趙明霞，包景嶺，常文韜

生態(tài)文明建設(shè)為實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境與人類永續(xù)發(fā)展提供了新的思路和途徑，生態(tài)文明制度是處理“人與自然”關(guān)系的行為規(guī)則體系。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，生態(tài)文明制度建設(shè)作為一項(xiàng)重要決策，既是問題倒逼的結(jié)果，更是中央的戰(zhàn)略選擇，具有重大現(xiàn)實(shí)和歷史意義。農(nóng)村占全國(guó)面積的80%以上，發(fā)揮著國(guó)家食品保障、原料供給、就業(yè)增收、生態(tài)保護(hù)、觀光休閑、文化傳承等重要社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)功能。農(nóng)村生態(tài)安全是國(guó)家健康與繁榮的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村生態(tài)文明制度建設(shè)作為在長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)為主的廣大地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明所進(jìn)行的制度實(shí)踐，是結(jié)合農(nóng)村特殊的生產(chǎn)、生活方式和需求，促進(jìn)社會(huì)健康和諧發(fā)展的重要路徑。

一、農(nóng)村生態(tài)文明制度建設(shè)的效能分析

生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程，包含了培養(yǎng)生態(tài)意識(shí)、構(gòu)建生態(tài)文化、發(fā)展生態(tài)物質(zhì)、培育生態(tài)行為、建設(shè)生態(tài)制度等各個(gè)方面。其中，制度作為約束和規(guī)范人們行為的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力量，是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)秩序的有效手段。建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明，既要加強(qiáng)意識(shí)教育，更要注重制度建設(shè)，將生態(tài)文明的理念付諸發(fā)展實(shí)踐。合理的制度安排能夠促進(jìn)自然資源和社會(huì)資源合理、高效配置，是生產(chǎn)、生活和生態(tài)和諧發(fā)展的重要內(nèi)容和有力保障。

1. 社會(huì)效能。制度具有社會(huì)保障的作用。先進(jìn)的制度是社會(huì)文明和進(jìn)步的標(biāo)志。較之城市，農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)是典型的半人工生態(tài)系統(tǒng)，具有明顯的社會(huì)屬性，又具有顯著的純自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律性，人與自然的關(guān)系更加直接地反映為各種社會(huì)現(xiàn)象。近年來農(nóng)村日益惡化的資源環(huán)境問題，不僅導(dǎo)致了生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞，而且直接影響社會(huì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村有34%的人口引用水被污染，有水不能喝的現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，每年因環(huán)境污染導(dǎo)致群眾財(cái)產(chǎn)和健康惡化而引發(fā)的信訪和群體性事件有增無減。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)業(yè)健康、農(nóng)民收入和農(nóng)村穩(wěn)定等社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題緊密聯(lián)系，作為農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的一部分，更是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。國(guó)家自2008 年召開農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會(huì)議后，將農(nóng)村環(huán)保放在重要戰(zhàn)略地位，制定規(guī)章制度，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合治理，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為、推進(jìn)環(huán)?；局贫仍谵r(nóng)村地區(qū)的落實(shí)、加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法，對(duì)保護(hù)農(nóng)村飲用水安全、防治工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、培養(yǎng)健康生活方式起到了極大的推動(dòng)作用，取得了較好的社會(huì)效益，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

2. 經(jīng)濟(jì)效能。好的制度不僅可以維護(hù)社會(huì)秩序，還能推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展，創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益。自改革開放以來，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等一系列制度的激勵(lì)下，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，這表明當(dāng)時(shí)國(guó)家在農(nóng)村構(gòu)建的基本經(jīng)濟(jì)制度是適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展要求的，從而使長(zhǎng)期滯緩的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重現(xiàn)活力。然而，近年來隨著農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等“三農(nóng)”問題的凸顯，農(nóng)村逐漸失去了經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)力，而資源過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化的后果也不斷顯現(xiàn)出來。經(jīng)濟(jì)脫貧問題與生態(tài)環(huán)境問題交織在一起，成為制約農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。生態(tài)文明制度建設(shè)是解決傳統(tǒng)工業(yè)文明中資源、環(huán)境、生態(tài)等公共物品外部不經(jīng)濟(jì)性問題的根本途徑。以農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的平衡發(fā)展為目的生態(tài)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)，將資源環(huán)境問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題置于制度的框架中，一方面改變大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄的生產(chǎn)生活方式，緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)、環(huán)境、資源有限性的矛盾;另一方面健全農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，合理調(diào)控資源價(jià)格和稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改革資源管理體制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式。

