王賀封　石憶邵

摘 要：2003年以來，國家及上海市委、市政府相繼出臺一些遏制工業(yè)用地的粗放擴張政策，那么其控制成效如何，工業(yè)郊區(qū)化只是工業(yè)轉移還是帶來更好的用地效益。針對這些問題，采用GIS空間分析、統(tǒng)計分析和邊際效益建模等方法，探討政策調控對上海市工業(yè)用地擴張的作用效果和對工業(yè)用地效益的影響，并提出相關政策建議。研究結果表明：上海市郊區(qū)工業(yè)用地擴張明顯，空間上趨于分散，工業(yè)用地效益有所提升，但相比國外發(fā)達地區(qū)，仍存在較大差距；工業(yè)向園區(qū)集中的政策驅動效果明顯，工業(yè)郊區(qū)化轉移并未給中心城區(qū)工業(yè)帶來衰敗跡象，郊區(qū)工業(yè)也并未體現(xiàn)出相應實力，控制工業(yè)用地擴張政策效果不佳；工業(yè)用地邊際效益分析發(fā)現(xiàn)，邊際效益呈遞減趨勢，工業(yè)經濟增長仍主要依賴于工業(yè)用地的增加，粗放型增長未得到有效改善。

關鍵詞：工業(yè)用地擴張；GIS；用地效益；政策；上海

中圖分類號：K901.4 文獻標識碼：A

1 引言

改革開放以來，工業(yè)為促進中國經濟快速增長做出了最重要的貢獻。然而，隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，城市工業(yè)用地不斷擴張，大量耕地被用于城市建設和工業(yè)。中國國土資源公報顯示，2005年和2011年分別有大約13.87萬公頃和25.30萬公頃耕地轉為建設用地，其中新增工業(yè)用地的比例均超過三分之一[1]。中央與地方利益格局的演變以及地方政府追求工業(yè)總產出最大化是導致中國工業(yè)用地低成本過度擴張的直接原因[2]，各地新的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)如雨后春筍，而且占地面積越來越大，甚至超標[3]。同時，我國在工業(yè)用地管理和工業(yè)用地效率方面存在不少問題，工業(yè)用地占建設用地比重偏高，但其開發(fā)強度和產出率明顯偏低。調查顯示，我國工業(yè)用地產出率不到發(fā)達國家20世紀80年代的2%[4]，與國外相比，我國工業(yè)大而不強，發(fā)展水平和效益水平仍有一定差距，2007年，工業(yè)增加值率僅為26.45%，不及英國和日本的33.04%和33.94%，更是遠低于美國的44.85%[5]，城市工業(yè)用地快速擴張與土地粗放、低效利用現(xiàn)象十分突出。

盡管工業(yè)經濟發(fā)展與工業(yè)用地規(guī)模具有緊密聯(lián)系，工業(yè)經濟增長對工業(yè)用地增加具有很強的依賴性，但當用地達到一定規(guī)模后，依靠擴大用地規(guī)模來增加產值的方式不再可取，特別是對于城市用地緊缺的大城市；因此，有效控制城市工業(yè)用地空間擴展，最大限度地挖掘城市存量工業(yè)用地，提高工業(yè)用地效益必須引起相關部門和學術界的重視。當前，學術界對工業(yè)用地方面的問題做了大量卓有成效的研究，主要表現(xiàn)在以下6個方面：工業(yè)用地聚散動因分析與置換帶來的問題研究[6-8]；工業(yè)用地空間演變、擴張方式與機制以及影響因素研究[9-14]；工業(yè)用地集約利用評價與對策研究[15-19]；工業(yè)用地利用效益分析研究[20，21]；工業(yè)用地價格標準及影響因素研究[22，23]；工業(yè)用地政策研究[24-26]。但基于政府政策約束背景下，學者探討城市工業(yè)用地擴張控制效果與工業(yè)用地效益變化情況研究相對較少，特別是對于大城市工業(yè)郊區(qū)化，從不同尺度單元進行量化研究涉及不多。不同于西方國家，中國工業(yè)郊區(qū)化政策作用更加明顯，雖屬自愿但主要是有組織的被動過程和行為[27]。因此，研究大城市工業(yè)政策作用效果不僅彌補當前研究不足，同時也具有重要的現(xiàn)實意義。

