帽子”的尷尬局面。因此，國家惠農政策的整合是以“惠農”為本位意圖，惠農政策的文本性陳述，要始終貫穿農民的需求理性。［15］

作為國家整合機制，基層政府運行機理涉及國家—基層政府—村干部—農民的四大參與主體。同時，惠農政策的運行是以農民的需求壓力為“倒逼”的機制和整合。從基層治理的實踐來看，惠農政策的執(zhí)行效應會對基層治理產生雙向回應。作為國家制度的生成，改革的動力是多元效應的聚合。因此，應提升農民參與公共事務的能力，實現國家公共服務體系與村民自治管理架構的有機銜接，充分發(fā)揮農民在基層治理中的主體作用。在惠農政策制定和執(zhí)行過程中，必須遵從農民的意愿，讓農民感受到惠農政策是政府的“惠農工程”而不是政府的“政績工程”和“面子工程”，并通過合作促進現代農業(yè)社會化服務所需要的信任和互惠的社會資本和政治品格。因為國家對基層公共服務的提供是一種外在性嵌入的行政力量，它關系著農村公共服務重構的農民行為導向。［16］因此，要激發(fā)農民參與村莊公共事務的積極性和創(chuàng)造性，塑造農民的公共精神和參與意識，進一步夯實村莊民主發(fā)育的社會土壤，提升農民對國家及村莊的政治認同，將農民對國家認同的轉化提升為國家對基層的治理能力。

2. 多元共治： 農戶需求與政府理性嵌入的治理格局。如前文所言，社會化小農與傳統(tǒng)農戶的“靜止”狀態(tài)不同，社會化小農戶正在逐漸突破地域和領域的藩籬，其身上除了“最后一套枷鎖”——戶籍制度之外，已經成為在市場中自由流動的個體。因此，社會化小農戶需求的異質性與“高高在上”的行政供給形成“點”與“面”的供給悖論。從法理意義上看，中央政府采用“市管縣”五級行政架構，府際關系之間的競爭依然存在，在“省管縣”還處于試點改革階段的基層公共服務，也在一定程度上造成公共服務治理層級的“碎片化”。農村公共服務“碎片化”供給窘境召喚著“無縫隙”范式的到來。“無縫隙政府”遵循的是新公共管理的價值邏輯，其追求的是整體性治理。［17］在“無縫隙”理念的指導下，運用信任、整合、協同三大制度，通過層級服務，為農民提供“非分離”的公共服務網絡已成為提升農戶滿意度的標準。因此，要加強基層政府間“橫向”和“縱向”的合作，使其從“集權”與“分權”的爭執(zhí)和“職責同構”框架中擺脫出來。

“壓力型體制”生動地描繪了行政命令在各種壓力驅動下的政治動員。［18］在壓力型體制下，中國必須建立強有力的資源汲取和社會動員能力來逐漸消除“村梗阻”和“過度自治”帶給基層政府治理能力的負面效應。因此，以民生為起點，也成為中央歷屆政府政治體制改革的突破口。對于村莊中的農戶而言，以農戶需求為起點，充分挖掘實現農村社會管理與服務的政治智慧才是基層治理的歸因所在。但是，目前政府公共服務供給的“碎片化”傾向也是目前村莊合作組織功能異化的隱喻表達，組織功能的碎片化也在慣性促使下朝著不規(guī)則和畸形化的方向發(fā)展。［19］在農村公共治理的有效范式中，“碎片化”的農村公共服務模式是病態(tài)的，并長期潛伏于農村公共服務供給過程之中。毋庸置疑，碎片化的服務實踐，已經成為新型城鎮(zhèn)化建設的重要障礙。同時，農戶話語權弱勢地位，在一定程度上造成“供給與需求”雙重的缺位和錯位，也導致農民與政府合作困境的“碎片化”表象。誠然，農戶需求層次的差異化和多元性是形成農村公共服務多元共治的實踐基礎。