3. 文化效能。制度具有文化傳承的作用。從人與自然的關(guān)系看，文化表現(xiàn)為人適應(yīng)自然的一種生產(chǎn)生活和思維方式，包括了人情風(fēng)習(xí)、價(jià)值觀念等多個(gè)層次的精神因素。長(zhǎng)期以來，在相對(duì)封閉的生產(chǎn)生活環(huán)境中，農(nóng)村獨(dú)特的風(fēng)土人情，成為維護(hù)文化多樣性和傳承傳統(tǒng)文化的重要渠道。其中村規(guī)民約和道德規(guī)范，根植于農(nóng)村，比正式制度具有更強(qiáng)的約束力和凝聚力，被學(xué)者們稱之為“非正式規(guī)則”。制度建設(shè)是文化建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅包括了政策法規(guī)等“正式制度”的完善，還涵蓋村規(guī)民約、公序良俗、意識(shí)形態(tài)等深層次的“非正式制度”建設(shè)。近年來，在“城市讓生活更美好”思想的引導(dǎo)下，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，2012 年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了51.3%。這標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)開始從鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型為城市社會(huì)。處在歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上的農(nóng)村，一方面憧憬和期盼著工業(yè)化和現(xiàn)代化的生活藍(lán)圖，另一方面也面臨著祖輩傳承的鄉(xiāng)村文明被打破甚至走向消亡的現(xiàn)實(shí)。在這樣的背景下，生態(tài)文明制度建設(shè)，為農(nóng)村文化傳承帶來新的生機(jī)。挖掘農(nóng)耕時(shí)代人與自然和諧相處的傳統(tǒng)文化和習(xí)俗，用“生態(tài)化的非正式制度”引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村的生產(chǎn)方式、生活方式，引領(lǐng)新的時(shí)代風(fēng)貌，樹立農(nóng)村新型生態(tài)化的發(fā)展理念，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村傳統(tǒng)優(yōu)良文化和生態(tài)文明的有機(jī)結(jié)合提供了有效途徑。

二、我國(guó)農(nóng)村生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

最近十年來，中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村發(fā)展和改革問題做了專門部署，足見“三農(nóng)”問題的重要性。但是多年實(shí)踐表明，在工業(yè)化和城市化的背景下，農(nóng)村發(fā)展依然處于配角地位，而在生態(tài)文明建設(shè)上，農(nóng)村還處于起步階段，生態(tài)環(huán)境總體上呈現(xiàn)“局部好轉(zhuǎn)、整體惡化”的狀態(tài)。究其原因，除了自然地理等外在條件的約束外，主要還在于國(guó)家在農(nóng)村生態(tài)問題上缺乏制度上的戰(zhàn)略性安排，也在一定程度上反映了人們對(duì)游離于經(jīng)濟(jì)社會(huì)過程之外的資源環(huán)境問題認(rèn)識(shí)的局限性。

1. 生態(tài)發(fā)展的總體設(shè)計(jì)問題。新中國(guó)成立以后，大規(guī)模開展工業(yè)化建設(shè)，農(nóng)村為城市和工業(yè)發(fā)展提供了大量原料，而社會(huì)管理的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)也逐步形成。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通和自由貿(mào)易制度則為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的外在動(dòng)力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體得到快速發(fā)展。然而以工業(yè)為主導(dǎo)的城市居民收入增長(zhǎng)明顯快于農(nóng)民收入增長(zhǎng)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，1997 年以來，農(nóng)民增收緩慢甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，在工業(yè)化和市場(chǎng)化的刺激下，資源過度開發(fā)、過量使用農(nóng)藥化肥、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無規(guī)則排污和城市污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移等導(dǎo)致了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的急劇惡化。這種“以犧牲結(jié)構(gòu)和資源為代價(jià)換取發(fā)展”的模式導(dǎo)致了農(nóng)村“發(fā)展不足與保護(hù)不夠”的尷尬境遇。這一方面反映了工業(yè)化時(shí)代背景下農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的社會(huì)轉(zhuǎn)型困境，也反映了國(guó)家對(duì)農(nóng)村生態(tài)發(fā)展問題的總體戰(zhàn)略性定位缺失。農(nóng)村有不同于城市的生態(tài)系統(tǒng)和功能定位。農(nóng)業(yè)的自然屬性和農(nóng)村的散居式生產(chǎn)方式不利于采用城市的管理手段，盲目地模仿工業(yè)化發(fā)展模式，激進(jìn)地推動(dòng)城市化建設(shè)，使農(nóng)村在摧毀已有生產(chǎn)生活方式的同時(shí)，新的生產(chǎn)生活方式還沒有形成，反而導(dǎo)致了農(nóng)村的不穩(wěn)定性因素?cái)U(kuò)散。而城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中市場(chǎng)和公共服務(wù)體系的滯后，更加劇了城鄉(xiāng)之間同物不同價(jià)、同事不同辦的差異。蔓延式的小城鎮(zhèn)建設(shè)，由于違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、以行政命令操作，致使耕地大量被吞噬，垃圾污染快速向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，相應(yīng)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和隊(duì)伍保障缺失，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，環(huán)境都迅速惡化。因此，不切實(shí)際的一體化和單純的集聚化不能根本上解決農(nóng)村生態(tài)問題。究其原因，一方面是長(zhǎng)期以來已經(jīng)形成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)性問題、資源稟賦問題的全面爆發(fā);另一方面也反映了在國(guó)家總體發(fā)展規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)上，城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、市民與村民之間利益分配的失衡，使農(nóng)村資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)建設(shè)都處于弱勢(shì)地位。