上海歷經30年的工業(yè)化高速發(fā)展，目前已進入后工業(yè)化發(fā)展階段，工業(yè)用地擴張與城市用地緊張矛盾日益突出。2003年以后，國家頻頻出臺工業(yè)用地特別是開發(fā)區(qū)用地的相關調控政策，極力遏制工業(yè)用地的粗放擴張。為了探討這些相關的政策作用效果，本文從工業(yè)用地控制與工業(yè)向園區(qū)集中是否同步，工業(yè)郊區(qū)化是否帶來中心城區(qū)工業(yè)衰退以及工業(yè)用地效率是否提高三個方面進行分析，為上海市未來工業(yè)政策調整、工業(yè)用地布局和提高工業(yè)用地效益策略制定等提供參考依據(jù)。

2 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)

上海是我國重要經濟中心和長三角龍頭城市，擁有中國最大的外貿港口和工業(yè)基地。統(tǒng)計顯示，上海市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)工業(yè)增加值、工業(yè)總產值分別從“十五”期末的3995億元、15807億元提高到2010年的6226億元、30114億元，年均增長11%和12.8%；工業(yè)利潤從“十五”期末的940億元提高到2010年的2217億元，年均增長17.4%。與此同時，工業(yè)用地規(guī)模也不斷擴張，工業(yè)用地占建設用地比例在1998年～2011年期間均超過25%，其中，2008年高達29.98%，相對國外綜合性城市的15%～17%左右和發(fā)達國家城市的5%～10%來說，上海市工業(yè)用地比重明顯偏高。本文的數(shù)據(jù)主要包括以下方面：上海市行政區(qū)劃圖；2003和2011年上海市土地利用現(xiàn)狀圖；1998年～2012年上海市工業(yè)總產值和各區(qū)（縣）工業(yè)總產值統(tǒng)計數(shù)據(jù)；1998年～2011年上海市工業(yè)用地總量數(shù)據(jù)；2005年～2012年上海市開發(fā)區(qū)統(tǒng)計手冊。其中，工業(yè)總產值統(tǒng)計的是國有企業(yè)及銷售收入在500萬元以上的非國有企業(yè)。根據(jù)國家土地利用分類編碼，在地理信息系統(tǒng)軟件ArcGIS中分別提取上海市2003和2011年土地利用數(shù)據(jù)，得到上海市2003和2011年上海市各區(qū)（縣）工業(yè)用地分布圖，為后面分析做數(shù)據(jù)準備。

3 工業(yè)用地與區(qū)域工業(yè)變化分析

3.1工業(yè)用地與工業(yè)集聚分析

上海市推進工業(yè)向園區(qū)集中，不斷提高郊區(qū)工業(yè)集中度，妥善解決工業(yè)布局中“散、小、多”的問題，歸并零星工業(yè)點，推進工業(yè)用地存量優(yōu)化，控制郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模。這些政策和措施的主要目的是在控制工業(yè)用地數(shù)量的同時加強工業(yè)集聚程度。為此，下面對兩者的同步效果進行探討。

3.1.1工業(yè)用地變化

上海市工業(yè)用地面積總量從1998年的454平方公里增加到2011年的近854.17平方公里，年均增量約30.8平方公里，以工業(yè)園區(qū)形式為主的工業(yè)用地建設成為上海市工業(yè)用地擴展的主要動因。從2003年、2011年上海市工業(yè)用地空間分布來看（圖1），總體呈現(xiàn)零散分布特征，近郊區(qū)（包括閔行區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)和浦東新區(qū)）周圍相對集中，有成片分布區(qū)域；遠郊（包括金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)和崇明縣）分散明顯。另外，相比較2003年，2011年上海市工業(yè)用地體現(xiàn)出較明顯地向郊區(qū)擴張的變化特征。統(tǒng)計結果表明（表1），隨著中心城區(qū)“退二進三”的產業(yè)調整策略以及近郊區(qū)和遠郊區(qū)的工業(yè)園區(qū)開發(fā)力度的加大，2003年～2011年上海市工業(yè)用地面積呈現(xiàn)中心城區(qū)減少、近郊區(qū)增長、遠郊區(qū)翻倍擴張的變化特征，工業(yè)用地總量增加了279.93平方公里，中心城區(qū)用地量減少了近1/4，遠郊區(qū)用地增量占全市增量的69.63%，是近郊區(qū)增量的近兩倍，成為上海市工業(yè)用地擴張的主要區(qū)域。