結語

城市和鄉(xiāng)村是現代中國體制機制運行不可分割的兩個治理單元，但城鄉(xiāng)基層治理是影響國家治理績效的基礎性分配要素。中共十八大和十八屆三中全會明確提出，要發(fā)展中國特色的社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。但是，與城市化運動的瘋狂擴張相比照，鄉(xiāng)村社會不斷的碎片化給流動中的基層鄉(xiāng)村服務帶來了治理意義上的現代化障礙。 “城鄉(xiāng)差距”與“新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略構想不斷昭示著國家服務水平的深化和提升。毫無疑問，“中國奇跡”與“中國崛起”的中國夢是不能忽略“三農”指數的。城鄉(xiāng)二元的客觀存在，也時時給當前政府敲響改革與頂層設計的決心和信心。目前，面對以偏執(zhí)效率而累進的傳統(tǒng)村莊“空心化”實態(tài)，“三農”問題在市場化與社會化張力之中經?！凹w失語”。因此，要不斷適應城鄉(xiāng)基層社會整合與社會融入的基本價值進路，探索中國底層政治與地方治理中的諸多“老問題”與“新現象”。要言之，必須以農戶基本需求為依托，保障以農戶為交往基礎的流動性、異質性與開放性，增強基層治理研究的學理敘事。對于政府的基層治理改革而言，回應型政治是權力主體主動調試自己的政治行為，本質在于對諸方利益加以整合，不斷釋放社會的要求和壓力?？梢姡貞驼问巧鐣V求與政府治理的互動過程，也只有通過國家與農戶的政治回應才能逐步勾勒出新型的城鄉(xiāng)基層治理框架。

［1］徐勇. 現代化進程的節(jié)點與政治轉型［J］. 探索與爭鳴，2013，(3).

［2］張國慶. 現代公共政策導論［M］. 北京:北京大學出版社，2000，(4).

［3］費孝通. 中國紳士［M］. 中國社會科學出版社，2006:56.

［4］徐勇. “服務下鄉(xiāng)”:國家對鄉(xiāng)村社會的服務性滲透——兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向［J］. 東南學術，2009，(1).

［5］魏特夫. 東方專制主義［M］. 中國社會科學出版社，1989:109.

［6］馬克思恩格斯選集(第4 卷)［M］. 人民出版社，1995:216.

［7］陳浩天. 城鎮(zhèn)化布局下的村際治理:論域潛變與構架前瞻［J］. 湖北社會科學，2014，(3).

［8］費孝通. 鄉(xiāng)土中國生育制度［M］. 北京:北京大學出版社，1997:63.

［9］徐勇. “政策下鄉(xiāng)”及對鄉(xiāng)土社會的政策整合［J］. 當代世界與社會主義，2008，(1).

［10］陳浩天. 基層政府公信力:惠農時期農村經濟發(fā)展的政治邏輯［J］. 經濟體制改革，2011，(5).

［11］馬良燦. “內卷化”與基層政權組織與鄉(xiāng)村治理［J］. 貴州大學學報(社會科學版)，2010，(3).

［12］劉祖云，孔德斌. 鄉(xiāng)村軟治理:一個新的學術命題［J］.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2013，(5).

［13］［法］孟德拉斯. 農民的終結［M］. 李培林，譯. 社會科學文獻出版社，2010:1.

［14］陳浩天. 農戶個體差異與惠農政策嵌入的相關性研究［J］. 農村經濟，2014，(3).

［15］申恒勝. “分配型政權”:惠農政策背景下基層政權的運作特性及其影響［J］. 東南學術，2013，(3).

［16］袁方成. 國家整合與社會融合:城鄉(xiāng)基層治理發(fā)展趨向與對策［J］. 國家行政學院學報，2013，(3).

［17］［美］拉塞爾·M·林登. 無縫隙政府:公共部門再造指南［M］. 汪大海，譯. 北京:中國人民大學出版社，2002:6.

［18］楊雪冬. 壓力型體制:一個概念的簡明史［J］. 社會科學，2012，(11).