2. 資源環(huán)境管理機(jī)制體制不健全。隨著城鄉(xiāng)收入差距日益拉大，增加農(nóng)民收入成為農(nóng)村發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)，因此，為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增量而犧牲環(huán)境的行為在各地農(nóng)村極為普遍;同時(shí)受城市工業(yè)化高耗能高收益發(fā)展方式的影響，許多農(nóng)村居民對(duì)生態(tài)問題的理解還處于無意識(shí)狀態(tài)。在此背景下，生態(tài)文明的美好未來還不足以激勵(lì)廣大村民約束自己的行為，切實(shí)可行的管理制度才是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的必要手段。較之城市環(huán)境治理成效的凸顯，農(nóng)村環(huán)境沒有大的改變，其中一個(gè)重要原因是當(dāng)前農(nóng)村資源環(huán)境管理體制難以滿足實(shí)際需求，規(guī)劃、管理、治理制度未能跟上生態(tài)文明建設(shè)本身的進(jìn)程:一是管理體制薄弱。在國(guó)家層面上，雖然有環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等職能部門積極推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，但并未形成綜合性決策管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各項(xiàng)生態(tài)建設(shè)政策缺乏統(tǒng)一部署和推進(jìn)，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小不一，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展地區(qū)，受經(jīng)費(fèi)、人員等影響，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的職能定位不清，并明顯存在監(jiān)管力量不足的問題。以環(huán)保系統(tǒng)為例，在省市縣三級(jí)已經(jīng)全面設(shè)立環(huán)保專職機(jī)關(guān)，在鄉(xiāng)一級(jí)卻未設(shè)立專門的環(huán)保部門或配備專職工作人員，且設(shè)備落后，不利于監(jiān)管職責(zé)的發(fā)揮。二是組織實(shí)施的機(jī)制分散。就農(nóng)村環(huán)境治理單項(xiàng)工作而言，發(fā)改委支農(nóng)項(xiàng)目重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè);農(nóng)業(yè)部開展測(cè)土配方施肥、戶用沼氣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目;水利部開展農(nóng)村飲水安全工程;衛(wèi)生部推行農(nóng)村改水改廁項(xiàng)目等。由于這些項(xiàng)目都是按照部門職責(zé)歸口組織實(shí)施，因此在管理上就形成了多個(gè)部門“齊抓共管”的模式，這一模式的優(yōu)勢(shì)是有利于發(fā)揮各部門在農(nóng)村改革和生態(tài)文明建設(shè)中的作用，但卻容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資和監(jiān)管空白、激勵(lì)空白。三是缺乏長(zhǎng)效資金投入機(jī)制。農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)，不僅要下大力氣進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還需要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，保障資金投入，進(jìn)行農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的綜合治理。目前在我國(guó)農(nóng)村基層政府普遍財(cái)力緊張、農(nóng)民收入不高的情況下，不可能要求農(nóng)民將“生計(jì)資本”投入到生態(tài)建設(shè)中，因此僅僅依靠基層和農(nóng)民自給自足式發(fā)展是明顯不足的。