3.1.2工業(yè)集聚分析

上海市產業(yè)基地和開發(fā)區(qū)主要分布在郊區(qū)，各類開發(fā)區(qū)數(shù)量從2001年的177個減少到目前的41個，數(shù)量減少了76.8%，規(guī)劃面積從1008平方公里減少到656平方公里，在妥善解決工業(yè)布局中“散、小、多”的問題同時，有效推進工業(yè)向園區(qū)集中和加大各工業(yè)園區(qū)產業(yè)的集聚度；統(tǒng)計分析表明（圖2），工業(yè)向園區(qū)集中度（開發(fā)區(qū)與產業(yè)基地）從2004年49%提高到2011年的69.99%，開發(fā)區(qū)集中度從2003年的39%提高到2011年的51.78%，郊區(qū)工業(yè)總產值占全市的比重穩(wěn)步上升，由2003年的79.75%上升到2011的85.17%。總體看來，隨著上海市加快產業(yè)基地和產業(yè)集群建設，2003年～2011年郊區(qū)工業(yè)集聚度明顯提高，工業(yè)向園區(qū)集中取得良好效果。

在相關政策的作用下，十年來上海市開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積減少352平方公里，工業(yè)從中心城區(qū)向郊區(qū)轉移，并在郊區(qū)形成新的聚集，工業(yè)用地分布和轉移特點基本符合國際大都市工業(yè)發(fā)展變化規(guī)律；盡管開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積減少，但郊區(qū)工業(yè)用地擴張明顯，特別是遠郊區(qū)，已成為上海市工業(yè)用地增加的主戰(zhàn)場，郊區(qū)工業(yè)用地控制效果不佳；郊區(qū)工業(yè)集聚度明顯提高，工業(yè)郊區(qū)化轉移和工業(yè)向園區(qū)集中的政策驅動效果明顯?？傮w看來，政策對工業(yè)用地控制和工業(yè)向園區(qū)集中并未取得同步效果。

3.2 中心城區(qū)工業(yè)變化分析

統(tǒng)計表明，隨著區(qū)域工業(yè)用地的變化，各區(qū)域工業(yè)指標也相應發(fā)生變化，2011年中心城區(qū)工業(yè)單位數(shù)、從業(yè)人員均和年末資產總計分別比2003年減少了2488個、437.31千人和53.76億元，而工業(yè)總產值、產品銷售收入和利潤總額比2003年分別增加了643.86億元、567.62和155.89億元；在郊區(qū)，單位數(shù)和從業(yè)人員兩項指標2011年比2003年有較大幅度縮減而其他四項指標均表現(xiàn)出倍數(shù)增加。從單位工業(yè)用地各項指標來看（圖3），2003年、2011年中心城區(qū)單位工業(yè)用地各項指標均比郊區(qū)高，除2003年單位工業(yè)用地單位數(shù)和從業(yè)人員遠郊區(qū)高于近郊區(qū)外，其他指標在2003年、2011年均表現(xiàn)為中心城區(qū)高、近郊區(qū)次之、遠郊區(qū)低的由內到外梯度變化特征。2011年中心城區(qū)單位工業(yè)用地單位數(shù)和從業(yè)人員數(shù)均有減少，但其他各項指標均保持增加趨勢，中心城區(qū)仍是上海市工業(yè)發(fā)展高效區(qū)域。

隨著中心城區(qū)用地緊張、交通擁擠及相關政策引導，中心城區(qū)工業(yè)用地數(shù)量、單位數(shù)和從業(yè)人員逐漸減少，工業(yè)總產值占全市的比例由2003年的15.65%下降到2011年的7.15%，但中心城區(qū)工業(yè)用地單位產出各項指標仍保持增長趨勢，而且均好于郊區(qū)，因此，從用地產出效益來看，上海市工業(yè)郊區(qū)化轉移并未帶來中心城區(qū)工業(yè)的衰退。