3. 生態(tài)法制建設(shè)滯后。法制建設(shè)是制度的權(quán)威性保障。以資源環(huán)境立法為例，2008 年以來，國(guó)家高度重視農(nóng)村環(huán)境污染防治和節(jié)能減排，修訂《水污染防治法》等法律，制定出臺(tái)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《秸桿焚燒和綜合利用辦法》等法規(guī)條例。國(guó)家《環(huán)境保護(hù)法》也正在修訂，很多學(xué)者提出在其中增加農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。但從總體看，距離生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際需要還有很大差距。一是生態(tài)安全保障性法規(guī)立法滯后，表現(xiàn)在數(shù)量滯后和質(zhì)量滯后。數(shù)量上，除了國(guó)家相關(guān)政策外，在法律法規(guī)中極少對(duì)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)事項(xiàng)作出明確規(guī)定。質(zhì)量上，對(duì)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)做出規(guī)定的綱領(lǐng)性法律法規(guī)沒有出臺(tái)，而相關(guān)法規(guī)也存在“碎片化”情況，農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)比較多，但符合生態(tài)文明理念和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的法規(guī)極少，關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品綠色流通、居民生活環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保障的法律法規(guī)欠缺。生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法規(guī)修訂滯后，難以滿足不斷深化建設(shè)的需要。二是在主客觀因素影響下，生態(tài)執(zhí)法能力建設(shè)不足。農(nóng)村地域廣闊，生產(chǎn)生活區(qū)域分散，導(dǎo)致執(zhí)法過程中普遍存在取證難、認(rèn)定難的問題;基層執(zhí)法的設(shè)施設(shè)備落后，執(zhí)法主體人員少、依法行政觀念薄弱、素質(zhì)不高，影響執(zhí)法質(zhì)量和效率;立法不足，使得執(zhí)行中可塑性太強(qiáng)，自由裁量空間太大，造成法規(guī)執(zhí)行隨意性強(qiáng)，對(duì)違法企業(yè)的處罰力度、執(zhí)法力度不足，個(gè)別地方甚至執(zhí)法犯法，降低了法規(guī)的權(quán)威性和實(shí)際執(zhí)法的效果。

4. 生態(tài)觀念薄弱。工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是新中國(guó)成立以來的基本發(fā)展戰(zhàn)略。到20 世紀(jì)70 年代，環(huán)境保護(hù)才被提上政府議程，80 年代環(huán)境保護(hù)成為基本國(guó)策，90 年代開始實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，21 世紀(jì)開始實(shí)施生態(tài)文明戰(zhàn)略。但是戰(zhàn)略設(shè)計(jì)與實(shí)際執(zhí)行仍然存在較大的距離，其中的一個(gè)原因就是人們的觀念和利益取向沒有根本轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，作為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)主體和設(shè)計(jì)推動(dòng)者的農(nóng)民和基層人民政府，其整體素質(zhì)與生態(tài)文明建設(shè)的需求還存在較大的差距:一是農(nóng)民生態(tài)意識(shí)和主體意識(shí)比較薄弱。農(nóng)村居民大都一味將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入提高作為生活良好的主要標(biāo)志，而多年來形成的傳統(tǒng)生活習(xí)慣難以改變，如亂倒生活污水、垃圾，燃燒木材秸桿等行為普遍。對(duì)于自己在生態(tài)建設(shè)中的主體地位不明確，從眾心理強(qiáng)，主體意識(shí)、自主意識(shí)較弱。二是一些基層政府的政績(jī)觀錯(cuò)位，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)，仍然將GDP 增長(zhǎng)、財(cái)稅收入等放在更重要位置，為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)象仍然突出。

三、加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)文明制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考

黨的十八大報(bào)告明確提出，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程。生態(tài)文明建設(shè)不是“疾風(fēng)暴雨”式的變革，而是要將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念融入到社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)的“潤(rùn)物細(xì)無聲”的過程。政府作為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)者，應(yīng)站在全局高度，嚴(yán)格遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，按照公平公正的原則，在優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，將生態(tài)文明理念融入到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)制度的建設(shè)和優(yōu)化過程中去，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

立足現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，調(diào)節(jié)好市場(chǎng)效率和社會(huì)公平之間的關(guān)系，加強(qiáng)資源和環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)是構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)文明的首要任務(wù)。概況起來，可以通過“一劃三制”，即嚴(yán)格規(guī)劃，完善體制、機(jī)制和法制來共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，使生態(tài)文明的理念融入到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)的全過程。

1. 完善頂層制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村生態(tài)發(fā)展。這里所謂“頂層設(shè)計(jì)”是指政府按照農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，從國(guó)家整體發(fā)展高度出發(fā)，對(duì)農(nóng)村未來發(fā)展做出的總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。從農(nóng)村生態(tài)發(fā)展總體戰(zhàn)略的角度說，“經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)化和生態(tài)環(huán)境人文化”是生態(tài)文明建設(shè)的理想目標(biāo)和方式，“經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)化”即促使現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)、組織、消費(fèi)和社會(huì)向低碳、環(huán)保轉(zhuǎn)變，是一種適應(yīng)性轉(zhuǎn)型;“生態(tài)環(huán)境人文化”則更為貼合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和功能定位。農(nóng)村生態(tài)文明不是工業(yè)化背景下的現(xiàn)代化，應(yīng)發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)和地球生態(tài)屏障的功能，按照生態(tài)環(huán)境空間的特征，將生產(chǎn)生活環(huán)境與自然高度融合，以換取大自然人文化的生態(tài)發(fā)展回報(bào)。從農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)途徑的角度說，“生態(tài)公平”是制度建設(shè)首要原則。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)不僅要縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距、提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量、讓農(nóng)村分享城市和工業(yè)帶來的有益成果，還應(yīng)避免城鄉(xiāng)“生態(tài)環(huán)境保護(hù)的二元化”，公平對(duì)待城鄉(xiāng)資源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)問題。按照農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，通過經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、技術(shù)和文化等現(xiàn)代元素與傳統(tǒng)農(nóng)村文化的整合，形成有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與生態(tài)可持續(xù)化的體制、機(jī)制和法制。從農(nóng)村生態(tài)文明區(qū)域?qū)崿F(xiàn)方式角度說，需要國(guó)家總體部署農(nóng)村資源環(huán)境和發(fā)展規(guī)劃，一是劃定生態(tài)紅線，盡快制定科學(xué)合理的國(guó)土資源開發(fā)保護(hù)制度，明確城鄉(xiāng)資源的開發(fā)利用和保護(hù)強(qiáng)度，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源同價(jià)交易;開放人口流動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口與環(huán)境承載力的平衡;合理設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和格局，科學(xué)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。二是完善生態(tài)規(guī)劃制度，完善國(guó)家生態(tài)宏觀戰(zhàn)略性指導(dǎo)意見，鼓勵(lì)地方特色化發(fā)展，科學(xué)審核地方生態(tài)發(fā)展規(guī)劃，監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行情況，并及時(shí)將規(guī)劃內(nèi)容上升為法律法規(guī)和制度，從而保證規(guī)劃的延續(xù)性和有效性。三是建立政府科學(xué)決策和評(píng)價(jià)制度，形成正確的發(fā)展觀和政績(jī)觀，積極推動(dòng)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，建立重大問題集體決策制度以及建立專家咨詢和社會(huì)聽證等制度。

2. 創(chuàng)新管理制度，提高治理能力。農(nóng)村生態(tài)治理是基層公共治理的重要組成部分。圍繞中央提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，地方政府應(yīng)積極創(chuàng)新農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制。強(qiáng)化行政的公共服務(wù)職能，發(fā)揮基層自治組織、協(xié)會(huì)等社會(huì)主體的作用，這對(duì)完善農(nóng)村生態(tài)管理方式具有革命性意義。一是完善行政管理體制機(jī)制。按照生態(tài)文明的要求，行政部門應(yīng)以社會(huì)公共利益維護(hù)者的身份，為廣大農(nóng)村居民提供便利的公共服務(wù)，并依法履行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責(zé)。在國(guó)家層面上，要在厘清職責(zé)的基礎(chǔ)上建立推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制，將各部門生態(tài)投資和配套措施集中投放，充分發(fā)揮部門“齊抓共管”的合力。在基層組織機(jī)構(gòu)建設(shè)上，采用行政和自治相結(jié)合的方式，建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村小組四級(jí)生態(tài)環(huán)保工作機(jī)構(gòu)和人員配置，推動(dòng)農(nóng)村資源和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是提升資源環(huán)境管理和保護(hù)能力，構(gòu)建雙向的實(shí)施機(jī)制。在相對(duì)傳統(tǒng)和封閉的農(nóng)村地區(qū)，要通過自上而下的資源環(huán)境管理制度將科學(xué)發(fā)展理念和現(xiàn)代管理方式傳播進(jìn)去，有效遏制正在發(fā)生的生態(tài)破壞行為，同時(shí)，要構(gòu)建自下而上的居民自治為主的管理制度，通過發(fā)揮市場(chǎng)的激勵(lì)作用，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。三是建立生態(tài)建設(shè)的長(zhǎng)效投入機(jī)制。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)能否長(zhǎng)久保持，在很大程度上取決于是否形成了由政府和社會(huì)各方共同參與的長(zhǎng)效投入機(jī)制。國(guó)家加大農(nóng)村生態(tài)投入，不僅是建設(shè)生態(tài)文明的要求，而且也是城鄉(xiāng)公平發(fā)展的重要內(nèi)容。因此科學(xué)制定資金投入標(biāo)準(zhǔn)，固定國(guó)家財(cái)政投入、省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼、地方配套和農(nóng)民自籌，并通過吸引社會(huì)和其他組織融資、貸款等方式，以直接的資金投入機(jī)制、間接的生態(tài)技術(shù)支持為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)謀取長(zhǎng)效發(fā)展之道。