4 工業(yè)用地效益分析

基于邊際效益理論，以工業(yè)用地單位產出作為衡量指標，對上海市工業(yè)用地效益變化以及工業(yè)用地增加是否帶來用地效益的增加進行分析探討，揭示上海市工業(yè)用地量與工業(yè)總產值之間關系以及工業(yè)用地達到最佳狀態(tài)的時間。

4.1 整體效益變化

統(tǒng)計表明，上海市工業(yè)總產值從1998年的5763.67億元增加到2011年的33834.44億元，14年來工業(yè)總產值年均增長約為14.94%。工業(yè)用地單位產出由1998年的12.69億元/平方公里增加到2011年的39.61億 元/平方公里，總體呈現(xiàn)增長趨勢（圖4）。工業(yè)郊區(qū)化以及各級工業(yè)園區(qū)建設極大提升了郊區(qū)工業(yè)經濟實力，從而推動了上海市工業(yè)發(fā)展，工業(yè)用地產出效益得到相應的提高；但相比國際大都市工業(yè)用地單位產出，如2007年日本東京的158.97億元/平方公里和新加坡414.86億元/平方公里[28]，上海市只有他們的幾分之一或十幾分之一，工業(yè)用地效益與國外發(fā)達地區(qū)的仍存在較大差距。

4.2 工業(yè)用地邊際效益

邊際效益，是經濟學中的一個概念，也叫邊際效用，是指每新增（或減少）一個單位的商品或服務，它所增加（或減少）的效益。經濟學通常認為，隨著商品或服務的量增加，邊際效益將會逐步減少，稱為邊際效益遞減定律[30-32]。本文將工業(yè)用地邊際效益定義為每增加單位面積工業(yè)產值所導致的工業(yè)用地變化量。

4.2.1建模方法

4.2.2結果分析

基于1998年～2011年工業(yè)用地量（U）與工業(yè)總產值（X）數(shù)據(jù)，采用以上模型方法，計算上海市工業(yè)用地邊際效益（marginal utility），結果如圖5a，b所示，其中a圖表示的是兩個變量作對數(shù)化處理后線性回歸分析結果，兩者具有較強的相關性，擬合度R2大于0.98；圖b為工業(yè)土地邊際效益（MU）變化，從1998年的3.02公頃/億元逐步減少為2011年的0.97公頃/億元，整個階段呈現(xiàn)下降趨勢，符合邊際效益遞減定律。

根據(jù)微積分原理，當CMU=0時，MU值變化極??；本文取CMU小于10-6平方公里/（億元）2時，視為CMU=0，此時工業(yè)用地量達到最佳狀態(tài)，從表2可以得出這一時間點在2004年～2005年之間，表明2005年后，通過擴大上海市工業(yè)用地量并不能帶來工業(yè)用地效益的增加，這種粗放土地利用方式不再可取，而是應該提高現(xiàn)有工業(yè)用地的利用效率。

5 結論與政策建議

本文以上海為對象，利用GIS技術、統(tǒng)計分析和邊際效益模型方法，從三個方面分析了上海市相關政策和措施對工業(yè)用地擴張與效益變化的作用效果，研究結果表明：

（1）上海市工業(yè)用地仍保持較快的增長速度，空間上整體呈現(xiàn)零散分布特征，近郊區(qū)周圍相對集中；統(tǒng)計表明，工業(yè)用地呈現(xiàn)中心城區(qū)減少、近郊區(qū)增長、遠郊區(qū)翻倍擴張的變化特征，遠郊區(qū)成為工業(yè)用地郊區(qū)化擴張的主要區(qū)域。2003年～2011年工業(yè)集聚分析發(fā)現(xiàn)郊區(qū)工業(yè)集聚度指標均有較大提高。總體看來，郊區(qū)工業(yè)用地控制效果不佳，而工業(yè)郊區(qū)化轉移和工業(yè)向園區(qū)集中的政策驅動效果明顯，政策對工業(yè)用地控制和工業(yè)向園區(qū)集中并未取得同步效果。