3. 推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)，為生態(tài)文明建設(shè)提供權(quán)威保障。依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的根本途徑。面對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，當(dāng)前必須以農(nóng)村資源環(huán)境法制建設(shè)為重點(diǎn)，全面提升和改革不符合生態(tài)文明要求的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)法律制度。一是建立完整的農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)體系，為農(nóng)村生態(tài)建設(shè)提供法治保障。按照公平公正的原則，制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》、補(bǔ)充修訂《環(huán)境保護(hù)法》，明確界定城鄉(xiāng)資源產(chǎn)權(quán)和環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化《農(nóng)業(yè)法》等法律中關(guān)于防治農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞的措施。各部門應(yīng)梳理各類與農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的政策法規(guī)，剔除不符合國(guó)家生態(tài)文明要求和不適應(yīng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)定，制定統(tǒng)一的農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)條例，引導(dǎo)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保護(hù)資源環(huán)境、普及生態(tài)教育等。二是建立高效能的行政執(zhí)法機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是提高執(zhí)法能力的首要條件，要按照農(nóng)村居住特征，配備流動(dòng)或固定的行政執(zhí)法和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員，加強(qiáng)基層執(zhí)法設(shè)施設(shè)備。細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，提高執(zhí)法權(quán)威性。三是完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。公眾監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督是建設(shè)生態(tài)文明的重要監(jiān)督途徑。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)需要嚴(yán)格司法形成強(qiáng)大的生態(tài)法律的社會(huì)威懾力，推動(dòng)執(zhí)法的公平正義。

4. 建設(shè)農(nóng)村生態(tài)教育和參與制度。從文化的角度看，鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)文明的產(chǎn)物，工業(yè)化集中高耗的發(fā)展方式本身不符合農(nóng)村發(fā)展規(guī)律。然而抵制和克服工業(yè)文明帶來的物質(zhì)主義、病態(tài)消費(fèi)主義和唯GDP 主義等負(fù)面影響，保護(hù)農(nóng)村美麗的自然風(fēng)貌和完整的生態(tài)功能，需要鄉(xiāng)村全覆蓋的生態(tài)技術(shù)和生態(tài)知識(shí)普及教育制度。具體包括對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)價(jià)值觀教育、企業(yè)組織的生態(tài)社會(huì)責(zé)任觀教育和農(nóng)村居民的生態(tài)健康觀教育，促使領(lǐng)導(dǎo)干部形成正確的政績(jī)觀，培育村民和企業(yè)組織的自然優(yōu)美環(huán)境的自豪感。同時(shí)要注意汲取中國(guó)五千年傳統(tǒng)文明精華，充分挖掘?qū)で筻l(xiāng)村本土的公共秩序和善良風(fēng)俗與生態(tài)文明理念的契合點(diǎn)，催生新型農(nóng)村生態(tài)化“公序良俗”。在教育和宣傳的基礎(chǔ)上，完善村民自治委員會(huì)制度，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等組織積極參與本地生態(tài)建設(shè)決策過程，為廣大村民參與生態(tài)文明建設(shè)開拓渠道，通過制定村規(guī)民約、聘請(qǐng)義務(wù)監(jiān)督員等方法，普及生態(tài)化的生產(chǎn)生活方式，加強(qiáng)監(jiān)督管理，推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)不斷發(fā)展。

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