（2）隨著中心城區(qū)的土地置換力度加大和工業(yè)郊區(qū)化轉移，2003年～2011年中心城區(qū)工業(yè)用地數(shù)量、單位數(shù)和從業(yè)人員逐漸減少，而工業(yè)用地單位產出各項指標均保持增長趨勢，并總體呈現(xiàn)中心城區(qū)高、近郊區(qū)次之、遠郊區(qū)低的由內到外梯度變化特征，中心城區(qū)仍是上海市工業(yè)發(fā)展高效區(qū)域，工業(yè)郊區(qū)化轉移并未帶來中心城區(qū)工業(yè)的衰退。

（3）盡管1998年～2011年上海市單位面積工業(yè)總產值總體呈上升趨勢，但相對國際大都市來說仍存在較大的差距；邊際效益建模分析來看，上海市工業(yè)用地邊際效益在研究期內呈下降趨勢，工業(yè)用地量達到最佳狀態(tài)的時間在2004年～2005年期間，現(xiàn)階段通過工業(yè)用地量增加來帶動工業(yè)經濟增長已不可取，調整或改變土地利用方式迫在眉睫。

因此，應繼續(xù)加快中心城區(qū)工業(yè)用地的土地置換力度，嚴格控制郊區(qū)工業(yè)用地量，發(fā)揮工業(yè)園區(qū)的集聚效應，減少城鎮(zhèn)工業(yè)地塊數(shù)量，最大限度地挖掘城市存量工業(yè)用地；結合區(qū)（縣）產業(yè)差異性特征，分別制定出各區(qū)（縣）工業(yè)用地標準，極力遏制低效利用的土地審批；以產業(yè)基地和開發(fā)區(qū)為出發(fā)點，加快劣勢企業(yè)淘汰關停，大力提升郊區(qū)工業(yè)實力；加大產業(yè)結構調整和優(yōu)化城市工業(yè)布局，繼續(xù)發(fā)揮“帶狀引領、基地聚焦、組團發(fā)展”的引領作用，促進上海市工業(yè)用地整體效益的提高。

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Abstract： After 2003， some control and guide policies of industrial land have been frequently introduced by China and Shanghai municipal government to contain the spread extensive expansion of industrial land. How is the control effect？ Does industrial suburbanization just transfer or bring better land efficiency？ Accordance with these problems， the methods of GIS spatial analysis， statistical analysis， marginal efficiency modeling and others are applied to discuss the effects of policy control on industrial land expansion and industrial land efficiency， and then some policy suggestions are given. The results demonstrate that suburb industrial land expansion is obvious in Shanghai and the spatial distribution trends to scatter， industrial land efficiency have improved， but there is still a wide gap compared with foreign developed areas； the driven effect of the industry to parks concentration policy is obvious， industrial suburbanization transfer does not make the industries in the central city declined， and the industries in the suburb does not reflect the corresponding strength， the effects of control policy on industrial land expansion is not good； the marginal efficiency of industrial land presents a decreasing trend by marginal efficiency analysis in Shanghai， and industrial economic growth is still mainly dependent on the increase of industrial land， extensive growth have not been improved effectively.

Key words： industrial land expansion； GIS； land efficiency； policy； Shanghai

[25] 陳立定.新加坡工業(yè)用地政策對我國工業(yè)用地年租制的啟示[J].浙江樹人大學學報， 2007，7（4）：54-57.

[26] Barrie Needham， Erik Louw， Paul Metzemakers. An economic theory for industrial land policy[J]. Land Use Policy， 2013（33）：227-234.

[27] 吳國兵，劉均宇.中外城市郊區(qū)化的比較[J].城市規(guī)劃，2000，24（8）：36-39.

[28] 石憶邵，彭志宏，等.國際大都市建設用地規(guī)模與結構比較研究[M].中國建筑工業(yè)出版社，2010.

[29] 馮經明，李俊豪，等.轉型時期特大型城市土地利用規(guī)劃理論與實踐[M].同濟大學出版社，2013.

[30] John Hicks. Value and capital[M]. Oxford： Clarendon Press， 1946.

[31] Kauder， Emil. Genesis of the marginal utility theory from Aristotle to the end of the Eighteenth Century[J]. Economic Journal， 1953， 63： 638-650.

[32] 丁衛(wèi)國.西方經濟學原理[M].上海：上海人民出版社，2006：48-51.

[33] 李效順，蔣冬梅，等.邊際土地利用與經濟增長關系計量研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2009，19（3）：92-95.

[34] 張宇辰，孫宇杰.城市工業(yè)用地擴張及其邊際效率研究[J].江西農業(yè)學報，2012，24（7）：160-163.

Abstract： After 2003， some control and guide policies of industrial land have been frequently introduced by China and Shanghai municipal government to contain the spread extensive expansion of industrial land. How is the control effect？ Does industrial suburbanization just transfer or bring better land efficiency？ Accordance with these problems， the methods of GIS spatial analysis， statistical analysis， marginal efficiency modeling and others are applied to discuss the effects of policy control on industrial land expansion and industrial land efficiency， and then some policy suggestions are given. The results demonstrate that suburb industrial land expansion is obvious in Shanghai and the spatial distribution trends to scatter， industrial land efficiency have improved， but there is still a wide gap compared with foreign developed areas； the driven effect of the industry to parks concentration policy is obvious， industrial suburbanization transfer does not make the industries in the central city declined， and the industries in the suburb does not reflect the corresponding strength， the effects of control policy on industrial land expansion is not good； the marginal efficiency of industrial land presents a decreasing trend by marginal efficiency analysis in Shanghai， and industrial economic growth is still mainly dependent on the increase of industrial land， extensive growth have not been improved effectively.

Key words： industrial land expansion； GIS； land efficiency； policy； Shanghai

[25] 陳立定.新加坡工業(yè)用地政策對我國工業(yè)用地年租制的啟示[J].浙江樹人大學學報， 2007，7（4）：54-57.

[26] Barrie Needham， Erik Louw， Paul Metzemakers. An economic theory for industrial land policy[J]. Land Use Policy， 2013（33）：227-234.

[27] 吳國兵，劉均宇.中外城市郊區(qū)化的比較[J].城市規(guī)劃，2000，24（8）：36-39.

[28] 石憶邵，彭志宏，等.國際大都市建設用地規(guī)模與結構比較研究[M].中國建筑工業(yè)出版社，2010.

[29] 馮經明，李俊豪，等.轉型時期特大型城市土地利用規(guī)劃理論與實踐[M].同濟大學出版社，2013.

[30] John Hicks. Value and capital[M]. Oxford： Clarendon Press， 1946.

[31] Kauder， Emil. Genesis of the marginal utility theory from Aristotle to the end of the Eighteenth Century[J]. Economic Journal， 1953， 63： 638-650.

[32] 丁衛(wèi)國.西方經濟學原理[M].上海：上海人民出版社，2006：48-51.

[33] 李效順，蔣冬梅，等.邊際土地利用與經濟增長關系計量研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2009，19（3）：92-95.

[34] 張宇辰，孫宇杰.城市工業(yè)用地擴張及其邊際效率研究[J].江西農業(yè)學報，2012，24（7）：160-163.

Abstract： After 2003， some control and guide policies of industrial land have been frequently introduced by China and Shanghai municipal government to contain the spread extensive expansion of industrial land. How is the control effect？ Does industrial suburbanization just transfer or bring better land efficiency？ Accordance with these problems， the methods of GIS spatial analysis， statistical analysis， marginal efficiency modeling and others are applied to discuss the effects of policy control on industrial land expansion and industrial land efficiency， and then some policy suggestions are given. The results demonstrate that suburb industrial land expansion is obvious in Shanghai and the spatial distribution trends to scatter， industrial land efficiency have improved， but there is still a wide gap compared with foreign developed areas； the driven effect of the industry to parks concentration policy is obvious， industrial suburbanization transfer does not make the industries in the central city declined， and the industries in the suburb does not reflect the corresponding strength， the effects of control policy on industrial land expansion is not good； the marginal efficiency of industrial land presents a decreasing trend by marginal efficiency analysis in Shanghai， and industrial economic growth is still mainly dependent on the increase of industrial land， extensive growth have not been improved effectively.

Key words： industrial land expansion； GIS； land efficiency； policy； Shanghai